Политическая наука №3 / 2014. Посткоммунистические трансформации: Политические институты и процессы

Valenzuela A. Latin American presidencies interrupted // Journal of democracy. – Baltimore, MD, 2004. – Vol. 15, N 4. – P. 5–19.

Villalоn L.A., Idrissa A. Repetitive breakdowns and a decade of experimentation: Institutional choices and unstable democracy in Niger // The fate of Africa’s democratic experiments: Elites and institutions / L.A. Villalоn, P. VonDoepp (eds.). – Bloomington: Indiana univ. press, 2005. – P. 27–48.

    Перевод Л.И. Кравцовой

Контекст

Функционирование системы подотчетности в посткоммунистических государствах: концептуальные рамки и индикаторы

    А.Н. Воробьев

Демократический политический режим опирается на ряд параметров, конфигурация которых обусловливает его сущностные характеристики и качество [Морлино, Карли, 2014]. Одним из значимых параметров является подотчетность, способная обеспечить обратную связь в политической системе, тем или иным образом повлиять на качество[15 - Мы намеренно не вводим нормативную характеристику качества в связи с особенностями функционирования различных систем подотчетности, которые в определенных случаях способны затруднять принятие определенных решений.] государственных политических решений [Carey, 2008; Maskin, Tirole, 2004], под которыми следует понимать в первую очередь формальные правила игры – законы или подзаконные акты (куда входят и процессы декретного регулирования [Shugart, Carey, 1992]).

Особенно важную роль подотчетность может выполнять в транзитных государствах, где политические институты подвергались дискретным изменениям, которые на начальных этапах вызывали эффекты различного характера, в том числе и негативного [Воробьев, 2012]. Подотчетность в данном случае способна выполнять функцию «сдержек», ограничивающих злоупотребление властью или должностными полномочиями, но она не является экзогенным фактором и также может закрепляться в государственных политических решениях, т.е. может играть сугубо номинальную роль или способствовать повышению качества институтов.

Государства третьей и четвертой волны демократизации следовали различным траекториям трансформаций, что, в свою очередь, сказалось на институциональном дизайне и на характеристиках режимов [Melville, Mironyuk, Stukal, 2012], среди которых фигурировала и подотчетность.

В данной статье мы сфокусируемся на проблеме фиксациифункционирования систем подотчетности в посткоммунистических государствах и займемся поиском базовых индикаторов, на основе которых можно оценить их, системы, конфигурацию. Вопрос, на который мы пытаемся дать ответ, заключается в следующем: будет ли потенциальная конфигурация системы зависеть от траектории режимных трансформаций?[16 - В качестве данных траекторий мы используем предложенные в статье А.Ю. Мельвиля, М.Г. Миронюка и Д.К. Стукала [Melville, Mironyuk, Stukal,2012].]

Однако решение данной задачи требует предварительной концептуализации и операционализации подотчетности и создания аналитической модели – нам необходимо будет уделить пристальное внимание концепту, «очистив» понятие от лишних смыслов, поскольку, несмотря на значительное количество литературы по данной тематике, подход, который мы бы могли назвать универсальным, в целом выделить не удалось[17 - Здесь стоит отметить работу Линдберга, в которой было уделено пристальное внимание концептуализации [Lindberg, 2013].].

Определение понятия и основные направления исследований

Одна из основных проблем, которые следует выделить при исследовании подотчетности, – ее междисциплинарный характер. Так, можно отметить подходы юридического [Scott, 2000], социологического [Markowski, 2006] и политического [Moncrieffe, 1998; Mulgan, 2003; Bovens, 2007; Lindberg, 2013] характера.

Однако их внимательное изучение позволяет зафиксировать узость применяемого концепта, обеспечивающую его наглядность и возможность эмпирической фиксации. В данном случае в пример можно привести подход, предлагаемый Всемирным банком, в котором подотчетность в первую очередь касается контроля над государственными расходами [World Bank, 1992, p. 13–28]. В ряде исследований фокус направлен на определенные сферы, получающие финансирование от государства. Данные подходы подразумевают сугубо техническое восприятие подотчетности, как правило, в качестве наличия возможности контроля над чем-либо, имеющим финансовое или числовое выражение, что не дает возможности применять эти концепты в нашей работе. Часть авторов используют лишь достаточно общие формулировки или определения подотчетности, которые в целом являются «базовыми концептами» [Adcock, Collier, 2000], а общее определение, об отсутствии которого упоминал Синклер, по-прежнему не выделено [Sinclair, 1995].

