Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография

.

Я. Кузьминов различает коррупцию в широком и узком смысле. Первая связана с нарушением должностным лицом своих обязанностей ради материального вознаграждения, вторая – со взяточничеством и с чиновничьим предпринимательством

.

В середине 2010 г. Всемирный банк и ЕБРР провели совместное исследование условий предпринимательства и показателей работы предприятий в 22 странах с переходной экономикой. Полученные в ходе исследования данные позволили Джоэлю Хэллману, Джерайнту Джонсу и Дэниэлю Кауфманну выделить три типа коррупции: скупку государства, влияние на государство и административную коррупцию

.

Скупка государства рассматривается как воздействие на формирование основных правил игры (т. е. законов, положений, правил и инструкций) посредством незаконных и непрозрачных частных платежей государственным должностным лицам.

Влияние – это способность частного капитала воздействовать на формирование правил игры без подкупа должностных лиц (благодаря таким факторам, как размер кампании, ее значение для национальной или региональной экономики, доля государства в пакете акций и продолжительность отношений с государственными чиновниками).

Административная коррупция определяется как частные выплаты государственным должностным лицам, осуществляемые не для введения новых правил, а в целях обеспечения искаженного применения тех или иных правил, законов или ограничений, наложенных государством

.

Очевидно, что в рамках данной классификации рассматривается только коррупция власти, т. е. субъектом коррупции является государственный или муниципальный служащий.

Поскольку в данной работе рассматривается административный механизм противодействия коррупции в целом и коррупция при этом понимается максимально широко (не только в сфере государственного аппарата), то прежде всего ее можно классифицировать в зависимости от сферы распространения на:

• коррупцию аппарата публичной власти;

• коррупцию в частной сфере (учреждения, организации, предприятия и т. п.).

В первом случае коррупция выражается в разрушении, деградации государственной и муниципальной власти, порядка управления, происходит «приватизация» власти. В частной сфере коррупция также угрожает публичным интересам, но уже опосредованно: в данном случае непосредственным объектом коррупции является порядок управления конкретной организации, однако если данная организация, например, оказывает публичные услуги, то коррупционные правонарушения могут затрагивать интересы неопределенного круга лиц – получателей данных услуг. Это наиболее очевидно, когда речь идет о государственных учреждениях, предприятиях, организациях. Например, предоставление преимуществ корруптеру (при поступлении в учебное заведение, при направлении в лечебное учреждение и т. п.) неизбежно влечет ущемление прав и законных интересов иных лиц, что в конечном итоге означает неспособность публичной власти обеспечить взятые на себя обязательства.

Сложнее обстоит дело с негосударственными коммерческими организациями. Коррупционные правонарушения должностных лиц такой организации причиняют вред преимущественно частным интересам собственника ее имущества (владельцу, учредителю). Однако если такая организация оказывает публичные услуги, то данные правонарушения также могут затрагивать права и интересы третьих лиц, которые являются потребителями данных услуг. Неслучайно, как мы видели выше, международно-правовые нормы в качестве субъекта коррупции выделяют не только должностных лиц государственных и муниципальных органов, но и лиц, предоставляющих какую-либо публичную услугу.

Между тем если говорить об установленных законом механизмах противодействия коррупции, то придется признать, что практически все они ориентированы на предотвращение коррупционных нарушений в системе государственной и муниципальной службы. На наш взгляд, сегодня есть необходимость распространения ряда мер (в том числе некоторых запретов и ограничений) в отношении государственных учреждений, предприятий и организаций. Неслучайно в некоторых зарубежных странах служащие государственных учреждений (например, учителя) признаются государственными служащими. В Российской Федерации врачи, учителя, преподаватели вузов и другие могут быть субъектом наиболее распространенного коррупционного преступления – взятки. В отношении негосударственных организаций проводить такие аналогии нельзя, поскольку установление антикоррупционных мер, подобных тем, что предусмотрены в Федеральном законе «О противодействии коррупции», будет означать значительное вмешательство государства в управление организацией. Однако вполне возможно и допустимо введение государственных стандартов качества оказания публичных услуг, внешнего аудита, возложение ответственности на юридическое лицо в связи с обнаружением коррупционных проявлений и т. п. Данные меры могут стимулировать частные организации к выработке собственного комплекса мер противодействия коррупции. А. Хайденхаймер подразделил коррупцию на белую, серую и черную

. Первая обозначает практики, относительно которых в общественном мнении существует согласие: данные действия не считаются предосудительными. Они, по существу, интегрированы в культуру и не воспринимаются как проблема. Черная коррупция является объектом иного консенсуса: действия осуждаются всеми слоями общества. Серой коррупцией А. Хайденхаймер назвал те практики, относительно которых никакого согласия не существует.

