Общественные финансы регионов: приоритеты модернизации

Общественные финансы регионов: приоритеты модернизации
Тамара Витальевна Ускова

Анна Ивановна Поварова

Виктория Станиславовна Орлова

В книге рассмотрены теоретические аспекты исследования общественных финансов, проведена оценка состояния общественных финансов субъектов Северо-Западного федерального округа в период 2004–2008 гг., определены факторы, влияющие на них, высказаны варианты перспективного развития региональных бюджетных систем и внебюджетных фондов.

Книга ориентирована на аспирантов и студентов, специализирующихся в области региональной экономики, государственных и муниципальных финансов. Может быть использована органами власти и управления субъектов СЗФО при выработке мероприятий по совершенствованию бюджетно-налоговой политики, формировании проектов региональных бюджетов, разработке планов социально-экономического развития и отдельных целевых программ.

Т. В. Ускова, А. И. Поварова, В. С. Орлова

Общественные финансы регионов: приоритеты модернизации

© Ускова Т. В., Поварова А. И., Орлова В. С., 2010

© ИСЭРТ РАН, 2010

Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.

Введение

За годы рыночных трансформаций в России осуществлены кардинальные преобразования в системе формирования и функционирования финансовых ресурсов. Среди них особо значимыми являются: выделение нового уровня местных бюджетов, реформирование бюджетной классификации, изменения системы межбюджетных отношений, внедрение среднесрочного финансового планирования, переход на кассовое исполнение бюджета. В то же время некоторые механизмы, предложенные в качестве альтернативы, не дали желаемого эффекта. Важнейшей причиной этого, по мнению многих специалистов, является недостаточность финансовых ресурсов, особенно регионального и местного уровней, а также отсутствие комплексного и системного подхода к изучению региональной финансово-бюджетной политики как составного элемента общероссийской финансово-бюджетной политики.

В России до настоящего времени нет достаточной ясности относительно научно обоснованных критериев и механизмов оптимизации финансовых потоков между федеральным центром и регионами. Управление финансами субъектов РФ все еще не отличается комплексностью и системностью решения проблемы, что не способствует достижению финансовой самодостаточности регионов.

Логика экономических преобразований и реализация принципов территориальной самостоятельности выдвигают на первый план решение проблемы развития территорий в ракурсе их способности к самообеспечению. В данном контексте роль финансовых инструментов возрастает и приобретает особую актуальность. Принципиально новыми и приоритетными для России являются реформирование бюджетного процесса, реструктуризация бюджетного сектора и отработка механизмов повышения качества управления региональными финансами в рамках реализации принципов «лучших практик» и «бюджетирования, ориентированного на результат». Однако все эти реформы находятся на начальной стадии развития и требуют доведения их до практической реализации.

Общественные финансы регионов Северо-Западного федерального округа, являясь важнейшим звеном финансовой системы России, обеспечивают региональные органы государственной власти денежными средствами для осуществления функций, предусмотренных Конституцией РФ и другими законодательными актами. Поэтому от их сбалансированной и устойчивой работы зависит успех проводимых экономических преобразований, поступательное, динамичное и прогрессивное социально-экономическое развитие субъектов Северо-Западного федерального округа.

Все вышесказанное и предопределило выбор темы исследования по одной из актуальнейших проблем – оценке состояния региональных общественных финансов СЗФО и перспектив их развития.

Основными задачами исследования являлись:

? определение сущности общественных финансов, их роли в воспроизводственном процессе регионов на пути их движения к эффективной рыночной экономике;

? оценка текущего состояния общественных финансов субъектов СЗФО, основных тенденций и факторов, оказывающих существенное воздействие на их развитие;

? определение основных направлений оптимизации функционирования региональных общественных финансов на ближайшую и среднесрочную перспективу.

Внимание авторов исследования было сосредоточено преимущественно на диагностике состояния основного звена общественных финансов – региональных бюджетных систем СЗФО – в период 2004–2008 гг.

В качестве информационной базы исследования выступают данные федеральных финансовых органов и финансовых подразделений исполнительных органов региональной власти, законодательные и нормативные акты, материалы исследований отечественных и зарубежных ученых, данные Федеральной службы государственной статистики. Значительная часть аналитических и оценочных аспектов работы базируется на материалах Вологодской области, которая входит в число крупных экономических субъектов СЗФО и в которой проявляются важнейшие типологические характеристики регионов округа.

Глава 1. Теоретико-методологические основы общественных финансов региона

Финансовая система занимает господствующее положение в современной экономике, поскольку такая экономика управляется в основном с помощью финансовых механизмов, финансовых рычагов, финансовых стимулов и в финансовых целях. Среди аспектов влияния финансов на экономическое развитие страны можно назвать размер государственного бюджета, платежного баланса, государственного долга, учетной ставки, валютный курс и т. д.

Для экономики любого региона финансовая сфера является ключевым звеном. Практически все регионы России имеют множество экономических и социальных проблем. К важнейшим из них можно отнести экономическую реинтеграцию регионов, состояние транспортного комплекса, региональный монополизм и др. Особое значение приобретают проблемы, связанные с формированием новых рыночных отношений. Регионы должны самостоятельно решать вопросы освоения и использования природных ресурсов, развития торговли, сферы услуг, инфраструктуры регионального и локального значения, использования недвижимости, развития специальных форм культуры, образования и здравоохранения. Все эти вопросы можно решить лишь при помощи финансовых средств.

