Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Характеризуя единство кассы, надо сказать о необходимости соблюдения сформулированного В. А. Лебедевым правила о том, чтобы не было соединения в одном лице хранения и распоряжения деньгами: 1) «никто не может хранить государственные деньги, если он не назначен на то от министерства финансов»; 2) «кто имеет на руках государственные деньги, тот не имеет права самостоятельно расходовать их»; 3) «кто имеет право распоряжаться деньгами, тот не может быть отчетным хранителем их».[140 - Там же.] Такое построение правоотношений между участниками исполнения бюджета также означает реализацию принципа единства кассы.

Основным признаком, позволяющим говорить о наличии единства кассы при исполнении бюджета, является существование единого счета, на который зачисляются доходы и с которого осуществляются расходы бюджета. Фактически у бюджета может быть несколько счетов, один из которых основной (единый), а остальные – технические (транзитные), не имеющие переходящего остатка.

Мировая практика подтверждает преимущество централизованного типа исполнения бюджета (на основе принципа единства кассы) над децентрализованным. В качестве основных преимуществ можно назвать:

• наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации о состоянии кассы (счетов) государства;

• наличие информации о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и – для федеративного государства – о сумме поступивших доходов в нижестоящие бюджеты;

• возможность правительства заранее прогнозировать кассовые разрывы при исполнении бюджета;

• полную прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета.

1.4. Бюджетное устройство государства как инструментарий управления бюджетными ресурсами

Важнейшей характеристикой государства выступает его бюджетное устройство. Именно инструментарий бюджетного устройства позволяет управлять бюджетными ресурсами. Бюджетное устройство государства предлагается рассматривать как особую юридическую конструкцию, охватывающую содержание и смысл нормативного правового регулирования отношений, опосредующих функционирование бюджетов бюджетной системы государства в их многостороннем понимании (публично-правовом, экономическом, материальном), установление и реализацию бюджетной компетенции органов власти и публично-правовых образований в составе государства в связи с формированием доходов и осуществлением расходов бюджета, бюджетного процесса и бюджетного контроля. Установление и реализация бюджетного устройства связаны с особой формой проявления государственной деятельности – государственным хозяйством, ведением его бюджетным методом. «Бюджетный метод ведения государственного хозяйства», наряду с «бюджетным устройством государства», выступают базовыми финансово-правовыми категориями, характеризующими отраслевой статус государства в сфере финансов.

Законодательство, в том числе Бюджетный кодекс РФ – основной акт бюджетно-правового регулирования России – не закрепляет определение понятия бюджетного устройства. Ранее действующее законодательство дефиниции бюджетного устройства государства также не уделяло должного внимания. Понятие «бюджетное устройство» получило распространение в нормативной терминологии в результате принятия Закона СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза Советских Социалистических Республик и союзных республик».[141 - Ведомости ВС СССР. 1959. № 44. Ст. 221.] Этот закон не закреплял соответствующую дефиницию, но включал статью о предопределенности бюджетного устройства СССР национально-государственным устройством СССР (ст. 2). Позднее в этом же контексте рассматриваемая категория упоминалась Законом РСФСР от 16 декабря 1961 г. «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, автономных советских социалистических республик и местных Советов народных депутатов РСФСР»[142 - Свод законов РСФСР. 1988. Т. 5. С. 213.] (ст. 3, 43). И, наконец, в Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734–1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике» бюджетное устройство трактуется как «организации бюджетной системы, принципов ее построения» без объяснения каких-либо содержательных моментов исследуемой категории (ст. 3).

Отмеченное подтверждает, что в законодательстве России к настоящему времени не сформировался подход к бюджетному устройству государства, охватывающий определение его понятия, содержания (составные элементы – структуру). Это порождает критику бюджетного законодательства в научных кругах при несомненном восприятии БК РФ как важного шага на пути совершенствования финансово-правового регулирования.

Таким образом, на основе действующего нормативного инструментария раскрыть сущность бюджетного устройства Российского государства затруднительно.

