Седьмой Пермский конгресс ученых-юристов (г. Пермь, 18–19 ноября 2016 г.)

К вопросу об основаниях дисциплинарной ответственности муниципальных служащих

Функционирование института муниципальной службы невозможно без четко установленных мер юридической ответственности лиц, обеспечивающих реализацию публично-властных функций в системе местного самоуправления. Законодательство предусматривает административную, дисциплинарную, материальную, а когда необходимо и уголовную ответственность муниципальных служащих.

Дисциплинарная ответственность рассматривается в правовой науке как одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя[201 - Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.]. При этом характер профессиональной деятельности муниципальных служащих предопределяет некоторые особенности регулирования их ответственности.

Основанием для привлечения муниципального служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Согласно ст. 27 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» таковым признается неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей[202 - Постановление Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 6.]. Данное определение основано на перечислении обязательных признаков данного вида правонарушения, к числу которых можно отнести следующие.

1. В качестве дисциплинарного проступка могут выступать противоправные действия или бездействия, т. е. совершенные вопреки требованиям законов, иных нормативных правовых актов, в том числе правил внутреннего трудового распорядка и др. Иными словами, дисциплинарный проступок выражается в нарушении служебной дисциплины.

2. Неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей признается проступком, если совершено виновно, т. е. служащий действовал умышленно или по неосторожности. Не может считаться виновным невыполнение или ненадлежащее выполнение должностных обязанностей по причинам, не зависящим от муниципального служащего (например, из-за отсутствия необходимых условий, в связи с болезнью служащего и т. п.).

3. Субъектом ответственности является муниципальный служащий, т. е. лицо, замещающее на постоянной основе должность в органе местного самоуправления. К лицам, уволенным с муниципальной службы, дисциплинарные взыскания не применяются.

Действующее законодательство не содержит единого перечня деяний, которые могут рассматриваться как дисциплинарные проступки[203 - Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М.: Статут, 1999.], имеются лишь указания на отдельные составы. Это может выражаться в неисполнении или ненадлежащем исполнении служащим возложенных на него должностных обязанностей, в частности в нарушении обязательств, предусмотренных трудовым договором, правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, приказов представителя нанимателя[204 - Чанов С.Е. Особенности дисциплинарной ответственности // Трудовое право. 2006. № 6.].

Помимо этого в качестве дисциплинарного проступка может рассматриваться также неисполнение или ненадлежащее исполнение общеслужебных обязанностей и запретов, предусмотренных законодательством.

Так, ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает следующие обязанности:

1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;

3) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

4) соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;

5) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

6) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

7) беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей и др.

Однако названные обязанности закреплены в довольно общей форме, например, обязанность поддерживать должный уровень квалификации. Поэтому установить факт нарушения или ненадлежащего исполнения данных обязанностей весьма затруднительно. Большую роль в этом случае будет играть субъективное мнение представителя нанимателя (руководителя органа местного самоуправления), что может негативно повлиять на реализацию основных принципов юридической ответственности: справедливости, соразмерности и гуманизма.

В ст. 14 указанного Закона названы запреты, установленные для муниципальных служащих. Им запрещено:

1) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

2) замещать должность муниципальной службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы;

б) избрания или назначения на муниципальную должность;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;

3) заниматься предпринимательской деятельностью;

4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему;

5) получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);

6) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

7) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;

8) разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с законодательством к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

9) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;

10) принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

11) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

12) использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего;

13) создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;

14) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора;

15) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

16) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

В связи с развитием антикоррупционного законодательства выделяют также дисциплинарные проступки коррупционного характера.

Их можно подразделить на гражданско-правовые коррупционные деликты, дисциплинарные коррупционные проступки, административные коррупционные правонарушения. И здесь очень тонкая грань отделяет непреступные должностные правонарушения от преступлений[205 - Шамарова Г.М. Ответственность муниципального служащего, проблемы правового регулирования // Трудовое право. 2007. № 12. С. 35–44.].

Дисциплинарные проступки коррупционного характера обычно проявляются в использовании служащим своего статуса для получения какого-либо преимущества, выгоды. К таковым можно отнести:

– непринятие муниципальным служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

– непредставление сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений;

– участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией;

– осуществление муниципальным служащим предпринимательской деятельности;

– нарушение служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, а также владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами и др.[206 - Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.]

Таким образом, представляется целесообразным нормативное закрепление деяний, которые могут рассматриваться в качестве оснований дисциплинарной ответственности муниципальных служащих.

Д.М. Худолей, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и финансового права юридического факультета ФГБОУ ВО «Пермский государственный национальный исследовательский университет»

Форма правления зарубежных стран СНГ и Балтии

В государствоведческой литературе существуют два подхода к понятию формы правления: узкий и широкий. С точки зрения узкого подхода понятие формы правления связано с положением одного лица – главы государства. С точки зрения широкого подхода в понятие формы правления включаются отношения между органами государства и центрами экономической и политической жизни, а также политическая среда, в которой действуют государственные органы. С последней точкой зрения следует согласиться. Таким образом, форма правления – установленный порядок образования, взаимодействия высших органов государственной власти между собой и населением, выражающийся в порядке образования и ответственности. Форма правления определяется исходя из порядка формирования высших органов государства (в основном главы государства и правительства), статуса главы государства, а также ответственности высших органов государства друг перед другом и перед населением.