Общественные финансы регионов: приоритеты модернизации

Очевидно, что из-за чрезмерной обширности данной темы невозможно подробно рассмотреть в одной работе все стороны проблемы региональных общественных финансов. В данном исследовании сделана попытка изучить общественные финансы регионов Северо-Запада Российской Федерации, к которым относится часть финансовых ресурсов, ограниченная рамками бюджетных и внебюджетных средств, то есть государственные финансы. Они и в условиях рыночного хозяйства продолжают оставаться инструментом мобилизации средств всех секторов экономики для осуществления региональной политики.

Правомерность такого подхода определяется тем, что бюджетные ресурсы, являясь главным блоком региональной финансовой системы, охватывают широкий комплекс отношений между фискальными органами региона, налогоплательщиками и бюджетополучателями, но далеко не исчерпывают всего объема финансовых ресурсов, контролируемых органами государственного и муниципального управления. Значительная часть средств аккумулируется во внебюджетных фондах и на счетах внебюджетных средств, которые на современном этапе развития все чаще становятся инструментами решения социально-экономических проблем. Без их учета невозможно взвешенно оценить объем финансовых ресурсов, обращающихся в государственном секторе региональной экономики. Кроме того, функционирование общественных финансов в регионе затрагивает и отношения, связанные с выполнением федеральным уровнем своих функций на территории региона.

Государственные финансы имеют свои специфические черты. Важной особенностью является их структура, так как источниками их формирования на 80–90 % служат налоговые поступления, а на 10–20 % – неналоговые доходы от использования государственной собственности. При этом спецификой отличается и создание централизованных фондов (пенсионный, фонд социального страхования, медицинского страхования и др.).

Практическое применение государственных финансов имеет также ряд особенностей. Основными объектами государственного финансового регулирования выступают отраслевая структура экономики, ее территориальные пропорции, социальная структура общества.

С точки зрения макроэкономического анализа и роли государства в развитии национальной экономики наиболее важным блоком государственных финансов является бюджетная система. Финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций.

По месту, занимаемому в финансовой системе, бюджет представляет собой основной финансовый план государства на текущий финансовый год. По своему материальному содержанию бюджет – это централизованный фонд денежных средств государства. По своей социально-экономической сущности бюджет является основным инструментом распределения и перераспределения валового национального продукта.

Структура бюджетной системы модифицировалась в связи с принятием Бюджетного кодекса РФ, законодательным определением трех уровней бюджетов, отдельным вынесением категорий государственного кредита, государственных заимствований, а также финансов государственных внебюджетных социально-страховых фондов. При этом конституциональное определение государственных уровней власти и управления предполагает отдельное существование муниципальных бюджетов как финансовой основы местного самоуправления.

Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепил три уровня бюджетной системы России:

? I уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

? II уровень – бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

? III уровень – местные бюджеты.

В силу федеративного устройства современной России бюджеты разного уровня являются самостоятельными по отношению друг к другу. Каждый из них утверждается и исполняется соответствующими органами власти согласно действующей правовой базе.

Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный (региональный) бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда, предназначенные для исполнения расходных обязательств субъекта.

При макроэкономическом подходе к бюджету центральное место в политике общественных расходов в настоящее время стали занимать вопросы социальной политики, и прежде всего вопросы обеспечения социальной стабильности в обществе путем справедливого выравнивания уровней доходов населения и недопущения резкой подоходной и имущественной поляризации в обществе. Наряду с финансированием социальных программ поддержки малообеспеченных групп населения увеличился объем бюджетных средств, выделяемый на реализацию государственных программ развития социально-культурных отраслей, и в первую очередь образования, здравоохранения, на государственную поддержку жилищного строительства и пенсионное обеспечение.

Таким образом, задачи социально-экономического развития российского государства, направленные на поддержание действующей экономической системы и стимулирование экономического роста, обеспечение роста человеческого капитала и повышение качества и уровня жизни граждан, а также на обеспечение безопасности страны, не могут быть решены без повышения эффективности управления бюджетной сферой.

Функционирование сферы общественных финансов регионов предполагается оценить по следующей группе индикаторов:

• состояние консолидированного территориального бюджета;

• состояние регионального и муниципальных бюджетов;

• формирование и использование средств государственных внебюджетных фондов.

Глава 2. Состояние и тенденции развития территориальных консолидированных бюджетов субъектов СЗФО

2.1. Доходная часть консолидированных бюджетов

Консолидированный бюджет субъекта РФ включает бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта. Консолидированный бюджет есть результат объединения бюджетных показателей, в котором отражены итоги разработки и реализации бюджетной политики региона.

Территориальный консолидированный бюджет не рассматривается и не утверждается законодательными органами власти субъектов РФ. Он используется в процессе бюджетного планирования и разрабатывается одновременно с проектом бюджета субъекта РФ. Количественные характеристики консолидированного бюджета служат для подтверждения реальности и обоснованности показателей регионального и местных бюджетов.

Территориальный консолидированный бюджет является важным макроэкономическим показателем, применяемым при прогнозах развития и при анализе всех финансовых проблем экономики региона. Такие вопросы, как налоговая нагрузка, общий объем социальных расходов, как правило, не решаются без данных консолидированного бюджета субъекта Федерации.

Кроме того, консолидированные бюджетные показатели используются при сравнительном анализе состояния отдельных территорий и стран.

О месте и роли территориальных консолидированных бюджетов в бюджетной системе РФ можно судить по данным рисунка 2.1.