Концептуальный подход к исследованию бюджетного устройства предполагает определение его содержания, универсальных свойств, «приемлемых» для законодательного регулирования и финансовой практики государства вне зависимости от принадлежности к тому или иному типу. Это позволит сформулировать общее понятие бюджетного устройства, выявить универсальную структуру его юридической конструкции, в конечном счете – определить понятие и структуру бюджетного устройства Российского государства. Понятия и определения не только показывают суть познаваемого предмета, но и «дисциплинируют мысль, позволяя ей логически двигаться …от явления к сущности».[143 - См.: Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2011. С. 159.]

1. В связи с отсутствием нормативной дефиниции бюджетного устройства следует обратиться к развитию научных представлений о данной категории.

В российской науке понятие и содержание бюджетного устройства государства трактуется неоднозначно.

Некоторые ученые отождествляют его с бюджетной системой, охватывающей бюджеты разных уровней.[144 - См.: Финансовое право: учебник / под ред. Е. А. Ровинского. М., 1971. С. 93; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 18.] В связи с этим констатируется связь государственного устройства и бюджетного устройства, бюджетных отношений. Такой подход не теряет актуальности («организация бюджетной системы» по уровням).[145 - См.: Вершило Т. А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений. М., 2010. С. 8; Ковалева Т. М., Барулин С. В. Указ. соч. С. 63, 67; Селюков А. Д. Указ. соч. С. 122.] Он обусловлен стремлением внести ясность в бюджетно-правовое регулирование, исключить запутанность его положений.

Под влиянием тенденций совершенствования правового регулирования и теоретико-правовых основ бюджетных отношений представителями финансово-правовой науки разных периодов предпринимаются попытки углубления трактовки исследуемой категории, составных элементов ее содержания. Бюджетное устройство государства – это виды бюджетов и их соотношение, способ взаимосвязи элементов бюджетной системы (Н. И. Химичева),[146 - См.: Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16.] разграничение доходов и расходов государственного бюджета между его звеньями в порядке бюджетного регулирования, полномочия государства и уполномоченных органов в области бюджета (В. В. Бесчеревных, Н. Н. Ровинский и др.).[147 - См.: Ровинский Н. Н. Государственный бюджет СССР. М., 1951. С. 7–82; Советское финансовое право: учеб. / под ред. В. В. Бесчеревных. М., 1974. С. 127.] Предложение включить в бюджетное устройство бюджетные права разных уровней власти, публично-правовых образований в составе государства высказано еще М. А. Гурвичем.[148 - См.: Гурвич М. А. Советское финансовое право: учеб. пособие. М., 1952. С. 106–140.] Включение в бюджетное устройство прав субъектов бюджетных отношений поддержано и экономистами.[149 - См.: Финансы / под ред. В. М. Родионовой. С. 301–310.] В связи с этим получила распространение точка зрения, что бюджетное устройство обуславливает формы и методы взаимоотношений органов власти в рамках бюджетной деятельности.[150 - См.: Горбунова О. Н., Селюков А. Д., Другова Ю. В. Указ. соч. С. 13.]

На наш взгляд, подобные формулировки знаменовали попытки охарактеризовать бюджетное устройство не просто в качестве совокупности элементов – бюджетов бюджетной системы, но и учесть статус субъектов, полномочия которых связаны с ее функционированием). В то же время соотнесение бюджетного устройства государства с бюджетными правами задействованных субъектов не должно приводить к сведению его содержания к системе государственных органов, территорий, наделенных соответствующими полномочиями. Содержание бюджетного устройства связано и с иными характеристиками финансовых правоотношений, о чем речь идет в дальнейшем.

Заслуживает внимания рассмотрение бюджетного устройства в аспекте его юридического установления, наделения норм бюджетного права ролью слагаемого его содержания. В таком смысле основы бюджетного устройства охватывают нормы, закрепляющие состав бюджетной системы, бюджетные права государства, разграничение этих прав между представительными и исполнительно-распорядительными органами и порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета.[151 - См.: Бюджетная система Союза ССР: сб. законодательных матер. / сост. С. С. Глезин. М., 1947.] Такой подход означает, что бюджетное устройство охватывает не просто элементы, касающиеся тех или иных свойств публичных финансов, а элементы, попавшие в пределы нормативного правового регулирования как непосредственно связанные с функционированием бюджета. Этот подход должен получить одобрение, т. к. бюджетное устройство, будучи характеристикой государства, требует нормативного упорядочения, в противном случае его элементы не могут быть реально реализованы, «проверены» бюджетной практикой. По мнению М. И. Пискотина, нормы права, устанавливающие бюджетное устройство, имеют главенствующее значение для бюджетного права. Они определяют разграничение налогов между бюджетами, размеры отчислений от общегосударственных доходов в бюджеты республик и местные бюджеты. Поэтому бюджетное устройство – не только построение бюджетной системы и взаимосвязь ее частей, но и порядок установления доходов и расходов бюджетов, бюджетного регулирования.[152 - См.: Пискотин М. И. Указ. соч. С. 51, 63.]

