Метод. Московский ежегодник трудов из обществоведческих дисциплин. Выпуск 3: Возможное и действительное в социальной практике и научных исследованиях

Гегель Г.Ф.В. Сочинения. – М.: Соцэкгиз, 1932. – Т. 9. – 313 с.

Гегель Г.В.Ф. Энциклопедия философских наук. – М.: Мысль, 1974. – Т. 1: Наука логики. – 452 с. Гельман В.Я., Голосов Г.В., Мелешкина Е.Ю. Первый электоральный цикл в России, 1993– 1996. – М.: Весь мир, 2000. – 248 с.

Гринин Л.Е., Коротаев А.В. Политическое развитие Мир-системы: Формальный и количественный анализ // Проблемы математической истории: Макроисторическая динамика общества и государства / Под ред. С.Ю. Малкова, Л.Е. Гринина, А.В. Коротаева. – М.: КомКнига; URSS, 2007. – С. 49–101.

Гринин Л.Е., Коротаев А.В. Социальная макроэволюция: Генезис и трансформации Мир-системы. – М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. – 567 с.

Дилигенский Г.Г. Российские архетипы и современность // Вестник РОПЦ. – М., 1996. – № 2. – С. 32–49.

Ильин М.В. Очерки хронополитической типологии: Проблемы и возможности типологического анализа эволюционных форм политических систем. – М.: МГИМО, 1995. – Ч. 1. – 112 с.; Ч. 2, 3. – 140 с.

Кант И. Критика способности суждения. – СПб.: Наука, 1995. – 512 с.

Клямкин И.М. Политическая социология переходного общества // Политические исследования. – М., 1993. – № 4. – С. 41–64.

Кондратьев Н.Д. Проблемы экономической динамики. – М.: Экономика, 1989. – 526 с.

Коротаев А.В., Малков А.С., Халтурина Д.А. Законы истории: Математическое моделирование развития Мир-системы. Демография, экономика, культура / Отв. ред. Н.Н. Крадин. – М.: КомКнига, 2007. – 224 с.

Ленин В.И. Философские тетради. – М.: Политиздат, 1973. – 752 с.

Марков А.В., Коротаев А.В. Гиперболический рост в живой природе и обществе / Отв. ред.

Н.Н. Крадин. – М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. – 200 с.

Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса. Новый диалог человека с природой. – М.:

Эдиториал УРСС, 2000. – 308 c.

Фихте И.Г. Сочинения: В 2 т. – СПб.: Мифрил, 1993. – Т. 2. – 798 с.

Элиас Н. Общество индивидов. – М.: Праксис, 2001. – 330 с.

Modelski G. Long cycles in world politics. – L.: Macmillan, 1987. – 244 p.

Schumpeter J.A. Business cycles: A theoretical, historical and statistical analysis of the capitalist process. – N.Y.: McGraw-Hill book co., 1939. – 1095 p.

Wright Q. A study of war. – Chicago: Univ. of Chicago press, 1965. – 365 p.

Эффективность как переменная и как структура: К проблеме понимания и оценки «качества государства»[33 - Исследование выполнено в рамках программы фундаментальных исследований Национального исследовательского университета – Высшей школы экономики по теме «Структурный анализ региональных политических режимов и электоральных пространств», реализуемой Лабораторией региональных политических исследований НИУ-ВШЭ.]

    Ахременко А.С.

Существуют крупные направления политических исследований, при изучении и разработке которых возникает ощущение некоторой «концептуальной двойственности». На поверхности мы наблюдаем огромнейшее разнообразие подходов, методов и теорий. Но по мере погружения в проблему все труднее оказывается нащупать базовое, направляющее представление об исследуемом феномене, его смысловое ядро. Это напоминает путешествие внутрь елочного шара.

К таким исследовательским темам относится проблема эффективности государства и власти. Существует множество гипотез по поводу факторов, влияющих на эффективность власти. Не меньшее число исследований пытаются прояснить следствия эффективности (неэффективности) власти. Наконец, имеется впечатляющее количество способов количественной оценки эффективности власти. Не хватает лишь маленькой детали – понимания того, что представляет собой эффективность власти.