Изучение литературы позволило выделить две основные тенденции в описании процессов подотчетности – сужение концепта до измеряемых показателей или сужение его применимости до одной определенной сферы: образование, финансы, администрирование. Третьим типом является «бесконечная» концептуализация, которая фигурирует в большом количестве работ и в целом имеет мало отличий. В первой тенденции намечаются два направления – учет результатов политических действий (policy outcomes), однако в силу особенностей политических процессов в данный тип анализа могут включаться искажения, связанные с невозможностью реализации определенного политического курса в связи с внешними факторами, с различиями между частным и публичным [Dasgupta, 1993]. Тем не менее второй случай для нас более интересен, так как в таких работах приводятся функциональные характеристики подотчетности, стратегии ее построения и типы данных систем. Это учет государственных затрат в определенных областях и предоставление соответствующей информации [Votes, budgets, and development… 1995].

Литература, касающаяся употребления понятия подотчетности, связывает данный концепт с моделью функционирования государства (который непосредственно связан с понятием правительств) или характеристик управляемости (governance) [см.: World Bank, 1992; Sinclair, 1995; The rise of «new» policy… 2005], интерес к исследованиям которых вырос за последние годы. Однако при этом характер связи данных категорий с подотчетностью остается неявным по причине отсутствия общего определения подотчетности[18 - Здесь мы говорим о подотчетности в ее политическом и управленческом измерении. Подобнее о данной проблеме см. [Bovens, 2007].].

Таким образом, можно заключить, что единого подхода к пониманию подотчетности зафиксировать не представляется возможным. В дополнение к этому подотчетность начинает обрастать дополнительными смыслами и характеристиками, как, например, «формальная», «вертикальная», «горизонтальная» [см.: O'Donell, 1999] и т.п. Еще одним измерением проблемы становится то, что сама по себе подотчетность, являясь «зонтичным» понятием, может одновременно описывать как сам механизм, позволяющий влиять на процессы политического управления[19 - Здесь мы намеренно оставляем характер влияния неопределенным, чтобы не делать необоснованных выводов.], так и характеристики, и аспекты его функционирования.

Также нельзя упускать из виду изменение самих функций государства [Spruyt, 2002] и изменение подходов к исследованию аспектов его функционирования. От исследования статичных характеристик отдельного государства (а также политических систем) политическая наука перешла к сравнительным исследованиям, от исследования правительств – к исследованию управляемости. Как отмечалось в работе Джордана, Вурзела и Зито, «управляемость затмила управление» [The rise of «new» policy… 2005]. Одновременно с этими процессами мы наблюдаем активный рост деятельности международных неправительственных организаций, которые так или иначе способны оказывать влияние на определенные государства через механизмы глобального управления (global governance). Также особую роль начинают играть государственно-частные партнерства (PPP, public-private partnerships) [Willems, Dooren, 2011, p. 505], которые в связи с особенностями их собственной организации и накладываемыми ограничениями (основным из которых является понятие коммерческой тайны) размывают традиционное понимание подотчетности.

Вместо традиционной системы подотчетности, с сопутствующими ей атрибутами, например «агрессивной подотчетностью», упомянутой в работе Бейна[20 - Имеется в виду система подотчетности, которая подразумевает санкции, наказания за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей (punishment), т.е. внедрение принципа ответственности (responsibility и liability в ее управленческом понимании) [Behn, 2001].], появляется новая система публичной огласки («naming and shaming»), отсылающая к этическим аспектам функционирования должностных лиц и подразумевающая в первую очередь репутационные или отложенные санкции (например, когда определенный политик более не будет избран или включен в избирательные списки).

