Социальная защита семьи. Совершенствование механизма правового регулирования

3. Единовременное пособие при рождении ребенка. Данное пособие предназначено для компенсации повышенных разовых расходов семьи, связанных с рождением ребенка. Назначается и выплачивается пособие, если рождение или усыновление зарегистрировано в органах ЗАГС. Последние выдают справку о рождении, которая и служит основанием для назначения и выплаты пособия. Право на получение пособия при рождении ребенка имеет один из родителей (усыновитель ребенка в возрасте до трех месяцев) или лицо его заменяющее. При многоплодной беременности (или усыновлении двух и более детей до трех месяцев) пособие выплачивается на каждого ребенка. Надо заметить, что каких-либо дополнительных условий для получения данного пособия, кроме факта рождения ребенка, не требуется. Однако если ребенок родился мертвым, пособие выплачиваться не будет.

Размер пособия на 1 января 2015 г. составляет 14497, 80 руб. Отметим, что эти суммы, даже со всеми иными полагающимися выплатами, ничтожно малы и их хватает лишь на самый минимум обеспечения ребенка на первое время.

4. Ежемесячное пособие по уходу за ребенком установлено в настоящее время для всех категорий граждан.

Лицам (матери, отцу, другим родственникам, опекунам), фактически осуществляющим уход за ребенком, пособие назначается со дня предоставления отпуска и до достижения ребенком возраста полутора лет. В случае осуществления ухода одновременно несколькими лицами, право на пособие предоставляется только одному из них. Это право сохраняется, если находящееся в отпуске лицо, продолжая осуществлять уход за ребенком, работает на условиях неполного рабочего времени или на дому.

Ежемесячное пособие по уходу за ребенком выплачивается в размере 40 % среднего заработка застрахованного лица. При уходе за двумя и более детьми в возрасте до полутора лет размер пособия суммируется, итоговая сумма не может превышать 100 % среднего заработка застрахованного лица, однако не может быть менее суммированного минимального размера пособия, установленного для неработающих граждан и зависящего от того, за каким по счету ребенком осуществляется уход.

Минимальный размер пособия неработающим гражданам, осуществляющим уход за ребенком с 1 января 2015 г., в отношении первого ребенка составляет 2718,34 руб., а в отношении второго и последующих детей – 5436,67 руб.

Исключение из общих правил установлено для граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Пособие назначается и выплачивается в двойном размере до достижения ребенком трехлетнего возраста[54 - Статья 13 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; Постановление Правительства РФ от 16 июля 2005 г. № 439 «О Правилах выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком в двойном размере до достижения ребенком возраста трех лет гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».].

5. Ежемесячное пособие на ребенка. Федеральный Закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ изменил редакцию Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Статья 16 теперь определяет, что размер, порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. К сожалению, как показывает практика, часто прежний уровень пособия на ребенка не обеспечивается бюджетными возможностями регионов.

6. Размер единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью по состоянию на 1 января 2015 г. составляет 14497,80 руб. Если передаются в семью двое и более детей, то единовременное пособие выплачивается на каждого ребенка.

7. Единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву. Право на пособие возникает при сроке беременности не менее 180 дней, т. е. около 26 недель. Размер пособия регулярно индексируется и с 1 января 2015 г. составляет 22958,78 руб.

Установление данного вида пособия – это мера, направленная на сохранение уровня социальной защищенности определенной категории граждан, особенно важной в связи с отменой льготы по предоставлению отсрочки от призыва на военную службу мужа беременной женщины[55 - Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 № 53-ФЗ.]. С 1 января 2008 г. правом на отсрочку от призыва на военную службу пользуются лишь граждане, подлежащие призыву на военную службу, имеющие ребенка-инвалида в возрасте до трех лет.

8. Ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву. Право на пособие имеет мать ребенка военнослужащего, опекун ребенка либо другой родственник ребенка, фактически осуществляющий уход за ним. Оно выплачивается независимо от наличия права на иные виды государственных пособий гражданам, имеющим детей. Пособие выплачивается со дня рождения ребенка и до достижения возраста трех лет. Размер пособия с 1 января 2015 г. составляет 9839,48 руб.

Еще раз отметим, что размер практически всех пособий ничтожно мал и несоизмерим с необходимыми семейными тратами.

