Позитивные изменения. Том 2, № 2 (2022). Positive changes. Volume 2, Issue 2 (2022)

Госкорпорация ВЭБ.РФ, один из операторов Social Impact Bonds в России, приводит (2021) следующий список участников: исполнитель, инвестор, государственный орган, независимый оценщик и оператор. Этот список можно соотнести с ранее описанными тройкой ключевых стейкхолдеров и двойкой медиаторов. Так, в российской модели роль медиатора несколько ограничена по сравнению с традиционными экспертными медиаторами – не указано, что он проводит экспертизу и оказывает помощь в составлении дизайна проекта до его запуска. Также в российской модели нет лица, которое гарантирует интересы инвестора, кроме самого инвестора. Однако, это не единственные две модели реализации проектов по модели SIBs. Ниже мы рассмотрим кейсы реализации таких проектов в разных странах.

ОПЫТ ВЕЛИКОБРИТАНИИ. РАЗВИТИЕ ИННОВАЦИЙ В ДОКАЗАТЕЛЬНОМ ПОДХОДЕ

Первый в мире проект по модели SIBs был реализован в Великобритании (The Economist, 2013). В 2010 году в Питерборо (город на востоке Англии) стартовала 6-летняя программа реабилитации заключенных с частным финансированием. Не было спроектировано никаких платежей инвесторам от государственного фонда до 2014 года и до тех пор, пока Министерство юстиции не признало, что доля криминальных рецидивов в экспериментальном районе действительно отличалась от общенационального. Особенностями кейса Питерборо стали:

• долгий период для большей гибкости услуг – многолетний период финансирования инвестором услуг подрядчика предоставлял второму пространство автономии для гибкого подхода к выполнению задач;

• не просто единоразовая фиксация результатов – мониторинг осуществлялся на протяжении всего проекта, и ежемесячные отчеты предоставлялись инвесторам на постоянной основе;

• наглядный социальный эффект – необходимость демонстрации результатов социального воздействия приводит к разработке новых методологий для исследований социальной проблемы, что не может не оказывать сопутствующий социальный эффект.

Таким образом, самый первый проект по модели Social Impact Bonds включал в себя пространство для маневра исполнителей для разработки эффективных инструментов воздействия, инновации в анализе решаемой социальной проблемы и регулярные мониторинги для инвесторов для постоянной коммуникации о прогрессе.

С того времени в Великобритании были исполнены более 30 проектов социального воздействия по модели SIBs (A guide to Social Impact Bonds, 2017). При описании британской программы государственной поддержки социальных проектов (Guidance on developing a Social Impact Bond, 2017) подчеркивается, что главным интересом инвестора является развитие инноваций в доказательном подходе и в оценке эффективности воздействия. Затраченные средства считаются как текущие затраты, увеличенные на процент максимальной нормы доходности. К этой сумме добавляется оцененная стоимость социальной ценности – рассчитывается надбавка на основании ценности достигнутых социальных результатов.

Академические исследователи (Warner, 2013) заявляют, что британский опыт показывает неотъемлемость появления индустрии оценщиков эффективности социального воздействия, а также медиаторов контрактных механизмов, которые в итоге являются важными бенефициарами этих проектов. Более того, эффект для государственной политики оказывается весьма спорным, поскольку проекты зачастую являются, с одной стороны, не воспроизводимыми в другом контексте. А с другой стороны, проект сам по себе является де-факто инструментом приватизации государственных социальных функций в рамках Нового государственного управления (New Public Management). И тут противоречие в том, что социальная проблема шире, чем проводимый проект, либо проект слишком объемный, и его было бы сделать дешевле инструментами государства. Однако, стоит отметить, что государство менее гибко в изобретении новых методов решения задач.

Авторы исследования цитируют (Warner, 2013, стр. 313) одного британского инвестора, участвовавшего в проекте социального воздействия:

«[Эти проекты] предполагают высокорисковые инвестиции с низкой или средней нормой доходности», что снижает привлекательность для инвестора, поскольку при не самых выгодных финансовых условиях, ему предстоит иметь дело с государством, которое по определению более требовательно и более ригидное, чем игроки частного сектора.

