Актуальные проблемы Европы №4 / 2010

Наконец, в политологии существует традиция жесткой дифференциации политического и гражданского участия [см., напр.: Jakobs, Phalet et al.].

Со своей стороны, мы бы считали возможным определить политическое участие через категорию доступа – формального и неформального – к процессу принятия решений. С этой точки зрения политическое участие проявляется как в контексте избирательного процесса, так и вне его – в виде общественной деятельности политической направленности, а также активности групп влияния (лоббизма).

Таким образом, в категорию политического участия мы включаем: 1) доступ к избирательным правам; 2) лоббистскую активность; 3) доступ к политической деятельности вне избирательного процесса – в партиях и общественных ассоциациях политической направленности.

Свою задачу мы видим, в первую очередь, в оценке того, в какой степени представители новых иммиграционных сообществ имеют доступ к названным выше возможностям.

Доступ к избирательным правам

Очевидно, что натурализовавшиеся в конкретной европейской стране иммигранты из стран Третьего мира обладают формально всем комплексом политических прав, вытекающих из статуса гражданина.

Достаточно распространенной практикой в ЕС стало предоставление некоторых политических прав и легальным резидентам – гражданам «третьих стран»[4 - Здесь и далее под легальным резидентом понимается лицо, на законных основаниях проживающее на территории ЕС и не являющееся гражданином какого-либо государства – члена ЕС.]. В первую очередь речь идет о праве участия в выборах на местном уровне.

Некоторые страны ограничиваются предоставлением легальным резидентам только активного избирательного права на местных выборах (т.е. права голосовать – без права избираться). Это предусмотрено законодательством Бельгии и Эстонии. Более широкими правами наделены легальные резиденты таких стран, как Великобритания, Дания, Ирландия, Испания, Мальта, Нидерланды, Португалия, Словакия, Словения, Финляндия и Швеция. Им разрешено как избирать, так и избираться при соблюдении определенных условий. Наконец, значительная группа европейских стран не допускает в принципе никакого участия неграждан в избирательном процессе (Австрия, Венгрия, Германия, Греция, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Франция, Чехия).

Часть упомянутых стран гарантирует известный уровень избирательных прав лишь легальным резидентам из определенных государств. Так, в Великобритании к этой категории относятся выходцы из стран Британского Содружества; Испания и Португалия допускают предоставление избирательных прав на основе принципа взаимности с рядом третьих стран.

Таким образом, формально доступ иммигранта-иностранца к избирательным правам детерминируется гражданством индивида (а иногда даже и оно, как мы видим, не требуется).

На практике конкретная интенсивность его политического участия зависит от совокупности неформальных факторов. Так, существенным препятствием для реализации избирательных прав индивида в ряде случаев является языковой барьер. Формально избирательное законодательство европейских стран не гарантирует предоставление потенциальному избирателю неевропейского происхождения какой-либо информации на его родном языке. Это, безусловно, ограничивает политические возможности индивида. В этом смысле опыт США с практикой официального использования языков иммигрантских меньшинств в зоне их компактного расселения принципиально отличается от европейского.

Следует, впрочем, иметь в виду, что в последние два десятилетия политические партии европейских государств все чаще используют в рамках предвыборных кампаний практику предвыборной агитации на языке доминирующих в конкретной стране иммигрантских сообществ. Такая традиция уже устойчиво сформировалась в Бельгии, Нидерландах, ФРГ. Уместно заметить, что резоны подобной партийной политики носят не ценностный (права человека и пр.), а прагматический политический характер: агитация на языке меньшинства расширяет электоральную базу партии. То же самое можно сказать и об использовании лозунгов защиты прав иммигрантов в партийном дискурсе: ценностные мотивы здесь тесно переплетены с прагматическими.

Помимо языкового – неформального – барьера существует и барьер формальный, обусловленный отсутствием у потенциального избирателя идентификационных документов. С этой проблемой, впрочем, сталкиваются преимущественно кочевые меньшинства (цыгане, синти и др.), легальные трудовые мигранты, по понятным причинам, относятся к своим удостоверениям личности в высшей степени бережно.

