Общественные финансы регионов: приоритеты модернизации

Из данных таблицы 2.6 следует, что мобилизация доходных источников во все уровни бюджетной системы указанных регионов во многом определяется финансовой устойчивостью крупнейшей бюджетообразующей отрасли: ресурсодобывающей – в Республике Коми, Мурманской и Калининградской областях, металлургической – в Вологодской области. Наиболее зависимы в этом отношении Республика Коми и Вологодская область, в которых доходная база бюджетов на 65 и 40 % соответственно формируется за счет поступлений от крупнейших предприятий-плательщиков.

Анализ структуры доходной части консолидированных бюджетов субъектов СЗФО дает основание заключить, что главной составляющей доходов консолидированных бюджетов являлись налоговые поступления, вклад которых в большинстве регионов составлял 65–70 %, а в Вологодской области и Республике Коми превышал 80 % от общей величины доходов (табл. 2.7).

Таблица 2.6. Поступление налогов, сборов и других платежей в бюджетную систему РФ от основной бюджетообразующей отрасли субъектов СЗФО за 2006–2008 гг.

Таблица 2.7. Укрупненная структура доходной части консолидированных территориальных бюджетов субъектов СЗФО в 2004–2008 гг., %

Доля неналоговых доходов, основная часть которых формируется за счет поступлений от использования находящегося в региональной собственности имущества, в 2004–2008 г г. составляла в различных субъектах от 4 до 12 %. Наиболее весомый вклад неналоговые поступления вносят в консолидированный бюджет г. Санкт-Петербурга за счет реализации крупных объектов городской собственности и увеличения арендной платы за земли, предоставляемые инвесторам для целей жилищного строительства.

Незначительность роли неналоговых источников, особенно доходов от имущества, в других регионах обусловлена недостаточно активным внедрением механизмов рыночной оценки объектов недвижимости.

Безвозмездные поступления из других бюджетов, а также государственных (муниципальных) предприятий и организаций составляли в регионах-донорах в 2004–2006 гг. 5–7 %, в 2007–2008 гг. – 9-12 %. В дотационных субъектах – соответственно 17–24 и 25–30 %. При этом в Псковской области на долю безвозмездных перечислений приходилось свыше 33 % совокупных доходов.

В 2004–2008 гг. тенденции роста наблюдались и в части обеспеченности региональных бюджетных систем собственными доходами (табл. 2.8).

Несмотря на позитивную динамику уровня собственных доходов, темпы их роста в разрезе регионов в течение всего исследуемого периода претерпевали значительные изменения.

Так, если в 2004 г. показатель роста собственных доходов в Вологодской области был выше, чем в других субъектах СЗФО (56 % к уровню 2003 г.), то в 2005–2006 г. он снизился до 8 и 10 % соответственно, а в последние два года снова наметилась тенденция к увеличению темпов роста собственных доходов бюджета области. Нестабильный рост собственных доходов характерен для Мурманской области (от 60 % в 2006 г. до 8 % в 2008 г.) и большинства других регионов округа. В г. Санкт-Петербурге собственные доходы консолидированного бюджета в течение 2004–2007 гг. увеличивались в среднем на 37 % ежегодно, однако в 2008 г. темпы их роста снизились до 20 % вследствие сокращения темпов роста совокупных доходов бюджета и увеличения федеральных межбюджетных трансфертов.

Таблица 2.8. Собственные доходы консолидированных территориальных бюджетов субъектов Северо-Западного федерального округа в 2004–2008 гг.

Такая волатильность собственных доходов консолидированных бюджетов напрямую зависит от динамики налоговых поступлений, в связи с чем представляется целесообразным уделить особое внимание характеристике налоговых источников региональных бюджетных систем.

Налоговый потенциал распределен по территории Северо-Западного федерального округа неравномерно. Половина объема налоговых доходов мобилизуется в г. Санкт-Петербурге, еще 25 % – на территориях Вологодской, Ленинградской областей и Республики Коми. Доля других субъектов в налоговых поступлениях варьируется от 2 до 6 %. Дифференциация налогового участия связана с неравномерным развитием производственного потенциала территорий округа, в результате чего различия в уровне среднедушевых налоговых доходов между самым высокообеспеченным регионом (г. Санкт-Петербург) и самым низкообеспеченным (Псковская область) достигают четырех раз (табл. 2.9).