Данная работа – это попытка предложить некий материал для заполнения внутренних пустот в этой проблеме. Она организована следующим образом. Во-первых, читателю будет предложен обзор литературы с акцентом на тех трудностях, которые сопровождают разработку проблемы в последнее десятилетие. Во-вторых, будет изложено авторское представление о той «опорной конструкции», которая может послужить основой размышлений об эффективности вообще и об эффективности государства в частности и в особенности. В-третьих, мы покажем, каким образом это представление может обрести форму конкретного измерительного инструмента. Наконец, будут приведены некоторые результаты эмпирических исследований.

На сегодняшний день первый распространенный подход к проблеме эффективности государства состоит в конструировании чрезвычайно широких определений, изначально предполагающих экспертные оценки и другие виды опросов в качестве измерительного инструмента. Вполне характерным примером является наиболее цитируемый в современных публикациях проект Всемирного банка «World Governance Indicators» (WGI), методология которого разработана в публикациях Д. Кауфманна, А. Крэя и М. Маструцци. Авторы определяют «governance» (правление, осуществление власти) как «традиции и институты, с помощью которых осуществляется власть в стране». Это включает: а) процесс избрания, контроля и смещения правительств; б) способность правительства эффективно формулировать и реализовывать адекватную политику; в) «уважение со стороны общества и государства к институтам, которые управляют их взаимодействиями» [Kaufmann, Kraay, Mastruzzi, 2010, p. 4]. Как справедливо отмечают Б. Ротштейн и Дж. Теорелл [Rostein, Teorell, 2008], это определение почти столь же широко, как и большинство определений политики как таковой. Само по себе характерно включение в одну дефиницию «традиций», «институтов», «процессов», «способности» и «уважения». Авторы предлагают шесть «пространственных» измерений «governance», из которых к эффективности непосредственное отношение имеют два (оба раскрывают пункт б):

• Government Effectiveness (GE) – качество предоставляемых государством услуг и степень, в которой государственная служба свободна от политического давления, качество формулирования и осуществления политического курса, а также уверенность в приверженности государства избранному курсу.

• Regulatory Quality (RQ) – способность государства формулировать и реализовывать такую политику, которая позволяет развиваться частному сектору[34 - Четыре других измерения: Voice and Accountability (VA) – степень, с которой граждане способны участвовать в избрании правительства, свобода самовыражения, ассоциаций и свобода прессы; Political Stability and Absence of Violence/Terrorism (PV) – вероятность того, что правительство будет смещено неконституционными или насильственными средствами, включая политически обусловленное насилие и терроризм; Rule of Law (RL) – степень, с которой акторы доверяют и придерживаются существующих в обществе правил, в особенности качество принуждения к исполнению контрактов, прав собственности, полиции и судов, а также уровень преступности и насилия; Control of Corruption (CC) – в какой мере публичная власть может использоваться для получения частной выгоды, включая различные по масштабу формы коррупции, «захват» государства элитами и частными интересами. Для каждого индикатора указывается, что речь идет об экспертном восприятии указанных признаков [Kaufmann, Kraay, Mastruzzi, 2010, p. 4].].

Как и общая дефиниция «governance», это определение (особенно в части первого индикатора) является довольно аморфным и неоднородным. Здесь и веберовская свобода бюрократии от политического давления, являющаяся, вообще говоря, функцией всей организации политической системы; неразделенность качества формулирования политического курса и качества его реализации, представляющие собой совершенно разные вещи; «уверенность» в приверженности государства избранному курсу, которая является характеристикой общества, а не государства. Фактически в этом перечне признаков заложены совершенно разные теоретические и идейные платформы понимания эффективности, механически собранные в одно определение. Наконец, определение эффективности через «качество» в значительной мере тавтологично и уж во всяком случае не дает ключей для объективного эмпирического измерения. Примечательно в связи с этим, что оценочный инструментарий группы Всемирного банка полностью отражает разношерстность в определениях: измерение эффективности сводится к интеграции в единые шкалы огромного количества оценок, сделанных в рамках разных экспертных сообществ. Так, показатели 2010 г. рассчитываются на основе 31 источника, включая рейтинги Freedom House, Афробарометра, Transparency International, индекса трансформации Бертельсманна и т.д. Не случайно некоторые авторы [см.: Thomas, 2007, p. 10] описывают итоговый результат как «смесь индивидуальных представлений» о «хорошем правительстве».

