Общественные финансы регионов: приоритеты модернизации

Таким образом, действующая в субъектах система налогообложения характеризуется еще недостаточно активным выполнением стимулирующей функции. В этой ситуации поддержание оптимального уровня налоговой нагрузки на экономику при формировании налоговой политики должно обеспечить благоприятные условия для развития и диверсификации структуры экономики наряду с одновременным устойчивым формированием доходов региональных бюджетов.

2.2. Межбюджетные отношения субъектов Северо-Западного федерального округа с федеральным центром

Показателем, отражающим зависимость субъектов от федерального центра, является доля собственных доходов в доходной части консолидированных бюджетов.

Для Северо-Западного федерального округа характерна значительная дифференциация его субъектов по уровню обеспеченности собственными доходами. К наиболее благополучным в этом отношении регионам относятся Республика Коми, Вологодская, Ленинградская области и г. Санкт-Петербург, в бюджетах которых собственные доходы в период 2004–2008 гг. составляли 85–93 % (табл. 2.18).

По итогам 2008 г. несомненным лидером по данному показателю являлась Вологодская область – в консолидированный бюджет региона мобилизовано 90 % налоговых и неналоговых платежей.

Наименее обеспечена собственными доходными источниками Псковская область, в которой уровень собственных доходов в 2004–2008 гг. составлял в среднем 64 %. Остальные регионы СЗФО обеспечивались собственными доходами на 74–78 %.

Таблица 2.18. Удельный вес собственных доходов в консолидированных территориальных бюджетах субъектов СЗФО в 2004–2008 гг., %

Заметим, что для основной части регионов СЗФО в 2006–2008 гг. стало характерным постепенное сокращение собственных доходов и увеличение безвозмездных перечислений из федерального бюджета. Поступления финансовой помощи из федерального центра в округ увеличились за 2006–2008 гг. более чем в три раза, а в бюджеты Мурманской, Ленинградской областей и г. Санкт-Петербурга – в 6 раз по сравнению с суммами перечислений в 2004–2005 гг. Такая ситуация во многом обусловлена увеличением межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в связи с реализацией приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ.

Говоря об обеспеченности субъектов СЗФО собственными доходами, следует остановиться на характеристике межбюджетного взаимодействия регионов с федеральным центром и рассмотреть, как происходило вертикальное распределение финансовых ресурсов, сформированных на территории региона.

Налоговые, неналоговые платежи и другие сборы, мобилизованные на территории исследуемых субъектов СЗФО, распределялись в 2004–2008 гг. между регионами и федеральным центром следующим образом (табл. 2.19).

Таблица 2.19. Доля доходов, поступивших в федеральный бюджет, в общем объеме платежей, собранных на территории регионов СЗФО в 2004–2008 гг., %

Как видно из данных таблицы, несмотря на отдельные колебания, сохраняется довольно высокий уровень централизации доходов. Например, в Республике Коми сумма отчислявшихся центру средств превышала 65 %, что связано со структурой промышленного производства, в котором существенную роль играет добыча и транспортировка газа и нефти. Платежи, собранные в Архангельской и Калининградской областях, распределялись между центром и регионом практически поровну. Порядка 44 % доходов передавала в федеральный бюджет Ленинградская область.

Таким образом, хотя целью проводимой бюджетной реформы является повышение эффективности управления государственными финансами в рамках бюджетного федерализма, значительная часть бюджетных доходов остается в ведении федерального правительства. Регионы же, теряя доходные источники, сохраняют за собой массу расходных обязательств, переданных с федерального уровня. При этом в большинстве субъектов сумма отчисляемых в федеральный бюджет средств значительно превышает объем перечислений, передаваемых регионам на выполнение функций федерального центра, что свидетельствует о неэффективном управлении межбюджетными отношениями между Российской Федерацией и ее субъектами (табл. 2.20).

Таблица 2.20. Данные о межбюджетных отношениях субъектов СЗФО с федеральным центром в 2004–2008 гг.

Высокая централизация доходных полномочий, закрепляя зависимость экономического развития регионов от федерального центра, не способствует более полному использованию условий их саморазвития. Так, Г. Б. Поляк отмечает, что «чем выше уровень концентрации средств в центральном бюджете, тем ниже уровень экономического и социального развития государства», а «уменьшение доли территориальных финансов влечет за собой ухудшение экономического и социального положения в регионах»[3 - Финансы: учебник для вузов / под ред. Г. Б. Поляка. – 3-е изд. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. – С. 97.].

Следовательно, вопрос децентрализации государственных функций сохраняет свою актуальность. Децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволит точнее учесть специфику и состав налоговой базы и тем самым обеспечить более высокую собираемость доходов в бюджеты субъектов.

На протяжении 2004–2008 гг. четыре региона СЗФО – Республика Коми, Вологодская, Ленинградская области и г. Санкт-Петербург – являлись регионами-донорами. Остальные 6 субъектов округа относились к дотационным. Среди них самый дотационный – Псковская область. Основную долю (60 %) в структуре финансовой помощи, перечисленной в бюджет этой области за 2004–2008 гг., занимали дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Доля дотаций в Архангельской и Новгородской областях в 2006–2008 г г. составляла треть безвозмездных перечислений из федерального Фонда поддержки регионов (табл. 2.21).

Таблица 2.21. Дотационные регионы Северо-Запада Российской Федерации

Вместе с тем, как положительную следует оценивать тенденцию снижения уровня дотаций по отношению к собственным доходам в 2006–2008 гг. по сравнению с 2004–2005 гг., характерную для большинства дотационных субъектов округа.

2.3. Расходная часть консолидированных бюджетов субъектов Северо-Западного федерального округа

Существенное наращивание доходной базы региональных бюджетов в 2004–2008 гг. позволило повысить финансовые возможности органов государственной власти субъектов Федерации в выполнении расходных обязательств.