ОПЫТ США. ИНСТРУМЕНТ ВНУТРИ ИМПАКТ-ИНВЕСТИЦИЙ

Американский офис МакКинзи в 2012 году пришел к следующему выводу относительно Social Impact Bonds: они являются инструментом оценки социального вмешательства, который позволяет государству платить по результатам, а инвесторам – вкладываться в то, что действительно имеет эффект. Внедрение SIBs в Соединённых Штатах Америки началось как догоняющее рост британского опыта (Moodie, 2013). В 2013 году проекты только начинали разрабатываться. Несмотря на больший, чем в Великобритании объем импакт-инвестиций, SIBs в США не стали немедленно распространённым инструментом. В первую очередь это объясняется тем, что SIBs понимаются не столько как вид инвестиций, сколько контрактный механизм, который требует экспериментальной проработки.

Важный аспект в социальной мотивации инвестора: с таким уровнем рисков при сотрудничестве с коммерческими игроками процент прибыли будет выше.

Таким образом, американский взгляд на SIBs сразу рассматривал их как инструмент внутри импакт-инвестиций, чья организационная структура способствует выработке более эффективных способов интервенции в социальную сферу и их оценки.

Первый американский проект социальных облигаций был также связан со снижением рецидивизма среди бывших заключенных: инвестором выступили Голдман Сакс (2020) в партнерстве с городом Нью-Йорком. Инвестиции составили 9,6 млн долларов с расчетом, что если цель будет полностью выполнена, то деньги будут возвращены в полном объеме, а если выполнена с избытком, то фирма получит финансовую отдачу, соответствующую типичному кредитованию, пропорционально превышению плана.

Центр общественного воздействия BCG (Centre for Public Impact BCG) отмечает (2016), что повышенные риски от участия в SIBs купируются эффектом масштаба крупных инвесторов. Также важный аспект именно в социальной мотивации инвестора: с таким уровнем рисков при сотрудничестве с коммерческими игроками процент прибыли будет выше. В 2016 году SIBs оставались британской историей, поскольку более половины от всех них проводились в Великобритании. Сторонники этого формата видят преимущество проектов социальных облигаций в аутсорсинге для государства материальных и политических рисков решения социальных вопросов, создания возможностей для усовершенствования инструментов общественного воздействия.

Стоит отметить, что при описаниях американского опыта внедрения SIBs не было встречено упоминаний о том, что возврат средств осуществляется по формуле «затраты x ключевая ставка + оцененная стоимость социальной выгоды», но только о возвращении инвестиций. Иными словами, вероятно, экономическая целесообразность американской модели финансирования меньше, чем британской.

ОПЫТ ЕВРОСОЮЗА. ГИБКОСТЬ ИНСТРУМЕНТА

В аналитической записке Исследовательской службы Европейского парламента (Davies, 2014) SIBs описываются как средство для государственных органов опробовать социальную услугу, не затрачивая на нее средств в отсутствие результата и не неся за это политической ответственности. Также эта политика рассматривает инновационный инструмент в рамках социальных инвестиций, с соответствующим распределением расходов. Например, в ходе реализации инвестиционной программы Европейской комиссии было достигнуто (Fraboul, 2020) соглашение между BNP Paribas и Европейским инвестиционным фондом, целью которого стало упрощение доступа социальных организаций к финансированию. Проект включал 10 миллионов инвестиций для поддержки 1000 студентов и 130 детей.

Важная черта SIBs, которая отмечается в европейском опыте, – этот механизм позволяет снизить порог входа инвесторов в сферу социальных инвестиций за счет возможности возвращения вложенных средств со стороны государства. Также акцент на измеримости результата позволяет инвесторам вкладываться в более дорогие проекты, поскольку их эффект будет более объективен, чем в случае привычных социальных инвестиций.

Германско-нидерландское трансграничное сотрудничество является хорошим примером того, что инвестор может получить выгоду от решения социального вопроса. Так, проект предусматривал «обеспечение нидерландских работников германскими рабочими возможностями», то есть интеграцию рынков труда пограничных регионов Нидерландов и Германии (Koekoek, 2016). Получается, что компании вкладываются в переобучение и мобильность работников, которые будут работать у них, что позитивно и в социальном, и в экономическом измерении. Однако, здесь возникает вопрос о том, как относиться к тому, что государство выплачивает деньги частной компании, которая извлекает выгоду из социального проекта. В контексте Европейского экономического сообщества ответ на этот вопрос лежит в области европейской солидарности и ценности интеграции самой по себе, но в иных контекстах обоснование таких проектов представляется значительно более сложным.