Даже если не заострять внимание на использовании субъективных оценок, подверженных влиянию коллективных стереотипов (которым экспертные сети подвержены в не меньшей мере, чем любые другие), подход исследовательской группы Всемирного банка отражает общую для сферы оценки государственной эффективности проблему: определение через перечисление набора сопутствующих признаков или характеристик[35 - Принципиально те же проблемы характеризуют и второй по широте использования рейтинг эффективности, реализованный в рамках проекта International Country Risk Guide (ICRG). См.: http://www.prsgroup.com/ICRG.aspx]. Мы не случайно употребляем термин «сопутствующий», так как в большинстве случаев неясно, является ли та или иная характеристика существенным признаком эффективности, следствием эффективности или условием эффективности.

Так, достаточно распространенным является подход (иногда его называют функционалистским), сторонники которого предлагают судить об эффективности власти по достигнутым результатам. Прежде всего, конечно, речь идет об экономическом росте, эта традиция восходит к известной работе Р. Ла Порты и коллег [The quality… 1999]. Также используются показатели качества жизни [Huther, Shah, 2005]. Очевидная проблема здесь состоит в том, что на итоговые показатели экономического развития и на качество жизни влияют различные факторы, и лишь одним из них является эффективность государства. Страны и регионы находятся в совершенно разных стартовых условиях, располагают разной ресурсной базой и даже при – гипотетически – одинаковом качестве государственного управления будут получать разные результаты. Рассуждая формально, любой результирующий показатель развития является функцией нескольких переменных, и оценить роль государственной эффективности без анализа всей совокупности таких переменных невозможно. Вместе с тем полное право на существование имеет и другой взгляд: экономически развитые страны могут «позволить себе» более эффективную власть. В любом случае, опираясь только на достигнутые показатели развития, мы имеем замкнутый круг, остроумно охарактеризованный в журнале «The Economist» [Wolfowitz, 2005]: «Что требуется для экономического роста? Хорошее правительство. А что такое хорошее правительство? То, которое обеспечивает экономический рост».

Сходные проблемы возникают с определением эффективности как способности государства удовлетворять интересы населения, основных социальных групп. Данный подход лежит в русле получивших широкое распространение теорий нового государственного управления (new governance, new public management). Речь идет о сервисных принципах деятельности государства, предоставлении услуг клиентам-гражданам по их запросам, переориентации с вертикальной иерархической структуры на взаимоотношения «заказчик – потребитель» [см.: Unlocking, 2005; Гаман-Голутвина, 2007]. В широком политическом смысле показателем степени «удовлетворенности» граждан являются результаты выборов, более прикладные и инструментальные измерения осуществляются с помощью социологических опросов. Однако, как и в предыдущем случае, мы сталкиваемся с проблемой тавтологии: «Что такое эффективное правительство? То, которое удовлетворяет потребности населения. А что нужно, чтобы удовлетворить потребности населения?..» Кроме того, и в российских условиях это не менее важно, оценка качества государственных услуг населением может зависеть от других факторов, кроме собственно качества: от степени контроля административных структур над информационным пространством, от характера локальных социальных сетей и, наконец, от того, кто и как проводит социологические опросы. То же самое касается и выборов. В целом, восприятие гражданами государства и производимых им благ будет существенным образом зависеть от типа политического режима. Эту зависимость показывает и формальное моделирование в рамках политэкономического подхода (например, модель Адсера, Буа и Пэйна [Adsera, Boix, Payne, 2003], являющаяся расширением известной модели Перссона и Табеллини [Persson, Tabellini, 2000])[36 - Логика здесь следующая. Издержки смены власти в авторитарном режиме выше, чем в демократическом, так как для удержания власти в первом случае может применяться насилие. Общество при авторитаризме будет терпеть более низкий уровень качества государства по сравнению с демократией, так как оно дисконтирует дополнительную стоимость свержения диктатуры.].