Акцентирование внимания при определении содержания бюджетного устройства на бюджетно-правовом регулировании поставило вопрос о роли бюджетного процесса для бюджетного устройства. Как отмечалось в предыдущем параграфе, бюджетный процесс позволяет придать бюджету форму правового акта – закона. По мнению некоторых авторов, бюджетное устройство охватывает порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета – процедурные стороны формирования и использования бюджетного фонда, утверждения бюджета как правового акта.[153 - См.: Кучеров И. И. Бюджетное право России: курс лекц. М., 2002. С. 26.] Однако такая позиция, высказался А. И. Худяков, приводит к тому, что категория «бюджетное устройство» вбирает предмет всего бюджетного права. По его мнению, в бюджетное устройство следует включать лишь бюджетную систему, бюджетное регулирование (принципы и порядок распределения доходов и расходов между бюджетами; порядок сбалансирования доходных и расходных частей бюджетов; межбюджетные дотации; межбюджетное кредитование; структуру доходов и расходов бюджетов различных уровней); при этом в состав бюджетного устройства не входят ни бюджетный процесс, ни бюджетные права.[154 - См.: Худяков А. И. Указ. соч. С. 261–263.] В. В. Бесчеревных бюджетное устройство также сводил лишь к материальным нормам бюджетного права, закрепляющим структуру бюджетной системы, разграничение доходов и расходов между ее звеньями.[155 - См.: Советское финансовое право: учеб./ под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М., 1982. С. 116, 117.] Несмотря на принципиальную разницу приведенных подходов, бюджетное устройство наполнятся все более широким содержанием, охватывающим разного рода бюджетные отношения (по формированию доходов, осуществлению расходов, межбюджетные и др.), упорядочиваемые нормами права. Вне бюджетных процессуальных отношений (бюджетного процесса) вряд ли возможно формирование бюджета, придание ему санкционированной законом формы. Поэтому, представляется, бюджетный процесс занимает немалое место в содержания бюджетного устройства.

Специалисты в бюджетное устройство государства помимо звеньев бюджетной системы включают и такие элементы, как принципы бюджетной системы, доходы и расходы бюджетов.[156 - См., напр.: Крохина Ю. А. Финансовое право России: учеб. М., 2004. С. 200; Финансовое право: учеб./ отв ред. Н. И. Химичева. М., 1996. С. 153; Финансы: учебник/ под ред. Л. А. Дробозиной. М., 1999. С. 232–233; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16, 18, 37.] Это отчасти получило отражение в законодательстве (гл. 5 БК РФ). Но акцентирование внимания на отдельных характеристиках бюджетных правоотношений при определении содержания бюджетного устройства имело место и в период правовой науки СССР. Например, предлагалось в бюджетное устройство включать состав «внутренних подразделений» бюджета.[157 - См.: Государственный бюджет СССР: учеб./ под ред. М. К. Шерменева. М., 1978. С. 49.] Впоследствии это наметило расширение понятия бюджетного устройства, конкретизацию его ранее «предлагаемых» элементов. Например, высказано мнение, что бюджетное устройство – основанные на правовых нормах организация, принципы построения бюджетной системы, ее структура и взаимодействие входящих в нее бюджетов относительно формирования доходов и осуществления расходов; способ взаимосвязи элементов бюджетной системы. Бюджетное устройство – внутреннее строение бюджета государства, выражающееся в совокупности бюджетов, взаимосвязь которых определяется государственным, административно-территориальным устройством страны.[158 - См.: Конюхова Т. В. Институты бюджетного права Российской Федерации: научн. – практ. пособ. М., 2009. С. 44; Крохина Ю. А. Финансовое право России. С. 200; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16, 18, 37.]