Анализ формирования налоговой базы консолидированных бюджетов субъектов СЗФО показал позитивную динамику поступления налоговых доходов при сохранении значительного различия в их уровне между регионами. Так, максимальный объем собранных налогов в 2008 г. был отмечен в г. Санкт-Петербурге (248 млрд. руб.), Ленинградской (44 млрд. руб.) и Вологодской (42 млрд. руб.) областях, а минимальный – в Псковской (9 млрд. руб.), Новгородской (14 млрд. руб.) областях и Республике Карелия (15,5 млрд. рублей; табл. 2.10).

Всего за период 2004–2008 гг. налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов СЗФО увеличились в два раза, а в г. Санкт-Петербурге – в 3,5 раза. Существенный рост налоговых платежей в 2008 г. наблюдался в Новгородской области (42 % к уровню 2007 г.), Архангельской – 37 %. Почти на 30 % увеличились налоговые поступления в Вологодской, Ленинградской областях, республиках Коми и Карелия.

Таблица 2.9. Налоговые доходы на душу населения в субъектах Северо-Западного федерального округа за 2004–2008 гг., руб.

Таблица 2.10. Динамика поступлений налоговых доходов консолидированных территориальных бюджетов субъектов Северо-Западного федерального округа в 2004–2008 гг.

В числе основных факторов роста налоговых доходов бюджетных систем регионов можно назвать благоприятную конъюнктуру цен на товары российского экспорта, и в первую очередь нефть, газ и металлы; расширение налоговой базы по многим налогам, обусловленное общим ростом экономики округа; улучшение налогового администрирования, а также частичное сокращение величины налоговой задолженности.

Несмотря на доминирующую роль налоговых поступлений в общем объеме доходообразующих источников бюджетов регионов, объемы и конкретная доля тех или иных видов налогов в субъектах округа существенно дифференцированы (табл. 2.11).

Крупнейшей доходообразующей статьей консолидированных бюджетов большинства субъектов СЗФО является налог на доходы физических лиц (НДФЛ). За исследуемый период объем поступлений по НДФЛ достигал 26–30 % суммарной величины мобилизованных бюджетных ресурсов (табл. 2.12).

Нетрудно заметить, что «вес» данного налога в доходах бюджетов в 2004–2008 гг. имел тенденцию к росту, что связано с увеличением базового налогообразующего показателя – фонда оплаты труда, обусловленным такими факторами, как снижение ставки единого социального налога, повышение размера МРОТ и оплаты труда в бюджетной сфере. Кроме того, увеличение сборов подоходного налога стало в определенной мере результатом легализации «серых» схем оплаты труда. За 2004–2008 гг. поступления НДФЛ в бюджеты субъектов СЗФО выросли почти в три раза.

Таблица 2.11. Удельный вес важнейших источников налоговых доходов в консолидированных территориальных бюджетах СЗФО в 2004–2008 гг., %

Таблица 2.12. Динамика поступлений налога на доходы физических лиц в субъектах Северо-Западного федерального округа за 2004–2008 гг.

В целом в регионах округа налог на доходы физических лиц составлял 4–6 % ВРП, что свидетельствует о невысокой нагрузке в части налогообложения (для сравнения: в развитых странах Западной Европы уровень подоходного налога составляет 8-10 % ВВП, в США – 9 %).

Налог на прибыль организаций является вторым по значимости источником доходов регионов СЗФО, а в формировании доходной базы бюджетов Вологодской, Ленинградской областей и г. Санкт-Петербурга ему принадлежит доминирующая роль. Так, платежи по данному налогу в 2004–2008 гг. составляли 36–43 % от всех мобилизованных доходных источников в Вологодской области, до 30 % – в г. Санкт-Петербурге и до 28 % – в Ленинградской области. Следует отметить, что по уровню собираемости налога на прибыль Вологодская область в указанный период прочно удерживала лидирующую позицию в СЗФО (без учета г. Санкт-Петербурга).