2.2. Совершенствование трудо-правового статуса беременных женщин и лиц, имеющих детей

Глава 41 Трудового кодекса РФ предусматривает для женщин и лиц с семейными обязанностями дополнительные правила, определенные гарантии при заключении, изменении и расторжении трудового договора, преимущества и льготы в области рабочего времени и отдыха. В настоящее время женщины все чаще отказываются от деторождения в пользу работы и карьеры. На наш взгляд, стоит пересмотреть нормы трудового законодательства (прежде всего гл. 41 Трудового кодекса РФ) для создания наилучших условий лицам по выполнению семейных обязанностей.

На стадии возникновения трудовых отношений российское законодательство устанавливает две гарантии для беременных женщин – это запрет на отказ заключить трудовой договор по причине беременности и запрет на установление испытания при приеме на работу.

Наиболее значимые гарантии для беременных женщин установлены для случаев прекращения трудового договора. Так, ст. 261 ТК РФ запрещает работодателю увольнять по своей инициативе беременных женщин, за исключением случаев ликвидации организации либо в случае прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем.

Дополнительной гарантией для женщины, установленной ст. 261 ТК РФ, является то, что в случае истечения срочного трудового договора в период беременности работодатель обязан по письменному заявлению женщины и при предоставлении медицинской справки, которая подтверждает наличие беременности, продлить срок действия трудового договора до окончания беременности.

Трудовой кодекс РФ устанавливает для определенных категорий работников продолжительность ежедневной работы в условиях сокращенного рабочего времени. Однако ежедневная продолжительность рабочего времени для беременных женщин не ограничена никакими пределами. Согласно Рекомендации № 95 МОТ «Об охране материнства«, в национальном законодательстве должен предусматриваться порядок распределения рабочего времени беременных женщин и кормящих матерей, предоставляющий им достаточные перерывы для отдыха. Также ст. 17 Директивы Совета Европейского Союза 1989 г. предусматривает наличие перерывов в работе.

К сожалению, до сих пор не удалось в полной мере создать для работающих женщин благоприятные условия труда и необходимые условия для выполнения ими родительских функций. По данным Росстата на 2013 г. (почти 71 млн 400 тыс. человек, из них 34 млн 900 тыс. – это женщины) каждый третий работник работает во вредных условиях, которые не отвечают санитарно-гигиеническим нормам (прежде всего, в добывающей и обрабатывающей, строительной, транспортной сферах)[56 - http://www.trudcontrol.ru/press/news/14981/ (Режим доступа: 15.03.2015 г.).]. Данная ситуация негативно отражается на уровне здоровья женщин детородного возраста, увеличивает случаи беременности и родов, протекающих с различными осложнениями, также остаются высокими показатели младенческой и материнской смертности.

Нормы Постановления Верховного Совета СССР «О неотложных мерах по улучшению положения женщин, охране материнства и детства, укреплению семьи», принятого 10.04.1990 г., возлагают на руководителей организаций, предприятий и объединений обязанности по выделению рабочих мест, на которые могли бы переводиться беременные женщины[57 - Постановление ВС СССР от 10.04.1990 № 1420-1 (ред. от 24.08.1995) «О неотложных мерах по улучшению положения женщин, охране материнства и детства, укреплению семьи» // Ведомости СНД и ВС СССР», 18.04.1990, № 16, ст. 269.]. Устанавливается обязанность по созданию специальных цехов для работы на них беременных женщин. В современных условиях меры по реализации рассматриваемой нормы можно было бы закрепить в региональных программах по охране труда. Работодателей, создающих такие рабочие места или цеха для беременных женщин, можно стимулировать предоставлением льгот, к примеру, по уплате налогов, при получении кредитов, аренде помещений и т. п.

2.3. Право на материнский (семейный) капитал в системе мер социального обеспечения

В 2006 году был принят Федеральный закон № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», основной целью которого стало увеличение рождаемости путем предоставления материнского (семейного) капитала семьям, имеющим двух и более детей. Государство поддерживает только ответственное материнство и отцовство. Мать и дети должны быть гражданами Российской Федерации.

Отцы детей выступают субъектом государственной поддержки только в случае смерти матери, объявления ее умершей, лишения родительских прав, совершения ею в отношении ребенка (детей) умышленного преступления. При возникновении права отца на дополнительные меры государственной поддержки, обязательности наличия российского гражданства у него не требуется.

Еще одним субъектом получения государственных мер поддержки семьи являются дети – граждане Российской Федерации, если мать и отец умерли, объявлены умершими, лишены родительских прав или совершили в отношении своих детей умышленные преступления.