Представители экономической теории при анализе бюджетного устройства акцентируют внимание на требованиях, предъявляемых к бюджетам и бюджетной системе;[159 - См.: Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. М., 2002. С. 13.] экономических интересах территориальных образований, характеристики которых связаны с содержанием бюджетного устройства;[160 - См.: Шаповалов А. А. Совершенствование механизма взаимодействия экономических интересов субъектов системы бюджетного устройства новой России: автореф. дис. … к.э.н… Тамбов, 2000. С. 3.] связи бюджетной системы и бюджетного устройства.[161 - См.: Сабитова Н. М. Бюджетное устройство и эффективность функционирования бюджетной системы субъектов РФ (По материалам Республики Татарстан): автореф. дис. … к.э.н. М., 2003. С. 3.] Некоторые экономисты ограничивают бюджетное устройство государства строго его бюджетной системой.[162 - См.: Бюджетная система РФ: учеб./ под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. С. 18.] Это, отчасти, совпадает с представлениями о бюджетном устройстве предыдущих периодов финансово-правовой науки, не отражая постепенно сложившиеся тенденции расширения его содержания.

Расширение научных подходов к содержанию бюджетного устройства государства привело к тому, что по сравнению с иными бюджетно-правовыми категориями оно признано наиболее широким. Хотя подходы к сущности бюджетного устройства неоднозначны, специалисты все с большей уверенностью утверждают, что бюджетное устройство государства включает в себя и бюджетную систему, бюджетное регулирование, и бюджетный процесс, иные бюджетно-правовые категории и т. д. Несмотря на то, что в данном случае объединяются элементы, отражающие различные стороны бюджетно-правового регулирования, эти точки зрения, на наш взгляд, не безосновательны, поскольку функционирование бюджетного устройства «обеспечивается» разнородными бюджетными правоотношениями.

Таким образом, существуют различные мнения относительно содержания бюджетного устройства государства. Одни из них носят слишком поверхностный характер, затрагивая одну характеристику рассматриваемой категории, другие, наоборот, неоправданно расширяют ее содержание, при этом должным образом не обосновывая. Единственно, в чем мнение авторов сходится, это обязательное наличие в содержании бюджетного устройства такого элемента, как совокупность различных видов бюджетов. Этот элемент выдвигается единодушно на первое место, является основой соответствующего понятия.[163 - См.: Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16.] Отсюда вывод, которого мы придерживаемся в настоящей работе: бюджет (совокупность бюджетов – бюджетная система) – основополагающий, базовый (но не единственный!) элемент бюджетного устройства, иные его элементы выполняют обслуживающую роль по отношению к бюджету.

Систематизация и анализ сложившихся теоретических представлений о бюджетном устройстве государства позволяют утверждать, что в российской науке, как и нормативном правовом регулировании, отсутствует единый, четко обозначенный, обоснованный подход к определению понятия «бюджетное устройство» и составным элементам его содержания. Ученые традиционно ограничиваются освещением особенностей отдельных финансово-правовых институтов, упорядочивающих бюджетные правоотношения конкретных видов, не затрагивая моменты их тесной взаимосвязи, взаимообусловленности. Однако теоретико-правовая разработанность характеристик отдельных финансовых правоотношений не свидетельствует о формировании концептуального подхода к бюджетному устройству. Российская правовая концепция бюджетного устройства объективно нуждается в формулировании, развитии целостного научно-теоретического подхода, учитывающего различные тенденции функционирования государства.

В зарубежных государствах достигнута большая теоретико-юридическая ясность относительно сути бюджетного устройства. Бюджетное устройство и соответствующие отношения законодательно отрегулированы на достаточно высоком уровне, о чем свидетельствует обзор иностранной литературы.[164 - См.: Adrian C. R., Fine M. R. State and Local Politics. Chicago, 1991. С. 98; Axelrod D.А Budget Quartet: Critical Policy and Management Issues. №. Y., 1989. С. 135; Palumbo D. Contemporary Public Administration. London, №. Y., 1993. С. 324; Wilson J. K. American Government. Institutions and Politics. Lexington, Toronto, 1986. С. 57.] Детально вопросы бюджетного устройства исследованы американскими учеными. Это объясняется тем, что в США активное развитие бюджетной практики в соответствии с усложненным финансово-правовым регулированием началось уже в 1785 г., когда получило распространение распределение бюджетных средств в виде федеральной финансовой поддержки в пользу нижестоящих бюджетов.[165 - См.: Grant D., Omdahl L. Указ. соч. С. 26.] Исследование особенностей зарубежного бюджетно-правового регулирования показывает, что в государствах, законодательством которых провозглашен принцип самостоятельности территориальных бюджетов, подчеркивающий значение отдельного бюджета для бюджетной и финансовой системы, сложилось довольно высокое качество теоретико-правовых, нормативных основ бюджетного устройства. При этом внимание специалистов к бюджетному устройству напрямую зависит от осознания роли отношений, опосредующих функционирование бюджета, для характеристики государства, установления его правового статуса.