В то же время сама постановка проблемы эффективности власти как свойства системы «государство – общество» (а не только государства) является чрезвычайно важной. В рамках данного подхода в последние годы выделилось несколько самостоятельных направлений, рассматривающих эффективность в контексте отдельных свойств социума и/или характера взаимодействий между обществом и властью. Среди таких характеристик:

• степень подотчетности (accountability) государства обществу. Отметим, что акцент в этой традиционной для исследований демократии теме все больше смещается на сторону общества. Например, в работе [Adsera, Boix, Payne, 2003] качество государственной власти рассматривается как следствие способности граждан «заставить» ее быть ответственной. Сходным образом в [Giordano, Tommasino, 2011] эффективность государства ставится в зависимость от политического участия граждан, порождаемого, в свою очередь, исторически сформированными гражданскими ценностями и социокультурными нормами. По-прежнему довольно широко в изучении темы «ответственного государства» используется теоретический арсенал, накопленный неоинституционалистами в рамках рассмотрения проблемы заказчика и агента (principal – agent problem, [см.: Carrigan, Coglianese, 2011]);

• cоциальный капитал (структура и объем) – степень, с которой граждане связаны плотными социальными сетями, взаимодействуют на основе норм взаимности (reciprocity) в большей мере, чем на основе эгоистических краткосрочных мотивов и демонстрируют высокий уровень межличностного доверия [Putnam, 1993]. Особый интерес, на наш взгляд, представляют исследования, в которых прослеживается связь между социальным капиталом как характеристикой общества и уровнем доверия граждан к государству как гаранту соблюдения «правил игры». Так, в работе М. Рэйзера и коллег эмпирически показано, что высокая оценка гражданами способности государства обеспечивать выполнение контрактов порождает более высокий уровень взаимного доверия экономических агентов [Trust in transition… 2007]. Уровень социального капитала ставится в зависимость от качества государственных институтов также в исследовании [Delhey, Newton, 2005]. Впрочем, вполне распространена и противоположная точка зрения, в соответствии с которой высокий уровень социального капитала порождает эффективное государство. Здесь мы вновь сталкиваемся с проблемой «яйца и курицы», вполне типичной для исследований государственной эффективности;

• структурные характеристики социума – внутренние социальные и экономические дифференциации. Здесь рассматривается зависимость эффективности реализации политического курса от таких факторов, как этнолингвистическая фрагментация, уровень концентрации доходов, уровень доверия. Явное пересечение с теориями социального капитала в последнем пункте неслучайно; эти подходы довольно тесно связаны на теоретическом уровне, хотя «структурный» подход делает больший акцент на объективных характеристиках социальных размежеваний. Более активно, по сравнению с понятием социального капитала, используется термин «социальная сплоченность» («social cohesion» [см.: Easterly, Woolcock, 2006]). Принципиально в русле той же «структурной» парадигмы работают и представители сетевого подхода, все более популярного в последние годы. Здесь эффективность ставится в зависимость от структуры сетевых взаимодействий, в том числе от степени «иерархичности» сетей и распределения функций принятия решений по сетевым уровням и элементам [см.: Kenis, Provan, 2007].

Нельзя не сказать несколько слов об институциональной составляющей в трактовках государственной эффективности. Мы сознательно не стали выделять данный подход в качестве самостоятельного направления, так как практически все исследователи – хоть и в разной мере – оперируют теоретическим багажом неоинституциональной теории. Так что тезис Д. Норта – «институты имеют значение» – сомнений на сегодняшний день не вызывает; «качество государства» зависит от «качества институтов». Другое дело, что попытка определения качества институтов сталкивается с не меньшими проблемами, чем попытка определения качества власти.