В целом же за 2004–2008 г г. поступления налога на прибыль в субъектах СЗФО выросли почти в три раза благодаря значительному расширению базы налогообложения и улучшению платежей и расчетов в экономике (табл. 2.13). Величина чистого сальдированного результата деятельности предприятий и организаций ежегодно демонстрировала рост в среднем наполовину. Кроме того, увеличение поступлений частично было обусловлено прекращением действия ряда льгот по налогу на прибыль.

Таблица 2.13. Динамика поступлений налога на прибыль в регионах Северо-Западного федерального округа за 2004–2008 гг.

Судя по итогам 2008 г., наиболее высокие темпы роста поступлений налога на прибыль отмечались в Новгородской (почти 70 % к уровню 2007 г.) и Архангельской (47 %) областях. Существенно, на 40–43 %, возросли платежи по налогу на прибыль в Вологодской области, республиках Карелия и Коми.

В Мурманской области собираемость налога на прибыль составила всего 85 % к уровню 2007 г., в то время как в 2006–2007 гг. по темпам роста данного показателя регион являлся лидером в округе. Подобная ситуация сложилась в результате снижения объемов промышленного производства (на 13 %), вызванного мировым финансовым кризисом.

Налог на имущество юридических лиц является еще одной важной бюджетообразующей статьей, ежегодно формирующей доходы бюджетов регионов в среднем на 7–9 %. О возрастающей роли этого доходного источника свидетельствует увеличение в 2008 г. его абсолютных показателей более чем в три раза к уровню 2004 г. во всех субъектах СЗФО. Данное обстоятельство обусловлено тем, что в соответствии с Бюджетным кодексом РФ регионы были наделены определенными налоговыми полномочиями по налогу на имущество, в частности они могли устанавливать ставку налога с правом ее дифференциации.

Итак, в 2004–2008 гг. субъектам СЗФО удалось добиться значительного наращивания доходной базы территориальных консолидированных бюджетов. По итогам 2008 г. прирост совокупных доходов бюджетов регионов округа составил в среднем 24 %, собственных доходов – 21 %, налоговых платежей – 25 %.

Однако вследствие переломного характера 2008 года итоговые показатели мало подходят для содержательных выводов, поскольку учитывают разнонаправленные тенденции и не отражают реальной ситуации, сложившейся в конце года. Для того чтобы охарактеризовать состояние бюджетных систем регионов СЗФО в 2008 г., необходим анализ не итоговых, а квартальных и месячных данных.

Уже в III квартале 2008 г. проявления финансового кризиса ухудшили наполнение доходной части консолидированных бюджетов. Темпы роста всех ее основных составляющих резко снизились в каждом регионе СЗФО по сравнению с темпами роста в предыдущем квартале, за исключением Вологодской области. Увеличение в III квартале экспортных цен на черные металлы в 1,3 раза позволило региону достичь роста налоговых доходов более чем на 50 % за счет значительного сверхпланового поступления налога на прибыль. Сохранение в этом квартале позитивной динамики основных показателей бюджетных доходов в целом по округу было обеспечено преимущественно за счет Вологодской области (табл. 2.14).

Однако в IV квартале 2008 г. дальнейшие кризисные процессы и ухудшение финансового состояния хозяйствующих субъектов неизбежно привели к прогрессирующему падению собственных доходов как в Вологодской области, так и во всех субъектах СЗФО и Российской Федерации.

Таблица 2.14. Поквартальная динамика темпов роста собственных, налоговых доходов и налога на прибыль консолидированных бюджетов субъектов СЗФО в 2008 г., %

Подобная ситуация была вызвана резким снижением уровня поступлений налоговых платежей, объем которых в целом по округу в IV квартале 2008 г. составил немногим более 88 % к уровню III квартала. Наиболее неблагоприятное положение сложилось с поступлением налога на прибыль. В IV квартале платежи по данному налогу в целом по округу снизились на 32 % по сравнению с платежами в предыдущем квартале. При этом в наибольшей степени сокращение поступлений налога на прибыль затронуло Архангельскую область – на 63 %, Калининградскую область – 49 %, г. Санкт-Петербург – на 38 %. В Вологодской, Псковской областях и Республике Карелия поступления по данному доходному источнику сократились на 24–27 %.