Материнским (семейным) капиталом являются средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда РФ на реализацию дополнительных мер государственной поддержки. В 2015 г. размер материнского капитала с учетом темпов роста инфляции составляет 453 026,0 рубля[58 - Федеральный закон от 01.12.2014 № 384-ФЗ (ред. от 20.04.2015) «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // «Российская газета», № 278, 05.12.2014.].

Федеральный закон № 256-ФЗ определил ряд условий для использования средств материнского (семейного) капитала. Во-первых, установлен срок, с которого может быть подано заявление о распоряжении. По общему правилу, он составляет три года со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей. Из этого правила есть исключение. Так, в случае необходимости использования средств (части средств) материнского (семейного) капитала на погашение основного долга и уплаты процентов по кредитам или займам на приобретение (строительство) жилого помещения, включая ипотечные кредиты, заявление о распоряжении может быть подано в любое время со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей.

Однако срок действия данного закона заканчивается в декабре 2016 г., а это значит, что получить выплату материнского капитала женщина может только один раз и только в том случае, если ребенок родится до 31 декабря 2016 г. При этом получение сертификата и распоряжение его средствами в соответствии с рассматриваемым законом временем не ограничены.

Материнский капитал может быть потрачен на строго регламентированные цели: образование детей, улучшение жилищных условий семьи и формирование накопительной части трудовой пенсии матери. Распоряжение средствами материнского (семейного) капитала может осуществляться одновременно по нескольким предусмотренным направлениям.

В законе не упомянута такая цель, как расходование средств семейного капитала на лечение ребенка, в чем нуждаются миллионы детей в нашей стране.

В соответствии со ст. 11 Федерального Закона № 256-ФЗ данные средства могут быть потрачены на получение ребенком образовательных услуг в любом образовательном учреждении, но только на территории Российской Федерации.

Предусматривается возможность потратить средства семейного капитала на приобретение или реконструкцию жилого помещения. Пункт 4 ст. 10 вышеуказанного закона устанавливает, что жилое помещение, приобретенное (построенное, реконструированное) с использованием средств (части средств) материнского (семейного) капитала, оформляется в общую собственность родителей и детей (в том числе первого, второго, третьего ребенка и последующих детей), с определением размера долей по соглашению родителей. Закон не обязывает родителей предоставить равные доли в жилом помещении детям, по случаю рождения которых, собственно, и предоставлялись средства материнского капитала. Получается, что дети сами никак не застрахованы и их интересы ставятся под угрозу, тогда как должны быть главенствующими.

Согласно Федеральному закону от 23.05.2015 № 131-ФЗ «О внесении изменений в статьи 7 и 10 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» изменился порядок направления средств материнского капитала. Теперь средства материнского капитала можно направить не только на погашение основного долга и уплату процентов по кредитам или займам на приобретение или строительство жилого помещения (включая ипотечные кредиты, предоставленным гражданам по кредитному договору или договору займа, заключенному с организацией, в том числе кредитной организацией, независимо от срока, истекшего со дня рождения или усыновления второго, третьего ребенка или последующих детей), но и на уплату первоначального взноса по соответствующим кредитам или займам.

Действие положений ч. 7 ст. 10 Федерального закона от 29.12.2006 N256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»[59 - Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ (ред. от 08.03.2015, с изм. от 06.04.2015) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».] (в ред. Федерального закона от 08.03.2015 № 54-ФЗ[60 - Федеральный закон от 08.03.2015 № 54-ФЗ «О внесении изменений в статьи 8 и 10 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».]) не распространяется на лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки, заключивших договор займа на приобретение (строительство) жилого помещения с микрофинансовыми организациями и кредитными потребительскими кооперативами до дня вступления в силу Федерального закона от 08.03.2015 № 54-ФЗ.

Федеральным законом от 20.04.2015 № 88-ФЗ[61 - Федеральный закон от 20.04.2015 № 88-ФЗ «О единовременной выплате за счет средств материнского (семейного) капитала».] введена единовременная выплата за счет средств материнского (семейного) капитала в размере 20 000 руб.

2.4. Государственные программы, направленные на обеспечение доступным и комфортным жильем

Именно вопрос обеспечения жильем граждан, которые в соответствии с законодательством имеют право на социальную помощь, является наиболее сложным. Из всех способов реализации государственных обязательств наиболее эффективными являются государственные программы. На федеральном уровне действует несколько государственных программ, направленных на обеспечение доступным и комфортным жильем граждан России. Так, в рамках Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011–2015 годы[62 - Постановление Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050 (ред. от 18.04.2014) «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2011–2015 годы».] действуют подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей», «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством»; «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации».