Рис. 2.1. Доля доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в консолидированном бюджете России за 2004–2008 гг., %

Как видно, роль консолидированных бюджетов субъектов Федерации в бюджетной системе страны весьма значительна – в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации (исключая внебюджетные фонды) их доля за последние пять лет составляла 37–41 % в доходах, 45 % в расходах.

Кроме того, с помощью консолидированных бюджетов субъектов Федерации в течение 2004–2008 гг. перераспределялось 17–18 % валового внутреннего продукта, а через консолидированные бюджеты регионов Северо-Запада – 16–21 % валового регионального продукта округа (табл. 2.1).

Таким образом, консолидированные бюджеты регионов играют важную экономическую роль в воспроизводственном процессе. В то же время именно воспроизводственный процесс предопределяет количественный и структурный состав бюджетных показателей. В этой связи важнейшей исходной базой для анализа состояния консолидированных бюджетов СЗФО и их перспектив служит характеристика тенденций социально-экономического развития регионов Северо-Запада.

Северо-Западный федеральный округ, являясь четвертым по площади в России, занимает 9,9 % территории страны (1687 тыс. кв. км), имеет численность постоянного населения на начало 2009 г. 13,5 млн. человек (9,5 % населения страны).

Таблица 2.1. Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ (в % к ВВП) и доходы консолидированных бюджетов регионов Северо-Западного федерального округа (в % к ВРП) в 2004–2008 гг.

Анализ динамики основных социально-экономических индикаторов показал, что в период 2004–2008 гг. экономика регионов округа развивалась быстрыми темпами (табл. 2.2).

Несмотря на кризисные явления конца 2008 г., благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура и рост внутреннего потребления позволили в целом сохранить позитивные тенденции экономического развития.

Рост промышленного производства за 2004–2008 гг. составил почти 30 %, объемы ввода жилья увеличились в 1,7 раза, опередив средние показатели в целом по стране.

Инвестиции в основной капитал выросли в 2,3 раза. В социальной сфере наблюдался рост реальных денежных доходов населения, однако данный показатель был несколько ниже среднероссийского. В то же время темпы сокращения числа безработных опережали средний уровень по России.

Таблица 2.2. Изменение основных социально-экономических индикаторов Северо-Западного федерального округа за 2004–2008 гг., в % к предыдущему году

На территории СЗФО производится 9,7 % ВВП страны (5-е место среди округов). По предварительной оценке, в 2008 г. объем ВРП Северо-Западного федерального округа в текущих ценах составил более 3 трлн. руб. (табл. 2.3).

Кризисная ситуация в IV квартале 2008 г. обусловила снижение прироста ВРП в 2008 г. по сравнению с предыдущими годами исследуемого периода, однако в целом величина валового регионального продукта за последние пять лет стала больше в среднем в 2,3 раза в каждом регионе округа.

На фоне наращивания объемов производства происходило увеличение совокупных доходов консолидированных бюджетов субъектов СЗФО, которые в номинальном выражении в 2004–2008 гг. повысились в 3 раза (табл. 2.4).

В свою очередь, это обусловило усиливающийся рост бюджетной обеспеченности населения СЗФО. Обеспеченность бюджетными средствами на душу населения, являющаяся одним из основных показателей повышения качества жизни граждан, в период с 2004 по 2008 г. стабильно увеличивалась и в среднем по округу выросла в три раза – с 17,4 до 53 тыс. руб. соответственно (табл. 2.5).

Таблица 2.3. Валовой региональный продукт в субъектах Северо-Западного федерального округа за 2004–2008 гг. (в текущих основных ценах), млрд. руб.

По итогам 2008 г. самый высокий абсолютный показатель доходов на душу населения имели г. Санкт-Петербург, Мурманская область, Республика Коми, Вологодская и Архангельская области, хотя наиболее высокие темпы прироста бюджетной обеспеченности демонстрировала Новгородская область – почти 50 %.

Таблица 2.4. Совокупные доходы консолидированных территориальных бюджетов субъектов Северо-Западного федерального округа в 2004–2008 гг.

Наименее обеспеченным бюджетными средствами являлось население Новгородской и Псковской областей, в которых данный показатель в течение 2004–2008 гг. составлял соответственно 36 и 50 % средней обеспеченности по СЗФО и 23–40 % – по России.

Для отслеживания основных тенденций в формировании доходной части бюджетной системы региона и выявления потенциальных возможностей ее увеличения представляется целесообразным проанализировать ее отраслевой состав. Рассмотрим это на примере Вологодской области (рис. 2.2).

Таблица 2.5. Обеспеченность бюджетными средствами на душу населения в субъектах Северо-Западного федерального округа в 2004–2008 гг.

Данные об отраслевой структуре поступления доходов в бюджетную систему области приведены только за 2006–2008 гг., так как в силу изменения классификации отраслей они не совсем сопоставимы с данными за 2004–2005 гг.

Как показывает диаграмма, основную долю перечислений платежей в бюджет региона в 2006–2008 гг. обеспечивали предприятия металлургического комплекса – 36–44 %. Вклад других отраслей экономики был незначительным: химического производства – 5–9 %, торговли – 8 % и строительства – более 5 %. Таким образом, проблема диверсификации доходной базы для Вологодской области, как и ряда других регионов Северо-Запада РФ, остается актуальной. Об этом свидетельствуют данные о поступлении в их бюджетные системы платежей от основной бюджетообразующей отрасли (табл. 2.6).

Рис. 2.2. Структура поступления доходов в бюджетную систему Вологодской области по видам экономической деятельности в 2006–2008 гг., %