Право и межгосударственные объединения

– определение формата международного межгосударственного образования с целью конкретизации его правосубъектности в соответствии с принципами и нормами международного права и создания соответствующей правовой системы;

– формирование с учетом правосубъектности межгосударственного образования органов управления, распределение предметов ведения между ними и наделение их соответствующими полномочиями;

– выработка принципов взаимодействия между государствами-участниками по применению правовой системы межгосударственного образования посредством определения статуса нормативных правовых актов, принимаемых в рамках межгосударственного образования, механизма их трансформации в законодательства государств-участников;

– подготовка предложений о создании Сообщества интегрированных государств с учетом положений международных актов Союза Беларуси и России и специфики разноуровневой и разноскоростной интеграции.

Необходимо реализовать дополнительные меры организационно-правового характера, такие как:

– введение в практику деятельности Межгосударственного Совета принятие международных актов в виде Основ законодательства, основных принципов или начал правового регулирования в областях правоотношений, определенных положениями Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве;

– ориентация деятельности Интеграционного Комитета и Межпарламентского Комитета на подготовку проектов основ законодательства, основных принципов или начал правового регулирования в соответствии с перечнями законодательств, подлежащих гармонизации на базе национальных законов и основополагающих принципов и норм международного права;

– оптимизация структуры аппарата Межпарламентского Комитета с целью его специализации по разработке проектов основ законодательств в сферах правоотношений, определенных положениями Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве;

– принятие мер по повышению эффективности деятельности Межпарламентского Комитета;

– разработка Межпарламентским Комитетом и Интеграционным Комитетом в приоритетном порядке планов практических действий по сближению и унификации базовых законодательств (законов) и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в области:

гражданского права, регулирующего прежде всего хозяйственную деятельность и отношения собственности;

таможенного дела;

принципов налогообложения хозяйствующих субъектов и физических лиц;

внешнеэкономической деятельности и валютного регулирования;

торгово-тарифного регулирования;

транспорта, энергетики и других направлений межотраслевого сотрудничества;

образования, охраны труда, социальной защиты граждан, пенсионного обеспечения и иных направлений социально-гуманитарного сотрудничества;

пограничной политики и др.

Осуществление дальнейших практических действий по реализации положений Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве посредством гармонизации (сближения и унификации) законодательств будет основываться на положениях настоящего документа, что позволит придать новый импульс во взаимоотношениях государств в рамках Таможенного союза и позволит в период экономической нестабильности направить усилия органов управления интеграцией в русло создания основополагающих, фундаментальных «правил игры» (международных актов, регулирующих правоотношения на уровне национальных законов), положения которых будут востребованы при появлении экономических интересов партнеров по Таможенному союзу.

§ 4. Специфика правовых механизмов интеграции в отдельных сферах экономического взаимодействия

Специфика гармонизации таможенного законодательства государств – участников Таможенного союза заключается в том, что правовое регулирование этой сферы правоотношений осуществляется в значительном объеме на уровне подзаконных актов. Таможенные кодексы государств – участников Таможенного союза не имеют существенных противоречий, поскольку базируются на Основах таможенного законодательства государств СНГ, принятых решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 10 февраля 1995 г. и ратифицированных сторонами. В то же время они содержат значительное количество отсылочных норм на акты исполнительных органов, здесь-то и возникает расхождение. Это относится и к системе правоотношений, связанных с формированием единой таможенной территории.

Перечень правовых условий, необходимых для формирования единой таможенной территории, определен ст. 1 и 21 Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г. Таможенным законодательством в этом перечне регулируются, прежде всего, вопросы формирования единой таможенной политики и применения единых таможенных режимов, обеспечения единства управления таможенными службами, упрощения и последующей отмены таможенного контроля на государственных границах стран Таможенного союза.

Аппарат Интеграционного Комитета провел сравнительно-правовой анализ таможенного законодательства сторон в соответствии с Программой гармонизации национальных законодательных и иных нормативных правовых актов государств – участников Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 16 февраля 1999 г., утвержденной Решением Межгосударственного Совета от 26 октября 1999 г. При анализе использовались Основы проведения сравнительно-правового анализа, одобренные Интеграционным Комитетом. Предмет анализа – международные договоры, заключенные в рамках Таможенного союза, и национальные нормативные правовые акты сторон, регулирующие правовой режим формирования единой таможенной территории. Цель анализа – определение соответствия национального законодательства сторон международным договорам и изучение работы по их гармонизации.