Первая (исторически) традиция в анализе государственной эффективности через призму институционального подхода делает акцент на формальных политических правилах и организационном дизайне. «Сверхзадачей» в рамках данной традиции является поиск таких институтов, которые в наибольшей степени способствуют эффективности; типичной для такого подхода является, например, гипотеза о пропорциональном представительстве как факторе сдерживания рентоориентированного поведения [Rogowski, 1987]. Несмотря на отдельные интересные результаты, в целом такая задача не решена; более того, появляется все больше оснований полагать, что она и не будет решена. Ряд современных исследований показывает [см.: Andrews 2010], что, вопреки мнению Льва Толстого, все семьи счастливы по-разному. Составляющие формального институционального дизайна очень сильно варьируют в группах стран с очень сходной эффективностью (во всяком случае, если временно принять в качестве оценки таковой показатели социально-экономического развития). Соответственно, нет единого списка «хороших институтов». Кроме того, очевидно, что «хорошие» формальные институты могут не функционировать (или очень своеобразно функционировать) в развивающихся странах. В связи с этим все больший акцент делается на так называемой «институциональной силе» (institutional strength) – способности государства превращать написанные на бумаге правила в реально работающие / рабочие правила («working rules») [Levitsky, Murillo, 2009; Kus, 2010]. Такой подход не отменяет проблемы выбора адекватных писаных правил, но не допускает жесткой привязки эффективности государства к определенному их набору. Повышение институциональной эффективности, таким образом, становится довольно сложной задачей настройки одновременно нескольких параметров, регулирующих как содержание правил, так и механизмов их реализации (enforcement) и обеспечения стабильного функционирования. Причем в некоторых случаях ослабление правила может вести к повышению эффективности (например, в китайской экономике фактический отказ от реализации ряда марксистских экономических догм при сохранении их в рамках официальной идеологии). В поиске таких оптимальных настроек все большее внимание уделяется «контекстным» переменным, характеризующим политические и социально-экономические свойства государства. Так, к примеру, влияние федеративного устройства на эффективность государства ставится в зависимость от его «фракционализации» (fractionalization) – внутренней социальной неоднородности[37 - Отметим, что здесь речь идет о нелинейной зависимости эффективности от двух параметров: а) федеративного устройства и б) фракционализации. Подавляющее же большинство эмпирических исследований эффективности выдержано в классической линейной парадигме, предполагающей пропорциональность в изменениях результирующего признака и факторных переменных и использующих множественную регрессию в качестве статистического инструмента. Методологически это различие весьма важно [см.: Ахременко, 2010].] [Charron, 2009].

Аналогичным образом не удалось установить однозначной связи между «качеством государства» и определенным типом экономической политики. Так, классический неолиберальный тезис об эффективности «маленького государства», т.е. государства с небольшим объемом публичного сектора, не выдержал эмпирической проверки. Целый ряд наиболее успешных государств (Скандинавия и т.д.) являются «дорогими» – производят значительный объем публичных услуг и играют большую перераспределительную роль. Как и в ситуации с формальными институтами, эффекты содержательного наполнения политического курса опосредуются практикой их реализации. Успех любой политики зависит, таким образом, от качества государства, поэтому не существует возможности определить это качество через какую-то конкретную политику.

Подводя промежуточный итог этому небольшому (и, разумеется, не исчерпывающему) обзору, отметим следующее. Прежде всего, некоторую тревогу вызывает сам факт наличия столь большого числа подходов к государственной эффективности: оказались задействованы практически все крупные методологические школы социально-политических исследований, и вклад каждой из них по-своему ценен. Напрашивающиеся общие слова о «многомерности феномена» не утешают; многомерность предполагает независимость измерений друг от друга (как длина не зависит от ширины). В данном же случае мы явно имеем дело с взаимосвязанными свойствами государственной эффективности, хотя характер этих связей на сегодняшний день не прояснен. Множественность «отдельных аспектов» эффективности, непонятно как связанных друг с другом, усугубляется очень остро стоящей проблемой так называемой эндогенности. Речь идет, проще говоря, о «первичности яйца и курицы», когда неясно, что является предпосылкой, что – следствием, а что – просто сопутствующим эффективности феноменом.