Данная классификация безусловно имеет под собой социологические основания, однако с точки зрения юридической науки в плане разработки и законодательного закрепления административно-правовых механизмов противодействия коррупции ее значение невелико. «Социально-легитимная» коррупция с точки зрения закона не становится непротивоправным деянием: даже если в глазах общественного мнения какие-то формы коррупционного поведения являются допустимыми или даже желательными, то с государственно-правовой позиции они являются неприемлемыми, поскольку деформируют установленный порядок осуществления публичной власти и государственного управления.

Как нам представляется, любая коррупция с позиции юриспруденции несет в себе признак общественной опасности, однако в зависимости от степени формальной определенности тех или иных ее проявлений ее действительно можно подразделить на черную и серую. Черная коррупция отличается большой степенью определенности и выражается в совершении прямо предусмотренных законом коррупционных правонарушений (взятки, коммерческого подкупа, злоупотреблении полномочиями и т. п.). Данный вид коррупции, как правило, криминализован и предполагает применение уголовной или административной ответственности.

Серая коррупция может выражаться в формально не противозаконных действиях (протекционизме, кумовстве, лоббизме и т. п.), но, по существу, также оказывающих деструктивное воздействие на аппарат публичной власти. Здесь нет четкого состава правонарушения, поэтому акцент в противодействии такой коррупции смещается с ответственности за совершение коррупционных правонарушений к мерам превентивного характера. Например, механизм урегулирования конфликта интересов, направленный на противодействие возможности коррупционного поведения, является средством предотвращения серой коррупции.

Если в сфере черной коррупции ответственность наступает непосредственно за совершение коррупционного правонарушения (коррупционное правонарушение – ответственность), то противодействие серой коррупции требует введения промежуточного звена – антикоррупционных обязанностей, ограничений и запретов, нарушение которых влечет применение мер юридической ответственности, как правило, дисциплинарной (нарушение антикоррупционной обязанности – ответственность). Например, такой обязанностью является обязанность информировать представителя нанимателя о ситуации, которая может привести к конфликту интересов.

Подводя некоторый итог проведенному исследованию отметим, что те или иные юридические дефиниции в методологическом плане могут иметь двоякую функциональную роль: с одной стороны, они могут выступать критерием классификации, с другой – средством квалификации. В первом случае речь идет об отнесении тех или иных правовых явлений к определенному виду или классу (например, объединение ряда составов в класс преступления против собственности). Во втором – на основе соответствующей дефиниции происходит определение юридической природы конкретного фактического обстоятельства. Иными словами, в этом случае правоприменитель «измеряет действия и поступки людей с помощью норм права»

, «определяет некий факт действительности в качестве правового явления, с которым субъекту права следует обходиться соответственно его природе»

.

С этой позиции основное возражение против легального определения коррупции в законе связано с тем, что коррупция как социальное явление не сводится к различным видам коррупционных правонарушений, которые выступают в качестве ее частных проявлений. Определение коррупции путем перечисления различных противоправных деяний, имеющих коррупционный характер, бессмысленно с методологической точки зрения, так как понятие коррупции в данном случае сводится к критерию классификации уже имеющихся уголовных и административных составов в качестве коррупционных. В данном случае этот термин не имеет значения в качестве квалифицирующего признака. Кроме того, это невозможно по объективным причинам, поскольку динамичное развитие социальных отношений порождает все новые формы коррупции.

