Социальная защита семьи. Совершенствование механизма правового регулирования

Законодательство субъектов Российской Федерации демонстрирует значительный временной разрыв в моменте возникновения прав на региональную государственную поддержку многодетных семей. Так, в Ненецком автономном округе[91 - Закон Ненецкого автономного округа от 01.07.2011 № 36-ОЗ (ред. от 26.05.2014) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».] государственная поддержка осуществляется, если третий ребенок в семье родился (усыновлен) с 1 января 2009 г., в Кемеровской[92 - Закон Кемеровской области от 25.04.2011 № 51-ОЗ 1 (ред. от 04.04.2014) «О дополнительной мере социальной поддержки семей, имеющих детей».], Оренбургской областях[93 - Закон Оренбургской области от 28.06.2011 № 249/39-V-ОЗ (ред. от 25.06.2014) «О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей, на территории Оренбургской области».] – с 1 января 2011 г., в Республике Бурятия[94 - Закон Республики Бурятия от 06.07.2006 № 1810-III (ред. от 14.11.2013) «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Республике Бурятия».] – с 1 января 2013 г.

Кроме того, во многих субъектах Российской Федерации законодательно установлены четкие рамки его действия во времени, т. е. законодательно установлена дата, с которой начинается государственная поддержка семей в субъекте Российской Федерации, и дата, с наступлением которой государственная поддержка будет прекращена. Так, в Магаданской области[95 - Закон Магаданской области от 22.07.2011 № 1420-ОЗ (ред. от 10.06.2014) «О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей».] данный период составляет с 1 января 2007 по 31 декабря 2016 г., в Кировской[96 - Закон Кировской области от 06.07.2012 № 169-ЗО «О дополнительной мере социальной поддержки семей, имеющих детей».] – с 1 июля 2012 по 31 декабря 2014 г., в Московской[97 - Закон Московской области от 12.01.2006 № 1/2006-ОЗ (ред. от 30.12.2013) «О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области».] – с 1 января 2011 по 31 декабря 2016 г. и т. д.

Установление указанных периодов в региональных законах позволяет предположить, что рожденный (усыновленный) третий ребенок в субъекте Российской Федерации на день раньше или позже установленного срока поставит семью в неравное материальное положение с другими многодетными семьями, проживающими в одном регионе. Кроме того, установление различных периодов в субъектах Российской Федерации предопределяет неравенство многодетных семей в масштабе страны;

3) по размеру регионального материнского (семейного) капитала. Анализ регионального законодательства показал значительные различия в установлении размера регионального материнского (семейного) капитала. Так, во Владимирской[98 - Закон Владимирской области от 29.12.2011 № 127-ОЗ (ред. от 09.09.2013) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, на территории Владимирской области».], Брянской областях[99 - Закон Брянской области от 20.02.2008 № 12-З (ред. от 09.06.2014) «Об охране семьи, материнства, отцовства и детства в Брянской области».], Республике Башкортостан[100 - Закон Республики Башкортостан от 05.11.1993 № ВС-21/19 (ред. от 29.04.2010) «Об охране семьи, материнства, отцовства и детства в Республике Башкортостан».] размер материнского (семейного) капитала составляет 50 000 руб., в Иркутской[101 - Закон Иркутской области от 03.11.2011 № 101-ОЗ (ред. от 16.12.2013) «О дополнительной мере социальной поддержки семей, имеющих детей, в Иркутской области».], Московской[102 - Закон Московской области от 12.01.2006 № 1/2006-ОЗ (ред. от 30.12.2013) «О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области».] областях, Пермском крае[103 - Закон Пермского края от 29.02.2012 № 5-ПК (ред. от 04.03.2014) «О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей».] – 100 000 руб., Кемеровской[104 - Закон Кемеровской области от 25.04.2011 № 51-ОЗ (ред. от 04.04.2014) «О дополнительной мере социальной поддержки семей, имеющих детей».] – 130 000 руб., в Ненецком автономном округе[105 - Закон Ненецкого автономного округа от 01.07.2011 № 36-ОЗ (ред. от 26.05.2014) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».] – 352 265 руб. и т. д.

Кроме того, различия устанавливаются не только непосредственно по размеру регионального материнского (семейного) капитала, но и по порядку его определения, который, как правило, связан с количеством детей в многодетной семье. Например, в Калининградской области материнский (семейный) капитал устанавливается при рождении третьего или четвертого ребенка в размере 100 000 руб., пятого или последующих детей – 200 000 руб., при одновременном рождении трех и более детей – 1 000 000 руб.;

4) по сроку, с которого может быть подано заявление о распоряжении средствами материнского капитала. В большинстве регионов России срок, с которого можно распорядиться указанными средствами, совпадает с Федеральным законом № 256-ФЗ и составляет три года. Больший срок не установлен ни в одном из субъектов Российской Федерации.