Проведенный анализ показал, что работа по сближению и унификации (гармонизации) таможенного законодательства государств – участников Таможенного союза основывается на заключенных межгосударственных, межправительственных и межведомственных договорах, устанавливающих единообразный порядок правового регулирования таможенной сферы. Государственными органами сторон принимаются нормативные правовые акты по выполнению внутригосударственных процедур, введению вступивших в силу международных договоров в национальные правовые системы и их реализации. Постепенно начинает складываться система унифицированных норм таможенного законодательства, единых правил таможенного оформления и таможенного контроля.

Например, Сторонами проведена работа по гармонизации национальных законодательств в соответствии с Протоколом о таможенном оформлении товаров, перевозимых под таможенным контролем между таможенными органами государств – участников Таможенного союза от 8 декабря 1998 г. Правительствами и таможенными органами Сторон приняты нормативные правовые акты, создающие гармонизированный правовой режим таможенного контроля при транзите товаров и транспортных средств, перемещаемых между таможенными органами государств – участников Таможенного союза. Унификация законодательства проведена на основе Типового положения о таможенном режиме транзита, утвержденного 8 декабря 1998 г., которое было трансформировано государствами в национальные законодательства сторон.

С целью унификации порядка таможенного оформления при пересечении границ физическими лицами решением Совета руководителей таможенных служб государств – участников Таможенного союза от 5 марта 1999 г. утверждена форма единой пассажирской таможенной декларации. Компетентными государственными органами сторон приняты соответствующие нормативные правовые акты о введении в действие Единой пассажирской таможенной декларации, Таможенной декларации ДТ-1. Приняты инструкции о порядке заполнения пассажирской таможенной декларации и о порядке заполнения таможенной декларации формы ДТ-1 для целей таможенного декларирования товаров.

Таможенное законодательство сторон, регулирующее вопросы пересечения транзитными товарами и перевозящими их транспортными средствами границ государств – участников Таможенного союза, приведено в соответствие с Соглашением о единых условиях транзита через территории государств – участников Таможенного союза от 22 января 1998 г. Стороны обменялись образцами средств идентификации транзитных товаров и образцами документов, необходимых для их таможенного контроля, согласовали места пресечения транзитными товарами таможенной границы. В целях реализации указанного Соглашения решением Совета руководителей таможенных служб государств – участников Таможенного союза от 15 октября 1999 г. одобрен в основном проект межправительственного Протокола о таможенном контроле за товарами и транспортными средствами, перемещаемыми между таможенными органами государств – участников Таможенного союза, который в настоящее время проходит согласование в государственных органах сторон.

С целью формирования правовых подходов для обеспечения единства управления таможенными службами государствами – участниками Таможенного союза подписаны и реализуются двусторонние соглашения.

Вступил в силу Протокол о сотрудничестве между таможенными службами государств-участников соглашений о Таможенном союзе в области обеспечения собственной безопасности от 8 декабря 1998 г., на основе которого приняты соответствующие ведомственные акты таможенных органов сторон.

Вместе с тем, проведенная работа по гармонизации национального законодательства сторон – это только начальный этап, основные правовые механизмы работы по формированию единой таможенной территории пока еще недостаточно унифицированы.

В договорно-правовую базу Таможенного союза входят десятки международных договоров, из которых многие прямо или косвенно регулируют вопросы формирования единой таможенной территории. Однако основанием для гармонизации и внесения соответствующих изменений и дополнений (поправок) в национальные законодательства сторон, являются лишь те международные договоры, которые вступили в силу.

Анализ состояния выполнения внутригосударственных процедур по международным договорам, регулирующим формирование единой таможенной территории, позволяет сделать вывод о затягивании процессов принятия правительствами и таможенными органами сторон нормативных актов о включении принятых договоров в национальные правовые системы. Это приводит к отсутствию реальных юридических оснований для практической работы по гармонизации национального таможенного законодательства.

Например, сторонами не выполнены внутригосударственные процедуры по Соглашению об упрощенном порядке таможенного оформления товаров, перемещаемых между государствами – участниками Таможенного союза от 24 сентября 1999 г. и Соглашению об обеспечении свободного и равного права пересечения физическими лицами границ государств – участников Таможенного союза и беспрепятственного перемещения ими товаров и валюты от 24 ноября 1998 г.