2. Учитывая выводы относительно отдельных характеристик бюджетного устройства, определим особенности его терминологии с точки зрения формирования понятийно-категориального аппарата бюджетного права.

Считается, что научное познание общей и специальной терминологии имеет важное методологическое значение.[166 - См.: Кузнецов П. У. Административная реформа в контексте формирования электронного правительства: терминологические проблемы // РЮЖ. 2012. № 3. С. 37–47.] В науке выделено несколько способов формирования юридических понятий. Первый способ охватывает собственно юридические понятия, прямо относящиеся к юриспруденции и в иных науках не употребляющиеся. Второй способ – возникновение понятий по типу «органических» в различных областях знания, но используемых в сфере права и приобретших статус правовых («консолидированные» понятия). Третий способ касается понятий из других областей знания, не имеющих самостоятельного правового содержания, но получивших значимый для права смысл в связи с употреблением с юридическими категориями («ассоциированные» понятия).[167 - См.: Тарасов Н. Н. Методологические проблемы современного правоведения: автореф. дис. … д.ю.н. Екатеринбург, 2002. С. 33–34. О становлении категорий финансового права см.: Бельский К. С. Указ. соч. С. 25–31.]

На наш взгляд, «бюджетное устройство государства» относится к «ассоциированным» понятиям. Это объясняется следующими доводами.

Понятие «устройство» самостоятельного юридического содержания не имеет. Оно является общим понятием, употребляющимся и на бытовом уровне. Согласно толковым словарям, устройство – «расположение», «соотношение частей», «конструкция», «установленный порядок», «механизм», «строй».[168 - См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 781; Ушаков Д. Н. Указ. соч. С. 871.] Употребление понятия «устройство» в сочетании с понятиями «бюджет», «государство» «наделяет» его юридическим – финансово-правовым – смыслом, образуя понятие «бюджетное устройство государства». Иными словами, характерные черты юридически устоявшихся категорий определяют финансово-правовой аспект «устройства». Оставляя за ним значения «механизм», «строй», «конструкция», «соотношение частей», «установленный порядок», они ограничивают пределы применения понятия публичным бюджетным механизмом – государственным хозяйством, позволяя относить его к разряду финансово-правовых категорий. Это объясняет предпринятый подход исследования сущности бюджетного устройства государства на основе выявления взаимосвязанных характеристик бюджетного метода ведения государственного хозяйства, а также «строя» – нормативного правового регулирования бюджетного устройства; «конструкции», «соотношения частей» – состава элементов бюджетного устройства; «установленного порядка» – организационно-процедурных основ бюджетного устройства.[169 - Пешкова Х. В. Бюджетное устройство России: монография. Москва: ИНФРА-М, 2014.]

Наделение «устройства» финансово-правовым значением выражает «специализацию» понятия. Она обусловлена особым составом и статусом задействованных в данной сфере субъектов (государство, публично-правовые образования, иные субъекты, задействованные в реализации бюджетного устройства), а также взаимосвязью бюджетного устройства и ведения государственного хозяйства, выявленной в предыдущем параграфе. Бюджетное устройство связано с такой характеристикой государства, как нормативное и организационное упорядочение ведения бюджетных «дел» государством, к ведению которого относятся публичные финансы, т. е. бюджетного метода ведения государственного хозяйства.

Таким образом, категория «бюджетное устройство государства» в аспекте становления понятийно-категориального аппарата юридической науки знаменовала придание специального значения устоявшимся понятиям и категориям, совершенствование их содержания.