Говоря о внедрении и функционировании данной системы, следует особо выделить три основных ограничения, которые она порождает. Первое ограничение обусловливается самой природой государственно-частного партнерства, в котором часть информации относится к [коммерческой] тайне, что в ряде систем может позволить скрывать важные данные, снижая прозрачность. Второе ограничение связано с потенциальными пределами применимости, оно контекстозависимо и опирается на этическую компоненту деятельности политиков или бюрократов. В государствах, системы управления которых не подразумевают существования или реального применения этических стандартов, система публичной огласки будет менее действенна. Третье ограничение подразумевает, что реализация подотчетности также является функцией системы управления, ее исполнение требует ресурсов различного рода и, соответственно, приводит к их перераспределению. Таким образом, производительность бюрократии или органов власти может значительно снижаться. Хотя, с другой стороны, система подотчетности может функционировать по подобию систем, существующих в бизнес-структурах, где она может выполнять функции мониторинга.

Так, в работе о функционировании легислатур Джон Кэри [Carey, 2008] приводит пример о реализации системы фиксации результатов голосования (vote record) на каждой сессии законодательного органа. Данная система является одной из наиболее наглядных, позволяющих избирателям контролировать соблюдение предвыборных обещаний со стороны своих представителей. Увидев, что избранный парламентарий поддерживает качественно другую позицию, чем заявленная в программе или предвыборных обещаниях, избиратели могут отозвать своего представителя. Такой механизм репрезентативной подотчетности будет обеспечивать наибольший контроль [Lindberg, 2013, p. 213], но для возможности функционирования требует выполнения двух основных условий: наличия спроса на информацию (т.е. участия граждан) и наличия у парламентария мандатаимперативного типа и функционирующей процедуры отзыва.

Здесь стоит отметить необходимость введения ограничения: внедрение тотальной подотчетности станет исключительно иррациональным действием – временные и финансовые затраты на реализацию данного курса будут чрезмерными, значительная доля массива информации будет не востребована, а временные ресурсы будут использоваться исключительно для разработки формальных показателей. В дополнение к этому следует упомянуть ограничения, которые накладывает представительная демократия на участие граждан в управлении, а следовательно, в возможности использования системы подотчетности [Moncrieffe, 1998, p. 396–397], а также ограничения, связанные с деятельностью международных агентств [Lonsdale, 1986].

Изменение логики понимания подотчетности и функций, которые она выполняет, также пересекалось с государствами, проходящими процесс посткоммунистического транзита. Дискретное изменение институтов подразумевало необходимость выстраивания новой системы подотчетности, механизмы которой значительно бы отличались от системы, существовавшей ранее. В общих чертах предыдущая система характеризовалась наличием формальных механизмов внутри системы государственных органов, при этом она основывалась на формальных показателях и неформальных практиках. Ограничение политической конкуренции, монопартийность, отсутствие альтернативных выборов, отсутствие ограничений исполнительной власти (или фактического разделения властей), ограничение прав (в том числе на ассоциации), огосударствление средств массовой информации и преследования почти полностью исключали участие граждан в функционировании механизма подотчетности.

Происходящие институциональные изменения вкупе с расширением пакета гражданских и политических прав, усиление роли международного права способствовали появлению радикально отличающейся системы подотчетности, включающей в себя не только номинальную ее компоненту. Однако особенности политического транзита в дальнейшем обусловили существенные различия в конфигурации данных систем.

Модель политической подотчетности

Говоря об определении подотчетности в ее системном понимании, а не в исключительно номинальном значении, мы опираемся на концептуальные рамки, заданные Линдбергом, определившим условия для существования подотчетности [Lindberg, 2013, p. 209]. Однако они напрямую отсылают к тем условиям, при которых система подотчетности будет способствовать сдерживанию злоупотреблений власти.

В основе предлагаемой им типологизации подотчетности [Lindberg, 2013, p. 213] лежит тип связи (внешней или внутренней), ее направление и сила. Однако данная типологизация крайне слабо привязана к деятельности государственных и негосударственных институтов, способных влиять на политический курс. Более того, политическая подотчетность выделена в отдельный класс и подразумевает контроль политиками своих администраций. Получается, что существующие механизмы подотчетности крайне фрагментированы и не связаны друг с другом, что при анализе даст нам подобное же крайне фрагментированное понимание функционирования данного механизма. Предлагаемая автором схема лежит в плоскости микроуровневого подхода, при котором исследуется реализация механизмов обратной связи внутри иерархии органов или между органами одного уровня.