Не везде SIBs были встречены с одинаковым энтузиазмом: например, в Португалии этот финансовый инструмент, по сути, дублировал деятельность региональных фондов социальных инвестиций, но требовал большей отчетности, что привело к бюрократизации процесса и снижению гибкости исполнения проектов (Ferreira, 2020).

Кейс-стади датского SIB (Andersen et al., 2020) показывает, что финансирование может быть гибким: в частности, муниципалитеты безусловно финансировали рекрутмент, экспертизу и оценку, в то время как инвесторы занимались вложениями в собственно акселерацию роста. Во время проекта получилось совмещение ролей провайдера, оператора проекта и оценщика, что в классической модели SIB считается конфликтом интересов. Отсутствие координатора проекта – разработчика и координатора концепции – сильно помешало тому, чтобы выстроить целостную рамку, не состоявшую из отдельных элементов. Также финансирование оставалось преимущественно основанным на показателях деятельности (activity-based), но не основанным на оценке результатов (outcome-based). Рассмотрение этого кейса позволяет заключить, что SIBs могут существовать не только в формате аутсорсинга государственных услуг, но и в формате внешней реконфигурации существующих практик государственной социальной политики.

ОПЫТ КАНАДЫ. СОВМЕЩЕНИЕ РОЛЕЙ МОДЕРАТОРА И ОЦЕНЩИКА

«Делойт» провел опрос канадских инвесторов в 2013 году (то есть в самом начале запуска SIBs в этой стране). В качестве главных преград внедрения SIBs инвесторы называли высокие транзакционные издержки и нежелание работать с государством из-за неопределённости его приоритетов. Одним из наиболее предпочтительных форматов сотрудничества называется соинвестирование в проект как часть инвестиционного консорциума, поскольку это позволяет расширить количество точек входа на рынки. Также консорциумы позволяют объединить и осуществить обмен экспертизой, что для инвестора, после собственного социального воздействия, является главным приобретением. В качестве меры повышения доверия на начальном этапе внедрения проектов социального воздействия по модели SIBs, консультанты предлагают рассмотреть вариант предоставления гарантии на часть инвестируемого капитала. Схема выглядит следующим образом: при любом исходе проекта государство гарантирует вернуть часть (т. е. 5–15 %) от вложенной суммы. Суть SIBs состоит в передаче риска от государства частнику, и потому необходимость такого шага снизится по мере распространения проектной практики, отработки механизмов и главное – демонстрации государством устойчивой приверженности в долгосрочном участии в таких проектах. Оптимальные сроки проектов большинство опрошенных указало в рамках 4–6 лет, что отражает условие долгосрочного характера сотрудничества. Опрошенные инвесторы выразили солидарность с британской моделью развития SIBs, указав на необходимость ещё двух агентов помимо треугольника ГЧП: оценщика эффекта воздействия (что в канадских условиях не такая распространённая услуга) и медиатора для общения с государством. Однако, в основном в Канаде использовалась модель с совмещением ролей модератора и оценщика.

ОПЫТ ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ. DREAM

Исследовательская лаборатория Межамериканского банка развития (Ronicle & Strid, 2021) сформулировала 5 критериев успешного проекта социального воздействия по модели SIB – DREAM (Demand from government, Regulatory framework, Economic and political context, Availability of data, Market capacity):

1. Запрос со стороны правительства – разработка подхода, основанного на запросе правительства с включением в обсуждение влиятельных частных игроков. В Аргентине государственное агентство совместило в себе роли финансового гаранта и подрядчика. Это привело к тому, что государство финансировало свои собственные услуги, что нарушает логику SIB и снижает эффективность проектов.

5 критериев успеха SIB: запрос со стороны правительства, наличие нормативно-правовой базы, благоприятный экономический и политический контекст, доступность данных, готовность рынка.

2. Наличие соответствующей нормативно-правовой базы – регуляторная рамка для SIBs, включающая гибкость, нацеленность на оценку результатов и государственные платежи. В Мексике был создан отдельный исследовательский институт для изучения правовых барьеров для внедрения проектов социального воздействия, а в Чили для этой цели использовались юридические консультанты.

3. Благоприятный экономический и политический контекст – в политическом смысле крайне важно предоставить гарантии, что программы не будут свёрнуты после смены правительства при начале нового политического цикла. И если в Аргентине и Колумбии были представлены попытки создать механизмы исполнения SIBs, которые бы не зависели от политических кампаний, то общая рекомендация состоит в том, чтобы запускать проекты внутри политического цикла и договариваться с избранным политиком в самом начале его выборного срока. Экономический контекст важен в том смысле, что высокие уровни инфляции требуют заключения контрактов, которые будут учитывать реальный рост цен. Именно такое произошло в Аргентине без механизма поправки на уровень инфляции, что создаёт преграды для успешного осуществления проектов социального воздействия.