В связи с обозначенными свойствами бюджетного устройства государства напомним, что законодательство России его понятие и содержание на дефинитивном уровне не закрепляет. Поэтому, выявив прежде неоднозначность теоретико-правового понимания бюджетного устройства, особенности формирования терминологии, мы подходим к задаче определения его сущности. Это позволит сформулировать дефиницию, максимально полно охватывающую свойства исследуемой категории.

3. В науке признано, что сущность явлений познается в связях одних явлений с другими.[170 - См.: Райбекас А. Я. Вещь, свойство, отношение как философские категории. Томск, 1977. С. 132.] Поэтому целям исследования сущности бюджетного устройства способствует анализ его известных сторон «на фоне» признаков иных категорий, характеризующих государство, что, в свою очередь, позволит установить иные особенности бюджетного устройства.

3.1. Как было замечено, в основу терминологического обозначения бюджетного устройства государства положена категория «устройство государства» – «государственное устройство». В связи с этим необходимо обратиться к сути категории «государственное устройство», выявить ее влияние на содержание бюджетного устройства. Целесообразность постановки подобного вопроса объясняется также и тем, что по своей природе финансовое право относится к разряду государствоведческих наук, в силу чего информационную нагрузку выполняет исследование финансово-правовых категорий во взаимосвязи с государственно-правовыми категориями.[171 - См. также: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 121.]

Согласно распространенному в юридической науке подходу, государственное устройство охватывает особенности правового статуса территориальных (публично-правовых) образований в составе государства, связанные с осуществлением государственной власти (государственным суверенитетом), управления уполномоченными органами, а также с административно-территориальной структурой государства; систему взаимоотношений между «центральной» властью государства и территориальными образованиями.[172 - См.: Румянцев О. Р. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994. С. 20; Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М., 2009. С. 10–14.] По критерию типа государственного устройства государства делятся на унитарные (Италия, Польша, Венгрия, Англия, Франция, Япония, Китай, Швеция и др.) и федеративные (Россия, ФРГ, США, Канада, Австралия, Индия, Союзная Республика Югославия, Бразилия и др.).[173 - См., напр.: гл. 1 Коммунального закона Швеции 1977/179; ст. 5 Конституции Италии 1947 г. // Конституции зарубежных государств. С. 132–159; ст. 20, 28 Основного закона ФРГ; разд. I Конституции Французской Республики 1958 г.; ст. 1 Конституции Бразилии. См. также: гл. 3 Конституции РФ.] Первые характеризуются политическим единством, неделимостью, отсутствием у территорий в их составе самостоятельного статуса, в т. ч. бюджетного; вторые – наделением территорий относительно самостоятельным статусом.[174 - См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекц. М., 1997. С. 149; Adrian C. R., Fine M. R. Указ. соч. P. 96–97; Wilson J. K. Указ. соч. P. 29.] Указанные свойства унитарных и федеративных государств являются наиболее общими отличительными их чертами, обуславливающими их финансово-правовые различия.

Определим финансово-правовые – бюджетно-правовые – особенности характеристики государств различных типов. Такой подход позволит сделать вывод о специфике бюджетной деятельности, бюджетного метода ведения государственного хозяйства государств различных типов, а значит, о предпосылках установления юридической конструкции их модели бюджетного устройства в том или ином содержании.

Анализ законодательства различных государств показывает, что структура бюджетной системы устанавливается в зависимости от административно-территориальной структуры государства. Так, согласно зарубежному законодательству, бюджетная система унитарных государств включает два звена: государственный бюджет и местные бюджеты (коммуны – во Франции; области, провинции, коммуны – в Италии); бюджетная система федеративных – три звена: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты членов Федерации (ландов (земель) – в ФРГ; штатов – в США, Нигерии, Бразилии; провинций – в Канаде; субъектов РФ – в Российской Федерации) и местные бюджеты.[175 - По анализу ст. 1, 5, 72, гл. 8 Конституции РФ; преамбула, ст. 28 Основного закона ФРГ; ст. 72 Конституции Французской Республики; ст. 114 Конституции Италии; ст. 137 Конституции Испании; ст. 18 Конституции Бразилии. Региональное законодательство федеративных государств также закрепляет основы построения разноуровневой бюджетной системы.]