Однако фиксация функционирования механизма подотчетности в его системном понимании невозможна только на основе фиксации данных элементов, поэтому ниже мы предлагаем расширенный вариант базовой модели функционирования системы, которая может быть использована при исследовании систем подотчетности в посткоммунистических государствах.

Рисунок 1

Модель политической отчетности

В данной модели политические акторы и бюрократы (члены парламента и правительства) в первую очередь лично подотчетны органу, в котором они действуют, в том числе за соблюдение формальных правил и процедур, равно как и устоявшихся неформальных практик.

Органы власти, в свою очередь, подотчетны вышестоящим (нижестоящим) органам, а также органам, с которыми они непосредственно взаимодействуют, либо с контрольно-надзорными органами (например, контролирующими исполнение бюджета). На данной ступени подотчетность носит скорее формальный характер: удовлетворены ли поступившие запросы и поручения. Хотя существует и неформальное измерение проблемы – соответствует ли действие определенного актора политике (в первую очередь, в области информации) органа, не разглашает ли он информацию, которая может нанести вред аффилированным лицам, подорвать доверие к деятельности органа. Реализация такого механизма требует профессионализма контролирующих акторов (так называемых accountability-holders). Однако оценивание действий исключительно по формальным показателям требует больших временных и организационных затрат [Behn, 2005, p. 1–2], к тому же ряд акторов, стремясь максимизировать свою собственную полезность, будут стремиться к уклонению от исполнения обязанностей, в том числе вследствие своего непрофессионализма [Mitnick, 1980].

Как правило, подразумевается, что в дальнейшем информация о деятельности органов используется гражданами, оценивающими результативность политических курсов, хотя их участие в рамках модели представительной демократии ограничено [Moncrieffe, 1998, p. 396–397]. Тем не менее важную роль здесь играют структуры гражданского общества, а точнее, национальные и международные неправительственные (и некоммерческие) организации и объединения.

Роль таких организаций заключается в том, что они способны привлечь внимание к определенной проблеме, осведомляя о ней граждан (известная формула «raising the awareness»), а также запрашивать или собирать информацию о деятельности определенных органов или акторов. Подобная информация может быть уже представлена органами (например, данные о результатах голосования) или предоставляться по запросу, право (если таковое имеется) на который отдельные граждане в большинстве случаев реализовывать не будут. Исключение здесь может составить тот случай, когда гражданин обладает достаточным уровнем самоидентификации и стремится за счет своих действий способствовать развитию «хорошего» управления («good governance») [Piotrowski, Ryzen, 2007, p. 320]. Однако в большинстве случаев именно на некоммерческие организации ложится задача запроса информации, обработки и ее предоставления. Безусловно, здесь также могут появляться искажения, связанные с особенностями понимания того или иного изучаемого явления, основанного на ценностных ориентациях определенной организации или погрешностях в процессе работы с информацией.

Неправительственные организации могут оказывать помощь отдельным гражданам в случаях возникновения проблем с государством, а также через требования санкций у акторов, органов, находящихся на более высокой ступени в иерархии.

В большинстве государств неправительственные организации (равно как и политические партии) не могут действовать без должной информационной поддержки, реализуемой за счет средств массовой информации. Последние также могут выступать самостоятельными акторами, артикулируя определенные проблемы на основе полученной или собранной информации. СМИ, как мы отметили, не входят в систему подотчетности, они играют инструментальную, однако от этого не менее важную роль.

Что касается граждан, то они выступают главным звеном в системе подотчетности в ее общественно-политическом измерении, именно они, являясь источником власти в демократическом государстве и реципиентами политических курсов, могут требовать определенных санкций относительно политических акторов или органов. Однако требование этих санкций может не всегда быть обоснованным, что подрывает нормативное измерение подотчетности – как честности [Behn, 2001; Behn, 2005; Becker, 2013], из-за чего требование санкций может быть воспринято как неудачно (в том числе, по мнению граждан) реализованный политический курс. Это, в свою очередь, объясняет принцип принятия на должности не тех, кто способен исполнять определенные функции, а тех, кто способен убеждать людей в хорошем исполнении собственных обязанностей; т.е. происходит переход от роли «политического активиста» к роли «медийного эксперта» [Moncrieffe, 1998, p. 398].