Вариативность установления указанных сроков связана с их уменьшением. Так, в Мурманской области[106 - Закон Мурманской области от 19.12.2011 № 1447-01-ЗМО (ред. от 02.07.2014) «О дополнительных мерах социальной поддержки семей с детьми в Мурманской области».] распорядиться средствами регионального материнского (семейного) капитала возможно по истечении полутора лет со дня рождения (усыновления) соответственно третьего и последующих детей. В Воронежской области[107 - Закон Воронежской области от 14.11.2008 № 103-ОЗ (ред. от 10.06.2014) «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Воронежской области».] и Чукотском автономном округе[108 - Закон Чукотского автономного округа от 26.05.2011 № 38-ОЗ (ред. от 04.07.2013) «О региональном материнском (семейном) капитале для семей, имеющих трех и более детей, в Чукотском автономном округе».] – по истечении двух лет, Магаданской[109 - Закон Магаданской области от 22.07.2011 № 1420-ОЗ (ред. от 10.06.2014) «О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей».] и Калининградской[110 - Закон Калининградской области от 11.07.2011 № 17 (ред. от 18.03.2013) «О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей».] – по истечении одного года.

При этом также предусмотрена возможность досрочного использования средств материнского (семейного) капитала, и не всегда основанием является уплата процентов (части долга) по ипотечным кредитам, но и другие направления, в частности использование средств материнского капитала на получение платных медицинских услуг для ребенка (детей) или родителей;

5) по направлению использования средств материнского (семейного) капитала. Федеральный законодатель установил три основных направления, по которым могут быть использованы средства материнского капитала. В некоторых субъектах Российской Федерации данные направления нашли отражение и в региональных законах (Брянская, Московская области и др.).

Однако в большинстве случаев региональный законодатель установил собственные направления для использования средств регионального материнского (семейного) капитала. Вариантов сложилось множество: в одних случаях произошло уменьшение направлений (например, в Кемеровской области региональный материнский капитал может быть направлен только на улучшение жилищных условий), в других – увеличение направлений, в третьих – разработаны собственные направления. Для иллюстрации приведем несколько примеров. Так, во Владимирской, Кировской[111 - Закон Кировской области от 06.07.2012 № 169-ЗО «О дополнительной мере социальной поддержки семей, имеющих детей».] областях и Республике Марий Эл[112 - Закон Республики Марий Эл от 02.12.2004 № 50-З (ред. от 23.05.2014) «О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл».], средства материнского (семейного) капитала предоставляется в виде единовременной денежной выплаты. В Калининградской области средства могут быть направлены на: улучшение жилищных условий, в том числе ремонт жилого помещения; приобретение предметов длительного пользования (автомобиля, мебели, бытовой техники); оплату обследования, лечение ребенка, матери. В Ненецком автономном округе средства регионального материнского капитала могут быть направлены (помимо улучшения жилищных условий, получения образования ребенком (детьми), специализированных, в том числе высокотехнологичных видов медицинской помощи) также на приобретение транспортного средства, развитие личного подсобного хозяйства, в том числе на приобретение сельскохозяйственной техники, приобретение (строительство) гаража, индивидуальной бани, возмещение расходов по приобретению товаров длительного пользования (в том числе мебели, бытовой техники).

На основании изложенного хотелось бы отметить, что региональное законодательство демонстрирует вариативность подходов регулятивного воздействия при установлении права на региональный материнский (семейный) капитал, обусловленные объективными особенностями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Именно этими особенностями и объясняются существенные различия в размере материнского (семейного) капитала, действии его во времени и направлениях распоряжения. Кроме того, в Российской Федерации есть отдельные субъекты Российской Федерации, демографическая ситуация которых не вызывает беспокойства, поэтому региональный закон о материнском (семейном) капитале в правовой базе таких субъектов отсутствует. Речь идет о городе федерального значения – столице Российской Федерации г. Москве.

3.3. Условия и порядок предоставления семьям, нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилых помещений

Реализация подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» в рамках Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011–2015 годы[113 - Постановление Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050 (ред. от 18.04.2014) «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2011–2015 годы».] способствует разработке и принятию в субъектах Российской Федерации программ по поддержке молодых семей в улучшении жилищных условий и региональных программ по развитию ипотечного жилищного кредитования.