Формирование единой таможенной территории базируется на создании правовых предпосылок для отмены таможенного контроля, одним из аспектов которого является декларирование. По результатам анализа выявлено отсутствие унифицированных подходов к таможенному оформлению и таможенному контролю, предусмотренных Протоколом об упрощенном порядке таможенного оформления товаров, не предназначенных для производственной и иной коммерческой деятельности, и валюты, перемещаемых физическими лицами через таможенные границы государств – участников Таможенного союза от 22 января 1998 г. В ст. 3 Протокола установлен режим отмены декларирования в письменной форме товаров и валюты, перемещаемых через внутренние таможенные границы государств Таможенного союза, за исключением валюты и товаров, запрещенных и ограниченных к ввозу и вывозу, в стоимостном и количественном выражении. Это положение не нашло отражения в законодательных актах сторон, за исключением российской стороны, и фактически не действует. Наиболее серьезные проблемы в гармонизации национального законодательства в соответствии с Протоколом имеются у Казахстанской стороны, в нормативной базе которой не предусмотрена указанная категория товаров и, соответственно, не урегулированы особенности правового режима их декларирования. Единственным, предусмотренным Протоколом положением, реализованным сторонами, являются нормы ст. 5, в соответствии с которыми стороны обменялись Перечнями товаров, запрещенных и ограниченных к ввозу и вывозу, утвержденными актами правительств сторон.

Формирование единой таможенной территории предполагает создание отлаженной системы сопровождения товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенные границы государств – участников Таможенного союза, таможенными нарядами и нарядами уполномоченных организаций (уполномоченными нарядами). Нормативная основа для создания такой системы предусмотрена Протоколом о таможенном сопровождении между таможенными органами от 8 декабря 1998 г. Национальные законодательства сторон в основном приведены в соответствие с Протоколом.

Законодательствами сторон, за исключением Кыргызстана и Таджикистана, до настоящего времени не предусмотрены соответствующие организационно-правовые мероприятия по реализации Протокола о таможенных перевозчиках государств – участников Таможенного союза, подписанного и вступившего в силу 15 октября 1999 г.

Таким образом, проведенный аппаратом Интеграционного Комитета анализ подтверждает необходимость продолжения поэтапной, систематизированной и целенаправленной работы по приведению национального законодательства сторон и в соответствие с международными договорами, заключенными в рамках Таможенного союза.

Согласно ст. 22 Договора Беларуси и России от 8 декабря 1999 г. о создании Союзного государства предполагается поэтапное введение единой денежной единицы (валюты) с одновременным созданием единого эмиссионного центра. При этом основной функцией единого эмиссионного центра будет являться защита и обеспечение устойчивости единой денежной единицы.

В договоре предусмотрено, что введение единой денежной единицы и формирование единого эмиссионного центра должно осуществляться на основе соглашения между государствами-участниками. Заключение такого соглашения затруднялось различными факторами, в том числе значительным отставанием Беларуси в экономическом развитии, расхождениями во взглядах на то, какая валюта должна стать союзной. Но постепенно в ходе многочисленных встреч и переговоров на уровне правительств и президентов была выработана концепция унификации валюты в Союзном государстве. Эта концепция была закреплена в подписанном премьер-министрами России и Беларуси соглашении о единой валюте.

Подписание Соглашения стало возможным после того, как Беларусь отказалась от множественности курсов и пытается проводить бездефицитную бюджетную политику. Это, безусловно, является заслугой и белорусского Национального банка, и правительства Беларуси. Вместе с тем, процесс валютной интеграции выглядит гораздо сложнее, нежели его внешнее информационно-идеологическое оформление.

В упрощенном представлении объединение валют включает два этапа. По завершении первого этапа – с 2005 г. функцию единой союзной валюты будет исполнять российский рубль. Сам переход, видимо, будет отмечен принятием ряда отдельных документов с целью полной унификации не только денежно-кредитной и валютной, но и налоговой, бюджетной, таможенной, социальной политики. Существуют определенные сомнения, хватит ли столь незначительного времени на проведение столь масштабных мероприятий. Ведь в этих сферах у России и Беларуси еще много расхождений, в частности, тот же подоходный налог. Россия стремится к его понижению, и с 2001 г. максимальная ставка составляет 13 %, в то время как в Беларуси пока даже речи не идет об изменении ставки 30 %.

Комментируя намеченный срок перехода к российскому рублю как единой валюте Союза, белорусские эксперты отмечают, что россияне настойчиво работают над тем, чтобы в Беларуси была внятная денежная политика. Все попытки белорусов расширить свое присутствие на российском рынке будут тщетны, пока не стабилизируется белорусский рубль.