Реформирование административно-территориального деления государства, в свою очередь, приводит к изменению структуры бюджетной системы. Например, в результате проведения муниципальной реформы в Бельгии в 1976 г. упразднены мелкие административные единицы (число муниципальных образований было сокращено с 2359 до 596).[176 - См.: Черкасов А. И. Местное управление в зарубежных странах: реформы и тенденции развития // РЮЖ. 2012. № 1. С. 97–105.] Это привело к сокращению количества местных бюджетов и увеличению их объема. В свою очередь, присоединение новых территорий к государству усложняет его административно-территориальное деление, а значит, и структуру бюджетной системы (увеличение количества бюджетов) (пример Акта о соединении с Шотландией: Конституционный акт Великобритании 1707 г.).[177 - Конституции зарубежных государств. С. 11–13.]

Отличительные черты государственного устройства обуславливают также особенности формирования и функционирования бюджетов бюджетной системы, полномочия публично-правовых образований по отношению к ним, образно говоря, возможности «распределения» государственного суверенитета между публично-правовыми образованиями.

Нормативные требования к формированию и функционированию бюджетной системы унитарных государств основаны на том, что бюджеты всех уровней публично-правовых образований в составе государства по принципу единства объединяются в государственный бюджет, поэтому подвергаются управлению со стороны самого государства. Например, государственный бюджет Китая объединяет бюджеты провинций, автономных районов, городов, уездов и др. (п. п. 2, 4 Закона о бюджете КНР).[178 - По матер.: Комягин Д. Л. Указ. соч. С. 55–63.]

Включение бюджетов публично-правовых образований в общегосударственный бюджет означает подчинение их бюджетной компетенции превалирующему статусу государства. Бюджеты нижестоящих уровней по отношению к государственному разрабатываются и исполняются при активном «участии» «центральных» органов власти в бюджетном процессе. Бюджетный процесс и бюджетный контроль общегосударственного и местного уровня «сливаются» вследствие централизации управления. Это свидетельствует о неприменимости в унитарных государствах принципа самостоятельности бюджетов, характерного для федеративных государств.

Следовательно, превалирующая роль общегосударственного бюджета, низкий уровень самостоятельности территориальных бюджетов объясняются тем, что в унитарных государствах значительная часть государственных функций находится в ведении «центральных» органов власти, ответственных за финансовую деятельность нижестоящих органов.[179 - По анализу: разд. V Конституции Италии; разд. VIII Конституции Испании; гл. VII Конституции Японии; п. 1 Королевского декрета № 446 от 14 нояб. 1901 г. (Италия).] Например, во Франции государственная администрация включает три уровня: центральные и децентрализованные государственные службы и государственные учреждения. Центральные службы напрямую подчинены министрам и государственным секретарям. Децентрализованные государственные службы, государственные учреждения реализуют полномочия в административных округах.[180 - По анализу разделов I–V, XII Конституции Французской Республики. См. также: Евдокимов А. Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт // ФП. 2007. № 7. С. 13–20.]

В унитарных государствах носит централизованный характер и финансово-правовое регулирование. Регионы в целях формирования доходов их бюджетов наделены правом взимать лишь небольшое число местных налогов, при этом их начисление контролируется государством.[181 - По анализу: ст. 84 Конституции Японии; ст. 119 Конституции Италии; ст. 133 Конституции Испании.] Например, области Италии имеют в распоряжении отчисления от доходов государства, а также местные налоги в зависимости от затрат на финансирование выполнения их «обычных» функций (ст. 119 Конституции Италии). Такое разграничение государственных и территориальных доходов в пользу государственного бюджета усиливает роль бюджетного регулирования в связи с зависимостью территориальных бюджетов от отчислений доходов из бюджета государства в рамках межбюджетных отношений «по вертикали».

Своего рода интеграция муниципальных бюджетов в бюджет унитарного государства – одна из предпосылок того, что перечень вопросов местного значения, в т. ч. финансово-бюджетных, устанавливается не в одном законе, нацеленном на регулирование местного самоуправления, а в нескольких, упорядочивающих различные сферы государственной деятельности (Дания).[182 - См.: Соколова О. С., Соколова Е. Д. Информационно-аналитическое обеспечение оптимизации экономического администрирования в муниципалитете Копенгагена // ЗиЭ. 2009. № 12. С. 57.] Это характеризует отличия федеративных государств от государств унитарных, не всегда нуждающихся в целостном урегулировании конфликтных вопросов установления и разграничения государственной и региональной компетенции.