Однако обобщенное понятие коррупции в виде абстрактной формулы, на наш взгляд, также не может использоваться для квалификации того или иного деяния как коррупционного правонарушения. Отдельные проявления коррупции не всегда имеют характер противоправного поведения (например, политический, клановый и т. п. патронаж). Помимо того, коррупция представляет собой социальное явление (с чем согласны большинство исследователей) и по своей сущности не может рассматриваться в качестве отдельного поведенческого акта. Получение взятки, коммерческий подкуп и т. п. являются деянием коррупционного характера, но не коррупцией. В этой связи мы полагаем методологически необходимым разработать понятие коррупционного правонарушения наряду с общей характеристикой коррупции как социального явления.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что природа коррупции заключается в деформации, разрушении государственного аппарата и гражданского общества, которые делают возможным распространение коррупционных преступлений и правонарушений. Если согласиться с образным пониманием коррупции как социальной болезни, то конкретные коррупционные проявления являются симптомами этой болезни. Очевидно, что и лечить в данном случае нужно саму болезнь, а не отдельные ее симптомы. Методологическое значение понятия коррупции должно заключаться в квалификации системы социальных связей в качестве коррупционной или коррупциогенной и в разработке механизма противодействия распространению данного социального явления.

Точно так же и возможные классификации коррупции должны выстраиваться с учетом данной цели, а не в зависимости от конкретных деяний, являющихся проявлением коррупции. Например, выше мы уже писали о необходимости классификации коррупции по сфере ее проявления, поскольку сегодня меры противодействия коррупции активно разрабатываются исключительно в сфере коррупции власти, в государственном аппарате и органах местного самоуправления. Между тем государственные предприятия, учреждения и организации не включены в эту систему. Безусловной спецификой должны отличаться и меры противодействия коррупции в негосударственной сфере.

Остро стоит проблема противодействия серой, некриминализованной коррупции. В данном случае, как мы отмечали, неприменима традиционная схема: коррупционное правонарушение (преступление) – юридическая ответственность. Поэтому необходимо вводить промежуточное звено – антикоррупционные обязанности (запреты, ограничения). Ответственность в таком случае будет наступать не за совершение коррупционного правонарушения, а за невыполнение антикоррупционной обязанности.

Все вышесказанное свидетельствует о необходимости легального определения и закрепления на законодательном уровне понятия и состава коррупционного правонарушения.

1.2. Концептуальные подходы к определению противоправности коррупционных проявлений

В первом параграфе данной работы мы уже отмечали, что определение коррупции в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ дается через признаки коррупционного деяния и фактически отождествляется с коррупционным правонарушением. При этом само по себе легальное толкование термина «коррупционное правонарушение» в законе отсутствует. Однако законодатель достаточно часто обращается к данному понятию. Например, в ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» закрепляется обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. При обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы во втором чтении председатель Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству В. Н. Плигин отметил, что термин «коррупционное правонарушение» в данном случае должен рассматриваться с позиции тех деяний, которые перечислены в определении коррупции. Таким образом, в действующем законодательстве понятие коррупции имманентно включает в себя и коррупционные правонарушения.

Аналогичный подход продемонстрирован и в Модельном законе о борьбе с коррупцией, принятом в Санкт-Петербурге 3 апреля 1999 г. постановлением 13–4 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ

. Согласно данному документу, коррупция (коррупционные правонарушения) – не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.

Выше мы уже отмечали, что коррупция как социальное явление не сводится и не определяется через совокупность своих проявлений, поэтому отождествление коррупции и коррупционного правонарушения представляется нам необоснованным. Даже с семантической точки зрения невозможно сказать, что то или иное лицо совершает коррупцию. В первоначальной редакции Национального плана противодействия коррупции предусматривалось определение коррупционного правонарушения как отдельного проявления коррупции, влекущего дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность.

Как отмечается в специальной литературе, в легальном определении понятия «коррупция» перечислены противоправные действия, являющиеся наиболее рельефным проявлением коррупции: злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп. Однако за указанные деяния предусмотрена уголовная ответственность, в то время как в Законе говорится и о других традиционно выделяемых видах юридической ответственности – административной, гражданско-правовой и дисциплинарной

.

В Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике» содержится понятие коррупционного правонарушения как деяния, обладающего признаками коррупции, за которое нормативным правовым актом установлена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность. Аналогичные определения ранее закреплялись в некоторых региональных законах о противодействии коррупции, однако, поскольку в федеральном законодательстве самостоятельного понятия коррупционного правонарушения не содержится, эти определения были удалены из текстов законов субъектов Российской Федерации.