Возможности граждан по контролю политических акторов, как правило, описываются в терминах возможности отзыва членов парламента, которые непосредственно представляют их интересы, при этом часто делается оговорка, что подобная система работает в мажоритарных системах, с одномандатными округами и системой императивных мандатов, так как именно данная система обеспечивает наибольшую связь кандидата с избирателями. В меньшей степени схема будет работать в условиях системы единого непередаваемого голоса, при которой может сохраняться связь с избирателями. Однако в случае с парламентом это будет подрывать эффективность его деятельности, так как в нем будут доминировать индивидуалистические, а не коллективистские тенденции в силу того, что кандидаты будут стремиться к своей победе даже ценой снижения уровня представленности партии в парламенте [Carey, 2008].

Система отзыва депутатов на практике может функционировать со значительными временными задержками или с затруднениями, связанными с процедурными или неформальными препятствиями. Таким образом, у граждан остается два рычага в рамках системы подотчетности – ретроспективное голосование [Fiorina, 1981; Shugart, Carey, 1992] и обращения в органы или организации с требованием не только разрешить возникшую проблему, но и применять санкции в отношении конкретного актора, для чего требуются: информация, конституционные гарантии сдержек [Moncrieffe, 1998] и отсутствие возможных дальнейших преследований.

При первом взгляде на предложенную модель может возникнуть обманчивое ощущение того, что наиболее эффективной системой подотчетности будет иерархичная, но если граждане и организации будут реагировать исключительно на действия верховной власти, а та, в свою очередь, будет руководствоваться информацией, получаемой от бюрократических структур, то качество государственного управления, скорее всего, будет невысоким. Причина этого кроется в том, что необходимо наличие связи между подотчетностью и ответственностью за действия. Наличие жесткой иерархии подразумевает, что основную ответственность несет непосредственно вышестоящий актор или орган. Именно децентрализация и возможность принимать решения на нижних, уличных уровнях позволяют выстроить наиболее действенную систему подотчетности [World Bank, 1992].

Индикаторы подотчетности

Достаточно удачная операционализация была приведена в статье Радослава Марковски [Markowski, 2006, p. 52], в ней делался акцент в первую очередь на типе политической системы и формировании парламента, учитывались культурные и религиозные особенности вкупе с поведением личности. Однако данные параметры не позволят дать в полной мере ответ на вопрос о функционировании систем подотчетности и зависимости их конфигурации от типа транзита.

В связи с особенностью операционализации подотчетности, сводящейся исключительно к попытке фиксации количественных показателей, мы предлагаем использовать качественно иной механизм фиксации потенциала системы, основанной на следующем предположении: система подотчетности при наличии определенных условий будет выстроена не только в номинальном своем измерении (т.е. наличии формальной подотчетности исключительно внутри властной иерархии), но будет включать в себя и гражданское участие.

Мы предлагаем отслеживать наличие и конфигурацию данной системы исходя из следующих категорий.

1. Институциональный дизайн.

2. Наличие и соблюдение определенных свобод.

3. Выборы и эффективность управления.

Институциональный дизайн

В эту категорию входит тип политической системы: президентская, парламентская, смешанная. Данный показатель свидетельствует о формальном объеме полномочий, которым наделяется законодательная или исполнительная ветвь власти. Учитывая то, что президентская форма является менее устойчивой и может возникать как переходная [Shugart, Carey, 1992], ее наличие будет говорить, скорее, о создании номинальной системы подотчетности, в которой необходимость нести ответственность за действия будет разовым, символическим явлением, а система будет действовать, скорее, внутри и между государственными органами.

Еще одним показателем являются ограничения, налагаемые на главу исполнительной власти (XCONST в Polity IV) [Polity IV, 2012]. Данные ограничения соотносятся с идеей, выдвинутой нобелевским лауреатом Эриком Маскиным относительно необходимости сдерживать действия исполнительной власти и делать их открытыми [Maskin, Tirole, 2004]. Исполнительная власть всегда имеет тенденции к доминированию над остальными ветвями власти. При отсутствии сдержек механизм подотчетности будет сугубо номинальным.