15 апреля 2014 г. принята государственная программа «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»[63 - Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 323 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации».]. При этом федеральная целевая программа «Жилище» на 2011–2015 гг. теперь является структурной частью программы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации».

Учитывая тот факт, что в улучшении жилищных условий нуждается около 60 % населения страны, даже существенное увеличение объемов строительства нового бюджетного жилья, возводимого за счет государства, не сможет помочь всем нуждающимся. Особые категории семей, такие как малоимущие и молодые семьи, нуждаются, на наш взгляд, в особой поддержке со стороны государства.

Согласно ст. 49 Жилищного кодекса РФ, предоставление жилого помещения по договору социального найма осуществляется в пользу малоимущих граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. При этом малоимущими гражданами являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.

В соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Субъекту РФ допускается собственным законом в опережающем порядке (п. 2 ст.3 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ») регулировать определенные вопросы.

В большинстве регионов приняты собственные законы, регулирующие порядок признания жителей этих регионов малоимущими. Однако многие из этих законов имеют значительные расхождения по критериям, дающим право на признание граждан малоимущими, и порядку ведения органами местного самоуправления учета малоимущих граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма из муниципальных жилищных фондов.

Статья 49 Жилищного кодекса РФ не предусматривает постоянное проживание в указанной местности в течение определенного срока в качестве условия для предоставления жилья. При этом некоторые региональные законы содержат указание на конкретный срок проживания на территории населенного пункта (5–10 лет) в качестве одного из условий для постановки на учет на улучшение жилищных условий (так называемый «ценз оседлости»).

По смыслу ст. 27 и 55 Конституции РФ, права на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства могут быть ограничены только федеральным законом.

Как показывает судебная практика, вопрос о конкретном сроке проживания оценивается как обязательное условие признания гражданина нуждающимся в жилом помещении, если такое требование содержится в законе субъекта Российской Федерации.

В частности, в Определении Верховного Суда РФ от 01.04.2015 № 4-АПГ15-7[64 - Определение Верховного Суда РФ от 01.04.2015 № 4-АПГ15-7 Об оставлении без изменения решения Московского областного суда от 09.12.2014, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим в части пункта 1 статьи 2 Закона Московской области от 12.12.2005 № 260/2005-ОЗ "О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма" // СПС Консультант Плюс.] подчеркивается, что вопрос о конкретном сроке постоянного проживания как обязательном условии признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, Жилищным кодексом РФ не решен, в связи с чем Московская область как субъект Российской Федерации, вправе своим законом урегулировать этот вопрос.

Возможность установления субъектом Российской Федерации ценза оседлости для постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в Определениях от 09.04.2002 г. № 123-О, от 04.03.2004 г. № 80-О, от 27.05.2010 г. № 741-О-О, от 29.05.2014 г. № 1027-О.

2.5. Медицинская помощь и социальная защита семьи

В соответствии с ч. 1 ст. 41 Конституции РФ каждый гражданин Российской Федерации имеет право на бесплатное получение медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Следовательно, установление единого для всех граждан Российской Федерации правового статуса в отношении предоставления им бесплатной медицинской помощи означает автоматическое наличие данного права отдельно у каждого из членов семьи. В то же время, устанавливая в ч. 2 ст. 7 и ч. 1 ст. 39 принцип особой государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, Конституция РФ ориентирует отраслевое законодательство на закрепление таких мер социальной защиты, которые были бы отличны от единого минимума медицинской и социальной помощи и были бы адресованы тем гражданам Российской Федерации, правовое положение которых определено нахождением в семейном состоянии, состоянии материнства, отцовства или детства.

Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» является основным актом федерального законодательства, закрепляющим как общие принципы правового регулирования отношений в сфере охраны здоровья граждан, так и особые права отдельных категорий граждан в данной сфере. Руководствуясь принципом приоритета охраны здоровья детей, ст. 7 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» предписывает, что дети имеют приоритетные права при оказании медицинской помощи; органы федеральной, региональной и местной власти разрабатывают и реализуют программы, направленные на профилактику, раннее выявление и лечение заболеваний, снижение материнской и младенческой смертности, формирование у детей и их родителей мотивации к здоровому образу жизни; а также принимают меры по организации обеспечения детей лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями.