Политическая наука №3 / 2014. Посткоммунистические трансформации: Политические институты и процессы

Наличие и соблюдение определенных свобод

Как мы уже говорили ранее, функционирование системы подотчетности должно опираться не только на формальные механизмы. Если граждане и организации имеют право на действия относительно определенных акторов или органов, в то время как их права ограничены, то полезность их участия в системе скорее отрицательная, так как своими действиями они способны нанести вред самим себе.

Среди данных показателей следует зафиксировать наличие гражданских и политических прав и свобод, в рамках которых будет использоваться исследование Freedom House «Freedom in the world» [Freedom in the world, 2013 a], фиксирующее гражданские свободы и политические права. Возможность граждан свободно собираться, выражать свое мнение, свободно создавать ассоциации и институты, не будучи зависимыми от государства, а также наличие верховенства права [Freedom in the world, 2013 b] позволяют гражданам реализовывать невыборные механизмы контроля и получать необходимую информацию для реализации механизма подотчетности через выборы. Политические права подразумевают реализацию свободных выборов и свободу создания партий, что позволяет гражданам не входить в органы власти, а также подразумевает открытость данных органов.

Немаловажным показателем здесь выступают свобода слова и свобода ассоциаций, для измерения которой будет использоваться исследование проекта «CIRI human rights data project» [Cingranelli, Richards, 2014]. Данные показатели будут отражать возможность СМИ участвовать в функционировании механизма подотчетности, запрашивать информацию, проводить журналистские расследования без угрозы быть преследованными за них, а также возможность свободно транслировать информацию без вмешательства государства. При условии, что пресса не является свободной, мы можем утверждать и о серьезном ограничении функциональных возможностей механизмов подотчетности. Свобода ассоциаций будет подразумевать возможность граждан не только отстаивать права, но и то, что ассоциации, созданные с целью защиты прав граждан, могут принимать участие в функционировании механизма подотчетности.

Выборы и эффективность управления

Первым индикатором выступает «Голосование и подотчетность» («Voice and accountability») проекта «Worldwide governance indicators», реализуемого Всемирным банком [The worldwide go-vernance indicators, 2012][21 - Данный показатель, несмотря на свое название, далеко не в полной мере покрывает используемый нами концепт подотчетности. Подотчетность здесь выступает как возможность проведения честных выборов и свободы ассоциаций, а сам показатель замеряет восприятие пределов возможности граждан по выбору тех, кто ими правит.].

Рисунок 2

Конфигурация системы подотчетности в Албании (положительные тенденции при малоэффективном правительстве)

Рисунок 3

Конфигурация системы подотчетности в Армении (тенденция к созданию номинальной системы)

Рисунок 4

Конфигурация системы подотчетности в Белоруссии (номинальная подотчетность)

Рисунок 5

Конфигурация системы подотчетности в Узбекистане (номинальная подотчетность)

Рисунок 6

Конфигурация системы подотчетности в Хорватии (тенденция к «полноценной» подотчетности)

Рисунок 7

Конфигурация системы подотчетности в Чехии («полноценная» подотчетность)

Вторым показателем является «Эффективность правительства» («Government effectiveness») данного проекта [The worldwide governance indicators, 2012]. Она оценивает качество услуг, предоставляемых государством, качество имплементации политических курсов и исполнение правительствами своих обязательств. Эффективность правительства в кросстемпоральном сравнении позволит зафиксировать результаты функционирования системы подотчетности. Его низкие значения вкупе с ограниченными правами и свободами будут свидетельствовать о наличии сугубо номинальной системы.

Результаты и выводы

Нами были проанализированы показатели по шести странам, входящим в различные типы траекторий режимных трансформаций (мы отбирали по одному кейсу на каждый тип траектории): Чехия (траектория «к демократической консолидации»), Албания («на пути к демократии»), Хорватия («прорыв к демократии»), Армения («проблемные траектории»), Белоруссия («на пути к автократии»), Узбекистан («консолидированные автократии») [подробнее о траекториях см.: Melville, Mironyuk, Stukal,, 2012, p. 15]. Мы сравнивали данные по 1996, 2000, 2005 и 2010 гг. с целью отслеживания изменений. 1996 г. выбран отправной точкой в первую очередь по причине ограничения временного ряда в показателях проекта «World governance indicators», а также в силу того, что в среднем за пять лет после транзита институт подотчетности можно считать в определенной степени сформировавшимся.

Среди данных государств по типу политической системы выделяются следующие.

Президентские.Белоруссия, в которой президент обладает крайне широкими полномочиями, в том числе по формированию состава правительства, назначению Генерального прокурора, судей, а также назначению глав местных исполнительных органов власти. Конституционная реформа 1996 г. хотя и позволила создать двухпалатный парламент, тем не менее в условиях ограниченного разделения властей при концентрации полномочий в руках президента не привела к заметным изменениям. В Узбекистане также значительный объем полномочий сконцентрирован в руках президента, он может распустить парламент с согласия Конституционного суда, формирует правительство. Несмотря на закрепленные в Конституции полномочия парламента, он лоялен президенту. С 2004 г. однопалатный парламент был преобразован в двухпалатный.

Парламентские.Албания, с 1991 по 1998 г. существовавшая на основе базового закона, «черновой конституции», закрепившей парламентскую систему, плюрализм и рыночную экономику. Президент избирается парламентом. Хорватия, в которой после конституционных изменений 2001 г. были ограничены полномочия президента за счет расширения полномочий парламента и исполнительной власти и распущена одна из палат парламента – Палата жупаний. Президент избирается всенародным голосованием. Чехия. Принятая Конституция 1992 г. дала парламенту широкие полномочия по контролю над исполнительной властью, право избирать президента. Президент, в свою очередь, может также распустить парламент, но основанием такого рода решения может выступать неисполнение парламентом своих функций.

Смешанные.Армения – по первой Конституции 1995 г. определялась фактически как президентская, однако поправки, внесенные в Конституцию 2005 г., институционализировали ее в качестве президентско-парламентской, снизили влияние президента на остальные ветви власти, хотя и не до конца четко были прописаны ограничения исполнительной власти. Таким образом, несмотря на расширение полномочий парламента, с согласия которого назначается премьер-министр (то лицо, которому больше доверяют депутаты), сохраняется дисбаланс ветвей власти со смещением в сторону исполнительной.

В целом следует отметить, что страны, в которых существуют наиболее благоприятные условия для функционирования систем подотчетности, относятся к группе парламентских республик (Чехия, Хорватия), преимуществом которых является сдерживание исполнительной ветви власти, однако при политической нестабильности (как, например, в Албании в 1997 г.) или невозможности парламента достичь консенсуса с правительством данная система будет неэффективной [Shugart, Carey, 1992]. Еще одной важной деталью является то, что частые конституционные изменения, связанные с функционированием государственных институтов или затрагивающие функционирование политической системы, происходят, скорее, в слабых или недемократических государствах [Armingeon, Careja, 2008, p. 445], среди которых мы можем выделить Узбекистан, Белоруссию и Армению.

Важным фактором, который повлиял на создание условий для функционирования подотчетности, можно назвать и требования, выдвигаемые к странам, вступающим в Европейский союз, касающиеся соблюдения гражданских прав и следования демократическим стандартам. Данный фактор касается Чехии и, особенно, Хорватии. Наибольший интерес здесь представляет Албания, подавшая заявку на вступление в Европейский союз и оцененная как государство, соответствующее требованиям для получения статуса страны-кандидата, решение по которому должно быть принято в июне 2014 г. Тем не менее Албания испытывает затруднения в области эффективности государственного управления, на которое часто оказывается политическое давление.

Следует выделить еще один фактор, влияющий на начальную конфигурацию систем подотчетности, – непосредственно процесс транзита. Наиболее «спокойным» этот процесс был в Чехии, Белоруссии, Албании, в то время как транзиты в Армении, Узбекистане, Хорватии сопровождались конфликтами и ростом националистических настроений. Несмотря на это, в период становления и закрепления политических институтов в Армении (1997), Белоруссии (1996) и Узбекистане (1997) произошли политические кризисы, которые в случае двух последних государств позволили их главам закрепиться на своих постах и ужесточить режим, трансформировав его на практике в недемократический, следовательно, ограничив системы подотчетности до формального уровня. В подобных системах подотчетность заменяется на личную лояльность. В противовес этому Хорватия демонстрирует достаточно стабильные результаты вкупе с резким развитием государственности [Melville, Mironyuk, Stukal, 2012, p. 20].

В трех странах из шести (Армения, Белоруссия и Узбекистан) граждане не влияют на формирование органов, которые ими управляют. Сходная тенденция существовала и в Албании, однако с 2005 г. выявилась тенденция к улучшению. Мы можем заключить, что наименьшее влияние на власть граждане способны оказывать в Белоруссии и Узбекистане. Подобная ситуация существует и в Армении, но ее граждане обладают большим набором гражданских свобод.

В целом наиболее благоприятные условия для функционирования систем подотчетности существуют в Чехии, в которой она была сформирована достаточно быстро. Хорватия продемонстрировала резкий скачкообразный рост развития подотчетности при меньшем объеме гражданских и политических прав, чем у Чехии. Албания за последние годы демонстрирует тенденцию к улучшению ситуации, однако влияние граждан на государственные органы по-прежнему остается невысоким.

Белоруссия и Узбекистан в силу особенностей своих политических режимов обладают сугубо номинальной подотчетностью без тенденции к улучшению. Армения за последние годы показывает негативную тенденцию в области возможности влияния граждан на власть и в ограничении гражданских прав и свобод.

В данной статье мы решали две задачи: предложить понимание подотчетности, не ограниченное исключительно рамками органов власти, т.е. номинальной системой. Также следовало учесть, что использование «старых» концептов для современных государств является несколько неуместным, в связи с чем мы попытались актуализировать то, что мы понимаем под подотчетностью.

Мы намеренно отказались от следования логике ранее проведенных исследований, учитывая значительные различия между характеристиками режимов, прошедших процесс транзита относительно недавно, и консолидированных демократий. Именно поэтому нами и была предложена теоретическая модель функционирования подотчетности и выведены индикаторы, на основе которых можно зафиксировать потенциал для функционирования данной системы. В среднем можно отметить, что первые пять лет после транзита стали определяющими для направления развития режима и систем подотчетности, которые могут положительно повлиять на качество режима.

Траектории режимных трансформаций, в свою очередь, повлияли на изменение конфигурации систем подотчетности. Благоприятное влияние и существование потенциала для функционирования полноценной системы можно было отметить в траекториях «К демократической консолидации» (Чехия), «Прорыв к демократии» (Хорватия). Албания, следующая траекторией «На пути к демократии», демонстрирует положительные тенденции при сохраняющейся низкой эффективности правительства и слабом влиянии граждан на власть, значительно отличаясь от номинальной системы подотчетности. Армения («Проблемные траектории») следует тенденции к ухудшению и сужению механизмов подотчетности. Белоруссия («На пути к автократии») и Узбекистан («Консолидированные автократии») демонстрируют наличие номинальных систем, в которых личная подотчетность заменяется доверием или лояльностью.

Литература

Воробьев А.Н. Левиафан поневоле: захват государства как следствие режимных деформаций: Препринт WP14/2012/07. – М.: НИУ ВШЭ, 2012. – 28 с.

Морлино Л., Карли Л. Как оценивать демократию. Какие существуют варианты: Доклад к XV Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества, Москва, 1–4 апреля 2014 г. – М.: Изд. дом НИУ ВШЭ, 2014. – 35 с.

Adcock R., Collier D. Measurement validity: A shared standard for qualitative and quantitative research // The American political science review. – Denton, Texas, 2001. – Vol. 95, N 3. – P. 529–546.

Armingeon K., Careja R. Institutional change and stability in postcommunist countries, 1990–2002 // European journal of political research. – Chichester, 2008. – Vol. 47, Iss. 4. – P. 436–466.

Becker A. Accountability and the fairness bias: The effects of effort vs. luck // Social choice and welfare. – Rochester, 2013. – Vol. 41, N 3. – P. 685–699.

Behn R. On the nature of: Accountability dilemma // Bob Behn’s public management report. – Cambridge, 2005. – Vol. 2, N 7. – Mode of access: http://www.hks.harvard.edu/thebehnreport/March2005.pdf (Дата посещения: 28.03.2014.)

Behn R. Rethinking democratic accountability. – Washington: Brookings institution press, 2001. – 328 p.

Bovens M. Analysing and assesing accountability: A conceptual framework // European law journal. – Malden, 2007. – Vol. 13, N 4. – P. 447–468.

Carey J. Legislative organization // The Oxford handbook of political institutions / Binder S., Rhodes R., Rockman B. (eds.). – N.Y.: Oxford univ. press, 2008. – P. 344–365.

Cingranelli D., Richards D. CIRI human rights data project. – Binghamton, N.Y., 2014. – Mode of access: http://humanrightsdata.blogspot.com/p/data-documentation.html (Дата посещения: 28.03.2014.)

Dasgupta P. An inquiry into well-being and destitution. – N.Y.: Oxford univ. press, 1993. – 680 p.

Fiorina M. Retrospective voting in American national elections. – New Haven: Yale univ. press, 1981. – 288 p.

Flinders M. The politics of accountability in the modern state. – L.: Ashgate, 2001. – 435 p.

Freedom in the world: Democratic breakthroughs in the balance. – Washington, D.C., 2013. – Mode of access: http://www.freedomhouse.org/report/freedom-world/freedom-world-2013#.Uzgsh_l_saI (Дата посещения: 28.03.2014.)

Freedom in the world: Methodology. – Washington, D.C., 2013. – Mode of access: http://www.freedomhouse.org/report/freedom-world-2013/methodology#.Uzgta_l_saI (Дата посещения: 28.03.2014.)