Основным фактором сокращения налоговой базы по налогу на прибыль в Вологодской области явилось падение прибыли предприятий и организаций, 90 % которого пришлось на основную бюджетообразущую отрасль – металлургическое производство. Помесячная динамика сальдированного результата деятельности предприятий металлургии за 2008 г. фиксирует в октябре падение прибыли на 34 % к уровню сентября и прогрессирующий рост убытка в течение ноября – декабря.

В свою очередь, ухудшение финансовых результатов деятельности предприятий металлургии было обусловлено неблагоприятной конъюнктурой цен на рынке сбыта стали. Экспортные цены на металлопродукцию демонстрируют дефляционную динамику. Стоимость тонны черных металлов в декабре 2008 г. снизилась на 42 % к уровню августа (рис. 2.3).

Несмотря на снижение наполняемости доходной базы субъектов СЗФО в IV квартале 2008 г., в целом по итогам года удалось добиться роста доходных источников в результате достижения высоких показателей развития экономики и экспорта в I полугодии, что позволило компенсировать уменьшение бюджетных поступлений в конце года.

Динамика объемов задолженности субъектов СЗФО по платежам в бюджет в исследуемом периоде представлена в таблице 2.15.

Только в четырех регионах (республики Карелия и Коми, Архангельская, Псковская области) к началу 2008 г. удалось добиться снижения задолженности по платежам в бюджет по сравнению с 2004 г. В других субъектах, наоборот, произошло наращивание объемов задолженности по налогам и сборам в 1,2–5,3 раза. Наиболее высокий рост задолженности на 01.01.2009 г. отмечался в Мурманской (5,3 раза) и Калининградской (3,7 раза) областях.

Рис. 2.3. Ежемесячная динамика среднемесячных экспортных цен на черные металлы, руб. за тонну (по данным департамента экономики Правительства Вологодской области), прибыли (убытка) предприятий металлургии, млн. руб. (по данным Федеральной службы государственной статистики) и налога на прибыль, млн. руб. (по данным Казначейства России) за 2008 г.

Как положительную следует расценивать тенденцию существенного снижения удельного веса задолженности по платежам в бюджет в общем объеме доходов бюджетов всех субъектов округа.

Политика региональных органов исполнительной власти в отношении налоговой базы на протяжении последних лет содержала не только фискальные мероприятия, но и меры, направленные на упорядочение льготного режима налогообложения с целью стимулирования экономического развития регионов.

Таблица 2.15. Задолженность по налогам и сборам в консолидированные бюджеты субъектов СЗФО в 2004–2008 гг. (недоимка, реструктурированная задолженность и приостановленные к взысканию платежи), на конец года.

В соответствии с региональным законодательством субъектами СЗФО в 2006–2008 гг. предоставлялись льготы по налогу на прибыль и имущественным налогам (табл. 2.16). При этом сумма выпадавших доходов не являлась обременительной для бюджетов, что связано с ориентацией региональных властей на создание равных условий налогообложения и поэтапное сокращение налоговых льгот, за исключением льгот, установленных для инвесторов.

Таблица 2.16. Объем налоговых доходов, недопоступивших в консолидированные бюджеты СЗФО в результате предоставления налоговых льгот в соответствии с региональным законодательством

Таблица 2.17. Удельный вес налоговых доходов в ВРП субъектов СЗФО в 2004–2008 гг., %

Конечно же, такая сдержанная политика регионов в отношении предоставления налоговых льгот не может привести к существенному снижению налоговой нагрузки на субъекты экономики (табл. 2.17).

Как видно из представленных данных, в субъектах округа произошло увеличение налоговой нагрузки на экономических агентов – в среднем с 12,2 % ВРП в 2004 г. до 14,7 % ВРП в 2008 г.