Эти трудности в конечном счете обусловлены отсутствием какой-то синтетической модели, которая позволяла бы увязать отдельные аспекты эффективности в некоторую целостную конструкцию и уйти от ситуации, когда «за деревьями не видно леса», за «аспектами» эффективности государства – самой эффективности. Дальнейшее изложение мы посвятим авторскому взгляду на то, каким образом такая комплексная модель может быть разработана. В ее основу необходимо положить некоторое интуитивно понятное представление об эффективности как таковой, пусть даже поначалу оно будет содержательно бедным и слабо учитывающим специфику собственно государства. И начнем мы с обращения к еще одной группе подходов, которые можно объединить под условным названием «инструментальные». Использование этих терминов связано с тем, что инструментальные трактовки эффективности применимы к очень широкому классу объектов: индивидов, фирм, государств, регионов и т.д. В рамках этого подхода мы выделяем три группы определений (и в данном – и только в данном случае это именно определения).

• Соответствие полученных результатов поставленным целям. Это, казалось бы, вполне «прозрачное» и ясное определение, почти автоматически дающее ключ к количественной оценке эффективности. Так, если целевое значение некоторого показателя X составляет x

, а достигнутое – x

, эффективность может быть определена как отношение xд/x

. К сожалению, применительно к политике этот замечательный подход сталкивается с рядом слабо преодолимых проблем. Во-первых, политики по вполне понятным причинам не очень любят формулировать цели в количественной форме, а сравнивать цель «чтобы всем было хорошо» с достигнутым результатом затруднительно. Некоторые авторы, правда, предлагают использовать «воспринимаемую реализованность целей политики» («perceived achievement of policy objectives» [Translating… 2005]), но недостатки такого подхода очевидны. Во-вторых, целеполагание само по себе является политическим процессом, связанным с распределением и использованием власти. Так, к примеру, если от губернатора требуют сформулировать задачи развития региона в численной форме, с высокой вероятностью целевые параметры будут сознательно занижены, дабы не только выполнить «план», но и перевыполнить его, укрепив свои властные позиции. Наконец, и это касается уже не только политики, сама постановка целей зависит от качества управления, от способности организаций и индивидов к адекватной оценке развития ситуации. Из-за указанных трудностей в реальной практике подход «цели – результаты» применяется только в оценке эффективности конкретных программ, да и то ограниченно.

• Соответствие характеристик деятельности организации установленным (этой или вышестоящей организацией) формальным нормативам. У этого подхода есть родовая общность с предыдущим: некоторый ориентир деятельности вырабатывается внутри организационной иерархии. Кроме того, почти всегда имеется формальный инструмент оценки. Ярким примером использования такого подхода для оценки эффективности властных структур является методика, разработанная российским Министерством регионального развития[38 - Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. – Mode of access: http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_ evaluation/ (Дата посещения: 29.12.11.)]. Наиболее весомым элементом суммарной оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ является «уровень эффективности расходования бюджетных средств», рассчитываемый в соответствии с общегосударственными нормативами. Таковые либо устанавливаются директивно профильными министерствами, либо за ориентир берется средний по России показатель. Принципиально подход можно продемонстрировать на примере расчета «объема неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами врачей (Рвр)» (стилистика авторская, см.: Методика 2010, п. 14). Он производится с помощью формулы (обозначения также авторские):

Рвр = (Чвр – Чсвр? Кс)?((ЗПрвр ?(1+ ЕСН <*>)?12 мес.),

где:

– Чвр – численность врачей на 10 тыс. человек населения;

– Чсвр – среднероссийское значение численности врачей на 10 тыс. человек населения;