Молодой семье предоставляется социальная выплата на приобретение жилья, в том числе на уплату первоначального взноса при получении ипотечного жилищного кредита или займа, а также на погашение основной суммы долга по ипотечному кредиту или займу (40 % от расчетной стоимости жилья в регионе молодым семьям, имеющим детей, и 35 % – семьям без детей). При рождении ребенка предоставляется не менее 5 % от расчетной стоимости жилья за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета.

Условием участия субъектов Российской Федерации в реализации подпрограммы является наличие действующих региональных программ по улучшению жилищных условий молодых семей и по развитию ипотечного кредитования, а также наличие средств в региональном и (или) местных бюджетах для софинансирования мероприятий подпрограммы.

Помимо региональных и муниципальных программ по обеспечению жильем молодых семей разработан комплекс подзаконных нормативных актов, необходимых для реализации программных мероприятий[114 - Постановление Правительства РД от 14.08.2012 № 274 «О республиканской целевой программе «Обеспечение жильем молодых семей в Республике Дагестан на 2011–2015 годы» (вместе с «Правилами постановки молодых семей на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий и порядком их учета», «Перечнем основных мероприятий по реализации республиканской целевой программы «Обеспечение жильем молодых семей в Республике Дагестан на 2011–2015 годы», «Правилами предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение (строительство) жилья и их использования»);Приказ Минрегиона Республики Хакасия от 22.09.2011 № 090-290-п «Об утверждении Порядка отбора кредитных организаций для обслуживания средств, предоставляемых в качестве социальных выплат молодым семьям – участникам подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» долгосрочной республиканской целевой программы «Жилище (2011–2015 годы)», утвержденной Постановлением Правительства Республики Хакасия от 23.11.2010 № 626»;Приказ Минрегиона Республики Хакасия от 20.05.2011 № 090-121-п «Об утверждении Порядка и условий признания молодой семьи имеющей достаточные доходы, позволяющие получить кредит, либо иные денежные средства для оплаты расчетной (средней) стоимости жилья в части, превышающей размер предоставляемой социальной выплаты в рамках подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» долгосрочной республиканской целевой программы «Жилище (2011–2015 годы) и др.].

Анализ регулятивного воздействия субъектов Российской Федерации на отношения по обеспечению многодетных семей жилыми помещениями свидетельствует об использовании субъектами Российской Федерации нескольких подходов к решению данной задачи.

1. Выдача жилищных сертификатов многодетным семьям на приобретение (строительство) жилых помещений. Жилищные сертификаты предоставляются региональными органами исполнительной власти, при этом каждый регион устанавливает собственные требования для их выплаты. Например, в Республике Татарстан жилищные сертификаты выдаются семьям, имеющим в своем составе пять и более несовершеннолетних детей[115 - Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 16.05.2008 № 326 (ред. от 11.06.2013) «О внесении изменений в Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 18.12.2007 № 732 «О мерах по обеспечению жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий».]. В отдельных субъектах установлены дополнительные требования. Так, например, в Республике Башкортостан право на получение жилищных сертификатов предоставляется многодетным семьям, в том числе неполным, имеющим в своем составе: а) пять и более несовершеннолетних детей (в том числе являющихся детьми хотя бы по отношению к одному из супругов), не вступивших в зарегистрированный брак и совместно проживающих (зарегистрированных) с родителями (с одним из родителей), при этом возраст каждого ребенка из последних пяти детей не должен превышать 18 лет; б) трех и более одновременно рожденных после 1 января 2012 г. детей, не вступивших в зарегистрированный брак и совместно проживающих (зарегистрированных) с родителями. Возраст детей не должен превышать 18 лет.

Помимо этих условий установлены следующие критерии: семья должна быть признанной в установленном порядке нуждающейся в жилом помещении, а один из родителей многодетной семьи должен состоять на учете в органе местного самоуправления субъекта Российской Федерации в качестве нуждающегося в жилом помещении; и постоянно проживать (быть зарегистрированным в установленном порядке по месту жительства) на территории этого субъекта Российской Федерации[116 - Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 11.03.2002 № 68 (ред. от 14.02.2014) «О мерах по реализации Закона Республики Башкортостан «О государственной поддержке многодетных семей в Республике Башкортостан».].

2. Предоставление единовременных денежных выплат (субсидий) на приобретение (строительство) жилых помещений. Анализ регионального законодательства демонстрирует несколько вариантов условий для получения указанных выплат. Например, в Санкт-Петербурге безвозмездные субсидии предоставляются многодетным семьям, имеющим трех и более несовершеннолетних детей, проживающих совместно с родителями[117 - Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28.03.2006 № 312 (ред. от 18.06.2013) «О порядке и условиях предоставления гражданам безвозмездных субсидий для приобретения или строительства жилых помещений и порядке предоставления единовременных денежных выплат на приобретение или строительство жилых помещений».]