Бюджетная политика регионов в сфере расходов в 2004–2008 гг. была направлена на сохранение социальной направленности бюджетов, применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых услуг, на оптимизацию бюджетной сети и реализацию приоритетных национальных проектов.

Характеризуя расходную часть консолидированных бюджетов, необходимо отметить, что начиная с 2006 г. прирост расходов в субъектах СЗФО, за исключением Вологодской и Калининградской областей, опережал прирост доходов, что свидетельствует о невыполнении одного из главных принципов бюджетной политики – соответствия бюджетных расходов объему мобилизованных доходов. Подобная ситуация сложилась в связи с объективным увеличением затрат на содержание бюджетных учреждений и на оплату труда их работников, индексацией заработной платы и социальных выплат. Поскольку в структуре расходов доминируют расходы на социальную сферу, являющиеся «защищенными» видами расходов, то регионы стремятся не снижать их по сравнению с уровнем предыдущих лет, а по мере возможности, наоборот, увеличивать (табл. 2.22).

Наряду с вышеуказанными причинами, на увеличение расходов консолидированных бюджетов оказали влияние следующие факторы:

? во-первых, отказ многих приватизированных предприятий от содержания объектов социально-культурной сферы и их передача на баланс бюджетной системы;

? во-вторых, – делегирование с 2006 г. всех расходных полномочий по социальной поддержке и защите населения с федерального на региональный уровень. Согласно данным Реестров расходных обязательств, полученным с официальных сайтов финансовых органов исполнительной власти субъектов СЗФО, объем делегированных расходных полномочий консолидированных бюджетов регионов в 2007–2008 гг. составлял 5-13 % в совокупных расходах, за исключением внутренних оборотов (табл. 2.23).

Таблица 2.22. Темпы прироста доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов СЗФО в 2004–2008 гг., %

Необходимо отметить, что начиная с 2005 г. была законодательно запрещена схема введения «нефинансируемых мандатов», когда расходное обязательство устанавливалось федеральным законом, а его финансовое обеспечение возлагалось на бюджеты других уровней. Однако на практике все возрастающий объем федеральных расходных полномочий и их жесткое закрепление в федеральном законодательстве не позволяет субъектам РФ финансировать деятельность в сфере реализации данных полномочий по важнейшим для регионов вопросам.

Третьим фактором, вызвавшим рост бюджетных расходов, стало участие субъектов СЗФО в режиме софинансирования реализации приоритетных национальных проектов, требовавших выделения значительных ресурсов за счет бюджетов всех уровней.

Приведенная в таблице 2.24 укрупненная структура расходной части территориальных консолидированных бюджетов показывает доминирование в 2004–2008 гг. затрат на финансирование социальной сферы, в которую направлялось от половины до двух третей мобилизованных средств.

Важнейшим направлением расходов консолидированных бюджетов являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство.

Таблица 2.23. Динамика расходных полномочий, переданных Российской Федерацией субъектам СЗФО, за 2007–2009 гг.

Таблица 2.24. Укрупненная структура расходной части консолидированных территориальных бюджетов субъектов Северо-Западного федерального округа в 2004–2008 гг., %

В структуре бюджетных затрат округа они занимают в среднем около 15 %, а в г. Санкт-Петербурге, Калининградской и Новгородской областях это вторая по величине статья расходной части консолидированных бюджетов. Удельный вес затрат на ЖКХ в суммарных расходах бюджета Вологодской области снизился с 13 % в 2004–2006 гг. до 9 % в 2007–2008 гг. Этот факт можно в основном объяснить увеличением финансирования, направляемого в экономику. В связи с проводимой в ЖКХ реформой подавляющая часть расходов этой отрасли передана на уровень местных бюджетов. Однако повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги повлекло за собой увеличение расходов региональных бюджетов, связанных с предоставлением гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

Важное макроэкономическое значение имеет доля финансовых потоков, направляемых в реальный сектор экономики. Бюджетная система должна быть сориентирована на повышение роли факторов экономического роста, без которого доходная база бюджета не может быть устойчивой и стабильной.

Расходы консолидированных бюджетов СЗФО на финансирование национальной экономики составляли в среднем 11 % в 2004–2006 гг. и 15 % в 2007–2008 гг.

Приоритетным направлением социально-экономической политики субъектов СЗФО является развитие транспортных и социальных инфраструктур. Если в 2004 г. в транспортную отрасль и дорожное хозяйство направлялось в среднем 2,4 % расходов региональных бюджетов, то в 2005–2007 гг. – уже 6 %, а в 2008 г. – 11 %. В Калининградской области расходы на финансирование данной отрасли составляют 13 % суммарных расходов бюджета, в г. Санкт-Петербурге – 14 % (табл. 2.25).

Расходы, связанные с необходимостью государственного управления, поддержания общественного порядка и обеспечения безопасности, носили стабильный характер и в течение исследуемого периода составили 7–8 % затрат консолидированных бюджетов.

Как уже было отмечено, характерной особенностью территориальных консолидированных бюджетов в 2004–2008 гг. являлся высокий удельный вес социальных расходов, что позволяет назвать их социально ориентированными.

К ключевым направлениям социальных расходов относятся расходы на финансирование образования, здравоохранения, спорта, культуры, социального обслуживания и социального обеспечения населения.

Явными отраслевыми приоритетами консолидированных бюджетов регионов СЗФО в исследуемом периоде были расходы на финансирование образовательной деятельности – в среднем 24 % суммарных расходов.

Таблица 2.25. Динамика расходов на финансирование транспорта и дорожного хозяйства в субъектах Северо-Западного федерального округа в 2004–2008 гг.