Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография

В период Средневековья понятие «коррупция» приобрело исключительно каноническое значение – как обольщение, соблазн дьявола. Поэтому использовался термин corraptibilitas, означающий бренность человека, подверженность человеческой личности разрушению, греховным соблазнам

.

Современное понятие коррупции начало складываться на рубеже Нового времени с началом образования централизованных государств и ныне существующих национальных правовых систем. Томас Гоббс рассматривал коррупцию как «корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам»

. По его мнению, «предположение о своей силе для сопротивления исполнителям закона отягчает преступление». Такое предположение, по его мнению, может быть обусловлено богатством или наличием высокопоставленных друзей. «Поэтому обычно люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем подкупа государственного правосудия или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения. <…> А люди, имеющие множество могущественных родственников или завоевавшие себе популярность и определенную репутацию среди толпы, осмеливаются нарушать законы в надежде, что им удастся оказать давление на ту власть, которой надлежит заботиться о приведении законов в исполнение»

. Таким образом, философ уже разделял коррупцию как подкуп и как использование личных и родственных связей.

Никколо Макиавелли сравнивал коррупцию с болезнью. Вначале ее трудно распознать, но легче лечить. Если же она запущена, то ее легко распознать, но излечить трудно. Так же и коррупция в делах государства. Если своевременно обнаружить зарождающийся недуг, что дано лишь мудрым правителям, то избавиться от него нетрудно, если же он запущен так, что всякому виден, то никакое снадобье уже не поможет. В своей работе «Государь» он отмечает: «Есть один безошибочный способ узнать, чего стоит помощник. Если он больше заботится о себе, чем о государе, и во всяком деле ищет своей выгоды, он никогда не будет хорошим слугой государю, и тот никогда не сможет на него положиться»

.

Проблема коррупции была значительно освещена в трудах просветителей-энциклопедистов: Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Ф. Бэкона и др. В их трудах коррупция понималась как социальная болезнь, дисфункция общества

.

Таким образом, этимологический смысл слова «коррупция» так или иначе заключается в деградации системы публичной власти и общества. Причем при различных вариациях в отношении конкретных проявлений, «симптомов» коррупции (сговор, подкуп, соблазнение, использование личных связей) основное значение данного понятия сосредоточено на деструктивных последствиях данных деяний. Это еще раз доказывает, что коррупция как социальное явление не сводится к совокупности коррупционных правонарушений.

При анализе основных подходов к определению коррупции как социального явления следует учитывать междисциплинарный характер его исследования. Как справедливо отмечается в литературе, «анализ правовых положений не позволяет раскрыть все содержание данного понятия, получившего в науке множество интерпретаций»

. Присущие каждой отрасли обществоведения методы и исследовательские подходы серьезно влияют в том числе и на выработку специфических для каждой науки определений. Исследование коррупции как общесоциального явления осуществляется в социологической литературе.

В социологии распространен взгляд на коррупцию как форму девиантного поведения. Девиантное поведение – это деяние, не соответствующее официально установленным или фактически сложившимся в данном обществе нормам и ожиданиям, и социальное явление, выражающееся в относительно массовых и устойчивых формах человеческой деятельности, не соответствующих официально установленным или же фактически сложившимся в данном обществе нормам и ожиданиям

. Профессор Гарвардского университета Карл Иоахим Фридрих в рамках «конвенционального» подхода определяет как поведение, отклоняющееся от преобладающих в политической сфере норм и обусловленное мотивацией получения личной выгоды за общественный счет. По его мнению, коррупция представляет собой «вид поведения, которое отклоняется от превалирующих норм. Это девиантное поведение, ассоциированное с определенной мотивацией, в частности с получением личной выгоды за общественный счет»

. Дж. Най определяет коррупцию как «поведение, которое отклоняется от формальных обязанностей публичной роли под воздействием относительно частных (индивидуальных, семейных, частных); материальных или статусных целей»

. Подобную же точку зрения высказывают Д. Саймон и Д. Эйтцен. Они исходят из предположения, что преступность и девиация социетально обусловлены, заданы на уровне общества. Это означает, что определенные социологические факторы обусловливают совершение преступлений как индивидами, так и организациями. Среди наиболее важных из этих факторов в американском обществе называют властную структуру как таковую

.

Вместе с тем есть и другая точка зрения, сторонники которой понимают коррупцию не как совокупность девиантных поведенческих актов, а как систему отношений в обществе. Так, Л. В. Гевелинг рассматривает коррупцию как деструктивную по отношению к действующим на данной территории общественным нормам и господствующей морали систему социальных связей, которые характеризуются использованием должностных полномочий для получения материальной и (или) нематериальной выгоды

. В данном случае коррупция рассматривается с точки зрения функционального подхода. Одним из первых, кто использовал возможности функционального подхода в исследовании коррупции, был Макс Вебер. В юридической литературе позицию Вебера часто критикуют за то, что он делал вывод о функциональности и приемлемости коррупции при условии, что она усиливает позицию элит, гарантирующих ускорение происходящих в обществе изменений

. Безусловно, с позиции юридической доктрины всякая коррупция должна рассматриваться как противоправное и социально вредное явление, однако некоторые выводы, сделанные М. Вебером и другими представителями функционального подхода, могли бы оказаться востребованными с позиции противодействия коррупции. Коррупцию он рассматривал в широком смысле, не отождествляя ее с подкупом и продажностью. Интерес представляет выделение М. Вебером «коррупции “партийно-политического” характера», когда «партийными вождями за верную службу раздаются всякого рода должности в партиях, газетах, товариществах, больничных кассах, общинах и государствах. Все партийные битвы суть не только битвы ради предметных целей, но прежде всего также за патронаж над должностями»

.