Рассматривая финансовые ресурсы региона, исследователи выделяют четыре крупных блока:

1) государственные финансы;

2) финансы предприятий и организаций;

3) денежные средства кредитно-банковской сферы;

4) денежные средства населения.

Роль финансов в экономике региона многообразна, но тем не менее ее можно свести к трем основным направлениям:

1. Финансовое обеспечение потребностей расширенного производства, то есть покрытие затрат за счет финансовых ресурсов (собственных, заемных, привлеченных).

2. Финансовое регулирование экономических и социальных процессов, осуществляемое через перераспределение финансовых ресурсов.

3. Финансовое стимулирование эффективного использования всех видов экономических ресурсов. Данное направление воздействия финансов на развитие экономики осуществляется через эффективное вложение финансовых ресурсов, создание поощрительных фондов, использование бюджетных стимулов и финансовых санкций.

Современный этап развития России характеризуется растущим пониманием учеными и практиками фундаментального значения управления общественными финансами для обеспечения качественного расходования общественных средств при реализации политики и оказании услуг. Процессы управления финансами нужно оценивать по их влиянию на уровень эффективности использования общественных ресурсов и по результатам, которые с их помощью достигаются. Очевидная сложность поставленных задач предполагает необходимость дополнительного осмысления современных процессов администрирования общественных финансов, тенденций и противоречий в их развитии.

Уровень изученности проблем общественных финансов, в частности их роли в макроэкономическом регулировании, форм проявления теоретических новаций в финансовой практике, а также перспектив реформирования общественных финансов диктуют необходимость разработки новых концептуальных подходов к управлению финансовыми ресурсами, поиска современных, адекватных рыночным отношениям инструментов финансового воздействия, методов обеспечения финансовой самостоятельности каждого субъекта РФ. Суть проблемы, согласно системному подходу, заключается еще и в необходимости рассмотреть развитие общественных финансов в регионах не только с точки зрения функционирования региональных бюджетных систем, но и функционирования федеральных внебюджетных фондов на территориях субъектов РФ, их роли в формировании и использовании общественных финансов.

Термин «общественные финансы» появился в экономической науке сравнительно недавно. Современные исследователи расходятся во взглядах на структурное наполнение данного понятия. Спорным вопросом является включение в систему общественных финансов негосударственных финансов.

Так, директор Института реформирования общественных финансов В. Климанов определяет общественные финансы как финансы общественного сектора или даже как финансы государственного сектора, то есть совокупность государственных и муниципальных финансов в их широком понимании[1 - Управление региональными и муниципальными финансами / под ред. В. В. Климанова. – СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2008. – С. 224.]. Такое определение сложилось по двум причинам: во-первых, термин «государственные» не охватывает всей совокупности бюджетных средств, так как органы местного самоуправления формально не входят в систему органов государственной власти; во-вторых, общественные финансы не ограничиваются только бюджетами разных уровней, а включают в себя различного рода государственные и муниципальные учреждения, унитарные предприятия и т. п.

C точки зрения Г. С. Изотовой, общественными финансами является совокупность средств бюджетов всех уровней, внебюджетных фондов, государственных и муниципальных предприятий[2 - Изотова Г. С. Бюджетная безопасность региона: методы обеспечения. – Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2004. – С. 28.].

Сущность общественных финансов проявляется в их функциях. Основными функциями, посредством которых финансы реализуют свое общественное назначение, являются распределительная, контрольная и регулирующая.

Распределительная функция. Доминирующая характеристика финансовых отношений – их распределительный характер. Центральными объектами распределения являются стоимость валового внутреннего продукта (ВВП) и национальный доход. Субъектами распределения выступают государство, юридические и физические лица. В результате первичного распределения чистого национального продукта формируются доходы хозяйствующих субъектов (прибыль, добавленная стоимость, заработная плата, рента, ссудный процент и т. д.).

Регулирующая функция общественных финансов осуществляется в соответствии с правовыми нормами, регулирующими финансовую деятельность и воспроизводственный процесс. Необходимость соблюдения макроэкономических пропорций требует бюджетного финансирования важных отраслей экономики, учреждений социальной сферы, гарантированных государством прямых денежных выплат гражданам (пенсии, пособия, стипендии, компенсации), регулирования рынка жилья, содействия созданию новых рабочих мест. Так проявляется регулирующая функция финансов, охватывающая все уровни иерархии, сферы и звенья организации собственно финансовых отношений.

Контрольная функция реализуется посредством механизма финансового контроля, позволяющего распределить общественный продукт по фондам и обеспечить его целевое использование.

Функции финансов осуществляются с помощью финансового механизма, являющегося элементом хозяйственного механизма.

Финансовый механизм как совокупность способов управления финансовыми отношениями включает в себя следующие составляющие:

• организационные формы финансовых отношений;

• порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств;

• методы финансового планирования;

• формы управления финансами и финансовой системой;

• финансовое законодательство.