Тем не менее, при согласованной работе времени на унификацию законодательств должно хватить, но нужно учитывать, что переход на использование российского рубля в качестве единственного платежного средства на территории Беларуси означает, по меньшей мере, проведение настоящей денежной реформы со всеми сопутствующими мероприятиями, т. е. с изменением масштаба цен, переоценкой активов и пассивов белорусских субъектов хозяйствования и нерезидентов. Это будет намного сложнее, чем чисто механическое списание нулей при деноминации.

Впрочем, облегчить переход к российскому рублю как союзной валюте позволит заблаговременная жесткая привязка курса белорусской национальной денежной единицы к российской. Именно это выдвигается российскими финансовыми властями в качестве одного из главных условий валютной интеграции. Однако вследствие этого встает закономерный вопрос: если в течение четырех ближайших лет удастся жестко «привязать» белорусский рубль к российскому и одновременно добиться работы в унисон экономик двух стран, то в чем смысл трехлетнего использования российского рубля как союзной валюты?

Ответ на этот вопрос лежит в плоскости дебатов о формировании единого эмиссионного центра. Это один из наиболее противоречивых моментов в переговорах о единой валюте. Россия склоняется к тому, чтобы наделить полномочиями общего эмиссионного центра Центробанк РФ. Беларусь склонна искать компромиссные варианты. Например, в аналогии с федеральной резервной системой США, где эмиссию национальной валюты осуществляют несколько банков, подчиненных единому центру. Однако вряд ли возможно равноправное функционирование двух эмиссионных центров в России и Беларуси. Например, если отталкиваться от разницы численности населения, то в России должно быть по меньшей мере 15 эмиссионных банков против одного белорусского. А если оценивать объемы капиталов, работающих в экономиках двух стран, то соотношение будет во много раз большим.

Вопрос эмиссионного центра – это вопрос 2008 г. То, что в период с 2005 по 2008 г. его функции будет исполнять российский Центробанк, – дело практически решенное. Трудно представить, что россияне поделятся правом на эмиссию национальной валюты даже с Союзным государством. Однако этот трехлетний переходный период дает России дополнительные очки в вопросе о едином эмиссионном центре после 2008 г., когда Союз должен перейти к новой общей денежной единице.

Валютная интеграция будет способствовать макроэкономической и финансовой стабилизации Беларуси. Одним из главных факторов этого считается получение от России 100 млн долларов в виде межправительственного стабилизационного кредита. Предполагается, что деньги, которые выделены в качестве стабилизационного кредита, будут лежать на счетах российского Центробанка, а стало быть, и доходить до Беларуси они будут только при соблюдении Минском условий программы стабилизации экономики.

Укрепление в последнее время позиций российского рубля позволяет некоторым экспертам считать, что жесткая привязка к нему белорусской валюты повлечет реальную ревальвацию последней темпами около 10 % в год в течение ближайших 5 лет. Это не может не лечь достаточно тяжким бременем на белорусских производителей. Даже в условиях относительно стабильного белорусского рубля они испытывают серьезные проблемы. Ведь девальвация национальной валюты в последние годы была основной составляющей ценовой конкурентоспособности белорусских товаров. Ревальвация же не только ее «отменяет», но и способствует удешевлению импорта. Следовательно, белорусскому производителю будет все сложнее конкурировать не только на внешних, но и на внутреннем рынке.

Нужно признать, что состояние финансово неблагополучных предприятий (которых у нас, к сожалению, еще очень много) может ухудшиться. Вместе с тем, борьба за конкурентоспособность белорусской продукции примет более конструктивный характер, нежели ее девальвационное стимулирование. Основное внимание придется сосредоточить на технологическом аспекте, что требует серьезного увеличения инвестиций, а это невозможно без активизации приватизации.

Как видно, валютная интеграция, с точки зрения экономических последствий, далеко не так проста, как может показаться с первого взгляда. Однако, в глобальном смысле бесспорно и то, что государство в долгосрочном плане, безусловно, выиграет. Сегодня достаточно четко прослеживается вполне логичная последовательность событий. Добившись стабилизации белорусского рубля, финансовые власти страны открывают реальные перспективы создания единого валютного пространства. В свою очередь, этот процесс немыслим без серьезных рыночных преобразований. Во всяком случае, об этом свидетельствуют и предлагаемый Россией достаточно жесткий регламент мероприятий, и неизбежность его принятия Беларусью при дальнейшем интеграционном движении.