В специальной литературе отмечается, что коррупционное правонарушение является проявлением коррупции, но далеко не единственным. Понятие «проявление коррупции» весьма скудно освещается в специальной литературе, хотя и достаточно часто используется без пояснения содержания. А. В. Кудашкин. и Т. Л. Козлов к коррупционным проявлениям относят «любые деяния, совершаемые публичным лицом (лицами), как правило, в интересах определенного лица (группы лиц, организаций), противоречащие установленному законом порядку реализации таким лицом (лицами) своего правового статуса, а также склонение публичным лицом (лицами) другого лица (группы лиц, представителей организаций) к выплате ему материального вознаграждения, оказания услуг и т. п. за реализацию своего должностного статуса в интересах этого лица (лиц)»

.

При этом авторы выделяют два блока коррупционных проявлений – коррупционные правонарушения и иные явления: «Основной блок коррупционных проявлений – это коррупционные правонарушения, влекущие за собой уголовную, административную или дисциплинарную ответственность. Однако к коррупционным следует отнести проявления, которые способствуют совершению коррупционных правонарушений вследствие недостаточной эффективности превентивных мер»

. К последним предлагается относить принятие нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные нормы и т. п.

Ю. А. Тихомиров и Е. Н. Трикоз также разграничивают коррупциогенное поведение и собственно коррупционную деятельность, которые опосредованно или непосредственно посягают на авторитет и законные интересы государственной службы и публичной власти в целом. В качестве отличительных признаков коррупциогенных действий авторы выделяют три взаимосвязанных фактора: а) ресурс, доступ к которому является целью участвующих в коррупционном сговоре; б) интерес, который является движущей силой деятельности участников коррупционных действий (частный или групповой, отличный от общественного или публичного); в) ущерб, который может нанести общественным интересам («всеобщему благу») любое потенциально коррупционное поведение. Коррупционные действия характеризуются наличием сделки между должностным лицом или служащим и лицом, заинтересованным в определенном поведении указанных лиц; обоюдно возмездным, но необязательно материальным характером такой сделки; заведомой противоправностью такой сделки, совершение которой запрещено под угрозой юридической ответственности нормами позитивного законодательства

.

Представляется, что для правильного понимания сущности коррупционного правонарушения и отграничения его от смежных коррупционных проявлений необходимо использовать два признака. Во-первых, противоправный характер такого деяния, что и позволяет охарактеризовать его как правонарушение. Во-вторых, такое правонарушение является проявлением коррупции и выражается в использовании публичным лицом своего статуса в личных целях вопреки публичному интересу.

По признаку противоправности в научной литературе принято отграничивать коррупционные правонарушения от аморальных действий коррупционного характера. М. А. Федоровская отмечает, что формами проявления коррупции могут выступать различные виды нарушений этических, конституционных, административно-правовых, финансовых, уголовно-правовых, уголовно-процессуальных и иных норм лицами, осуществляющими государственные функции

. А. А. Макаров и В. М. Чупров в качестве проявлений или форм коррупции выделяют неправовые этические коррупционные нарушения (этические проступки) и коррупционные правонарушения (гражданско-правовые деликты; административные, в том числе дисциплинарные проступки, преступления)

. Г. С. Гончаренко отмечает, что проявлениями коррупции являются собственно этические отклонения и правонарушения. «Примером собственно этических нарушений может служить совершение государственным служащим действий, которые отрицательно влияют на общественное мнение о состоянии законности на государственной службе, хотя прямо они не запрещены законом или иным нормативным актом (присутствие на банкетах, устраиваемых организациями, контроль за деятельностью которых входит в компетенцию данного лица; публичное неделовое общение и контакты с людьми, имеющими судимость за корыстные преступления; приобретение движимого или недвижимого имущества, стоимость которого несопоставима с размером жалования)»

.

Как нам представляется, используемые в специальной литературе термины «аморальный коррупционный проступок», «этические коррупционные нарушения», «этические проступки» не вполне адекватно отражают сущность данного коррупционного проявления. Согласно словарю иностранных слов этика: 1) учение о морали как одной из форм общественного сознания, ее сущности, законах ее исторического развития и роли в общественной жизни; 2) система норм нравственного поведения человека, какого-либо класса, общественной или профессиональной группы