Исследование коррупции как социального явления с позиций ее функциональной роли в обществе осуществлялось Я. И. Гилинским, который выделил институциональные характеристики данного явления:

• выполнение ею ряда социальных функций – упрощение административных связей, ускорение и упрощение принятия управленческих решений, консолидация и реструктуризация отношений между социальными классами и группами и др.;

• наличие вполне определенных субъектов коррупционных взаимоотношений (патрон – клиент), распределение социальных ролей (взяткодатель, взяткополучатель, посредник);

• присутствие определенных правил игры, норм, известных субъектам коррупционной деятельности;

• сленг и символика

.

Сторонники функционального подхода склонны рассматривать коррупцию как инструмент рынка, компенсирующий препятствия, создаваемые бюрократическим аппаратом государства

, «смазочное средство», компенсирующее недостатки государственного управления

. Собственно, именно признание функциональной роли коррупции в системе общественных отношений и вызывает волну критики в отношении такого подхода. Так, например, О. Г. Карпович отмечает: «При очищении трудов функционалистов от наукообразной шелухи нельзя не заметить, что все их доводы сводятся к пресловутой экономической смазке, а также к тому, что, дескать, бытовая коррупция помогает реализации прав граждан, снимает ненужные барьеры, устраняет действие социально не обусловленных правовых норм. Между тем и в этих случаях негативные издержки коррупции превышают и так более чем сомнительную пользу. Вопреки утверждениям о том, что коррупция подготавливает общественные изменения, она, напротив, фиксирует негативную практику, как бы замораживая существующий порядок»

. Это, безусловно, верно с точки зрения юриста, для которого коррупция – это прежде всего противоправное деяние. Однако если отвлечься от характеристики данного явления как «плохого» или «хорошего», то нельзя не признать, что коррупция становится востребованной именно в излишне бюрократизированном обществе. Это своего рода сигнал, что государственный аппарат не в состоянии выполнять свои функции надлежащим образом и существует необходимость оптимизации административных процедур.

Таким образом, вопрос адекватной дефиниции понятия коррупции в конечном итоге приводит к проблеме уяснения сущности данного социального явления и, по нашему мнению, во многом зависит от методологической функции данного термина. Если рассматривать коррупцию в качестве социального явления, выражающегося в деформации аппарата публичной власти и гражданского общества, то в методологическом плане это означает, что усилия юристов должны быть направлены не столько на выявление отдельных проявлений коррупции (коррупционных правонарушений), сколько на построение эффективной модели управления, позволяющей элиминировать необходимость (потребность) в коррупции. Действительно, коррупция находится в состоянии перманентной конкуренции с бюрократией: если бюрократическая процедура предполагает большие ресурсные затраты (время, финансовые ресурсы, усилия и т. п.), то становится востребованной коррупционная модель социальных отношений.

С позиции цели данной работы значимым в методологическом плане нам представляется вопрос о классификации коррупции. На данный момент в специальной литературе отсутствует единство мнений относительно критериев такой классификации.

Так, М. Джонстон выделил несколько типов коррупции:

• взятки чиновников в сфере торговли (за продажу нелегально произведенной продукции, завышение качества товаров и т. д.);

• отношения в патронажных системах, в том числе покровительство на основе земляческих, родственных, партийных принципов;

• дружба и кумовство;

• кризисная коррупция, обусловленная тем, что предприниматели вынуждены работать в условиях чрезвычайного риска, когда решения органов власти могут привести к существенным для бизнеса изменениям, и потому эти решения становятся предметом торговли

.

Очевидно, что данная классификация, подобно таксономии животных Борхеса, объединяет отдельные проявления коррупции, отобранные в соответствии с различными критериальными признаками. Например, взятки чиновников в сфере торговли выделены по признаку сферы распространения, дружба и кумовство – по форме проявления, а кризисная коррупция – в зависимости от причины или коррупциогенного фактора.

В отечественной литературе коррупцию предлагают подразделять в зависимости от отдельных ее характеристик на:

• бюрократическую и политическую;

• принудительную и согласованную;

• централизованную и децентрализованную

.

В зависимости от сферы деятельности различают:

• коррупцию в сфере государственного управления;

• парламентскую коррупцию;

• коррупцию на предприятиях.

В зависимости от иерархического положения коррупция подразделяется на верхушечную и низовую