4. Доступность данных – на этапах роста экосистемы SIBs критически важно иметь достаточные объёмы административных данных (или иметь ресурсы для добычи собственных данных) для разработки концепций SIB и оценки их воздействия. Например, в Колумбии развитие информационных баз привело к развитию системы принятия решений, основанных на данных.

5. Готовность рынка – готовность инвесторов к риску и участию в социальных инвестициях, доступ к экспертным знаниям для проектирования концепции SIB и системы оценки результатов, наличие на рынке подрядчиков для исполнения проекта.

ЧЕМ ПОХОЖИ ДРУГ НА ДРУГА УДАЧНЫЕ ПРОЕКТЫ SIBs

Проекты по модели SIB возникли как контрактный механизм на стыке социальных инвестиций и государственных программ социального развития. Оригинальная британская программа, положившая начало международному опыту таких проектов, в качестве ключевых характеристик имела долгосрочность финансирования, регулярный мониторинг промежуточных результатов и разработку новых инструментов для оценки социального эффекта.

Британский опыт показывает важность присутствия ещё двух дополнительных участников проекта: инвестору, государству и подрядчику необходимо участие финансовых и экспертных медиаторов. Первый тип посредников занимается тем, что координирует транзакции и контрактные обязательства. Второй тип посредников проводит экспертизу дизайна проекта, его стоимости и предлагает инструментарий исследования социального воздействия.

Американский опыт закрепил понимание SIBs как инструмента внутри импакт-инвестиций, чья организационная структура способствует выработке более эффективных способов интервенции в социальную сферу и их оценки. Он же показал, что повышенные риски участия в SIB могут быть купированы эффектом масштаба участников-инвесторов. В Канаде был отработан формат с конгломератом инвесторов, что позволяет делить риски и делиться опытом.

Негативный опыт во многом основывается на несоблюдении условий DREAM (запрос со стороны правительства, наличие нормативно-правовой базы, благоприятный экономический и политический контекст, доступность данных и готовность рынка). Так, на примере Португалии можно увидеть, что SIBs могут дублировать деятельность существующих инвестиционных фондов и способствовать их бюрократизации и снижению гибкости. На примере Канады можно увидеть ограничения, создаваемые при совмещении роли оператора проекта и оценщика результатов воздействия в схеме взаимодействия стейкхолдеров. На примере датского опыта можно наблюдать сложности в построении схемы для оценки результатов, что в условиях смешения ролей провайдера, оператора проекта и оценщика может приводить к снижению состоятельности проекта.

Инвесторам нужны проекты по модели SIBs как возможность относительно дешево войти в сферу социальных инвестиций. Для государства проекты такого типа представляют опцию аутсорсинга социальной функции и снижения рисков в случае неуспеха. Рынок в целом получает новый метод построения контрактных обязательств и инновационные инструменты оценки социального воздействия. Общество получает улучшение социальной ситуации. И все это в целом означает, что такой инструмент стоит, как минимум, изучить детальнее.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ

1. Участники проектов социального воздействия. (2021). ВЭБ.РФ.

2. A guide to Social impact Bonds. (2017, September 26). Government of the UK.

3. A. P. (2013, May 10). The Peterborough principles. The Economist.

4. Andersen, M. M., Dilling-Hansen, R., & Hansen, A. V. (2020). Expanding the Concept of Social impact Bonds. Journal of Social Entrepreneurship, 1–18. doi:10.1080/19420676.2020.1806100

5. Davies, R. (2014, August). Social impact bonds. Private finance that generates social returns. European Parliamentary Research Service.

6. Deloitte, MaRS Centre for impact investing. (2013). Social impact Bonds in Canada: investor insights. Deloitte.

7. Ferreira, F. S. V. (2020). Social impact Bonds: The Portuguese Case.

8. First US Social impact Bond Financed by Goldman Sachs. (2020, May). Goldman Sachs.

9. Fraboul, A. (2020, February 4). BNP Paribas and the European investment Fund launch a €10 million fund to co-invest in Social impact Bonds («SiB») in the European Union. BNP Paribas.