Таким образом, особенности бюджетно-правовых характеристик унитарных государств обусловлены свойствами соответствующего типа государственного устройства. Применительно к рассматриваемой сфере они заключаются в следующем: двухуровневая бюджетная система, сформированная в соответствии с двухуровневым административно-территориальным делением; подчинение бюджетов публично-правовых образований единому государственному бюджету; слияние бюджетного процесса и бюджетного контроля относительно государственных и территориальных бюджетов; ограниченный объем бюджетной компетенции публично-правовых образований; централизованное финансово-правовое регулирование.

В федеративных государствах сложился иной подход к формированию и функционированию бюджетов разных уровней бюджетной системы, соответственно, реализации бюджетной компетенции субъектов федерации, муниципальных образований. В условиях децентрализации управления публично-правовые образования наделены довольно широкой бюджетной компетенцией, их бюджеты функционируют самостоятельно при ограниченном влиянии федеральных органов власти. Это означает установление в законе следующих принципов бюджетной системы: самостоятельность бюджетов; самостоятельное осуществление бюджетного процесса и бюджетного контроля на территориальных уровнях; разграничение доходов и расходов, источников финансирования дефицита между бюджетами бюджетной системы, учитывающее разграничение бюджетной компетенции в соответствии с предметами ведения субъектов федерации и вопросами местного значения и др. (в России – гл. 5 БК РФ).

Отмеченное подчеркивает актуальность вопросов разграничения бюджетной компетенции публично-правовых образований, делая их частью конституционного регулирования.[183 - По анализу: ст. 71–73; разделы 8, 10 Конституции США 1787 г.; ст. 20–37, 70–82, 91 – а, разд. X Основного закона ФРГ; ст. 23, 24, гл. 3 Конституции Бразилии; разд. 2 Органического закона о федеральной публичной администрации (Мексика, 22 дек. 1976 г.); Регламент Федерального правительства от 11 мая 1951 г. (ФРГ) // Там же. С. 438–446; ст. 153 Конституции земли Гессень (ФРГ). См. также: Kantor Z. The Hungarian Status Law: nation building and /or minority protection. S., 2004. P. 58–87; Morris R., Baskin L. The Framing of the Federal Constitution. W., 1986. P. 25–35, 103.] Так, по Основному закону ФРГ, Федерация и земли самостоятельны, независимы друг от друга в осуществлении финансовой (бюджетной) деятельности; раздельно несут бюджетные расходы на решение своих задач. В отдельных случаях «финансовым законом» могут устанавливаться общие принципы бюджетного права и проведения бюджетной политики для Федерации и земель (ч. 1 ст. 104 а(1), ст. 109(2)).

Согласно устоявшемуся в федерациях бюджетно-правовому регулированию, если федеральный «финансовый закон» оказывает влияние на бюджетные правоотношения регионального уровня, необходимо определить направления возможного влияния.[184 - П. 5 § 95 Регламента Бундестага ФРГ.] Важно также нейтрализовать последствия такого влияния, выражающиеся, например, в недостатке финансовых средств у территорий, предоставлением дополнительных средств из вышестоящего бюджета в порядке бюджетного регулирования.

Как правило, на федеральном уровне не устанавливаются ограничения в твердой сумме на объемы заимствований региональных органов власти, в т. ч. в виде кредитования из государственного бюджета. Во многих государствах региональные органы самостоятельно устанавливают ограничения на объем долга, создание резервных фондов для покрытия непредвиденного бюджетного дефицита (США, Мексика, ФРГ).[185 - Например, согласно ст. 141 Конституции Земли Гессен (ФРГ), «денежные средства могут быть взяты в кредит только в случае чрезвычайной надобности».] В России на федеральном уровне установлено правило соответствия предельного объема заимствований субъектов РФ, муниципальных образований сумме, направляемой в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета (ст. 106 БК РФ). Напротив, в унитарных государствах централизованно установлены жесткие ограничения на осуществление территориальных заимствований.[186 - См., напр.: ст. 87 Конституции Японии; п. 1 Королевского декрета № 446 от 14 нояб. 1901 г. (Италия).] Это объясняется тем, правительство государства несет ответственность за задолженность нижестоящих бюджетов.