В настоящее время наметилась тенденция к появлению еще одного вида ограничения избирательных прав по формальным мотивам. Весной 2010 г. Бельгия ввела запрет на ношение в общественных местах традиционных мусульманских головных уборов и одеяний, полностью закрывающих лицо и тело. Аналогичный законопроект обсуждается во Франции; с инициативой распространить данную правовую норму на ЕС в целом выступила вице-президент Европейского парламента С. Кох-Мерин. Очевидно, что принятие подобных законов делает более проблематичным реализацию женщинами-мусульманками, придерживающимися традиционных взглядов, их избирательных прав: им придется выбирать между лояльностью общинной традиции и возможностью проголосовать на выборах. Участие в выборах, таким образом, может стать для них равносильно разрыву с общиной, что ведет ко многим последствиям, вплоть до угрозы личной безопасности [см., напр.: Деминцева, с. 128]. Фактически закон о парандже может превратиться еще в одно, хотя и не главное, препятствие на пути интеграции существенной части иммигрантского сообщества в европейский социум. Однако и закон о парандже, и интеграция в целом имеют общую цель – отказ от неевропейских социокультурных стереотипов. С этой точки зрения принудительная европеизация одежды для мусульманок, желающих проголосовать на выборах, может рассматриваться как радикальное средство социальной интеграции женщин-иммигранток неевропейского происхождения.

Наконец, не следует исключать и открытых актов дискриминации избирателей неевропейского происхождения на избирательных участках. Такие случаи, впрочем, носят единичный характер и укладываются в статистическую погрешность.

Таким образом, можно констатировать, что со стороны принимающих государств созданы достаточно комфортные условия для реализации членами иммигрантских общин (негражданами) их политических прав, а в некоторых странах – и избирательных прав. При этом с каждым годом становится все очевидней (история с запретом ношения хиджабов в общественных местах тому подтверждение), что власти ждут ответных шагов со стороны иммигрантских сообществ – шагов, которые свидетельствовали бы о готовности иммигрантов к социокультурной интеграции. То есть политические права неявно предлагаются в обмен на отказ от социокультурной самобытности. И поскольку интеграция иммигрантов – приоритетная для европейского социума задача, каких-либо уступок иммигрантам со стороны европейского истеблишмента в этом вопросе ожидать сложно. Напротив, можно с полным основанием полагать, что иммигрантам придется столкнуться с еще большим ограничением их прав.

Участие в общественных ассоциациях политической направленности

Иммигранты, получившие гражданство страны проживания, получают и избирательные права, и полную возможность реализовывать право на создание ассоциаций. Что касается легальных резидентов-неграждан, то ценностный код современного европейского социума допускает предоставление им права участия в общественных организациях.

Традиционно сферой активности иммигрантских ассоциаций была, помимо прочего, борьба с расизмом и ксенофобией [Freedom of association, p. 98], т.е. деятельность, безусловно, политическая по своим целям. Активное создание подобных НПО началось с 1980-х годов. В 1981 г. получили право создавать свои ассоциации легальные резиденты–неграждане во Франции. Аналогичные шаги были позже предприняты и в других европейских странах.

Наблюдатели отмечают, что данные законодательные меры были вызваны в первую очередь активностью самих иммигрантов [Деминцева, с. 101, Layton-Henry, p. 57]. В то же время достаточно очевидно, что и национальные власти, в свою очередь, также были заинтересованы в том, чтобы иммигрантское движение находилось в системных рамках; это позволяло надеяться на более быструю в перспективе интеграцию вновь прибывших в новый для них социум [Freedom of association, p. 98].

В своем развитии иммигрантские ассоциации прошли несколько этапов. Конкретное выражение, а равно и датировка этих этапов варьируется от страны к стране. Общей тенденцией является очевидное усиление идентитарной, социокультурной либо конфессиональной направленности требований иммигрантских организаций, в то время как мотив социальной дискриминации начинает ослабевать. Это отражает общие изменения в характере иммигрантского феномена в Европе на рубеже XX–XXI вв.

Реализация данной – «ассоциативной» – формы политического участия сталкивается с несколькими основными препятствиями.

Формальное препятствие. Нередко ассоциациям легальных резидентов приходится иметь дело с более сложным режимом регистрации, нежели ассоциациям граждан. Примером тому является и упоминавшийся французский закон 1981 г., предполагавший разрешительный, а не регистрационный характер создания организаций этого типа. Мотивы подобной дискриминации вполне очевидны.

На сегодняшний день ряд европейских стран продолжают придерживаться ограничительной стратегии в отношении иммигрантских организаций. В Соединенном Королевстве право создавать ассоциации гарантировано лишь легальным резидентам – выходцам из стран Британского Содружества. В Бельгии и Люксембурге не менее 75 % членов вновь создаваемой ассоциации должны иметь гражданство соответствующей страны. Ограничения существуют также в ФРГ, Италии, ряде других европейских стран.

Неформальные ограничения. К ним относится, в первую очередь, недостаточное (по сравнению с организациями граждан) ресурсное обеспечение. Существенную роль в выправлении этой ситуации в настоящее время играет «общеевропейский интеграционный контур» – как правовой, так и институциональный. Речь идет о программах и институтах, действующих в рамках Совета Европы и Европейского союза и предназначенных именно для поддержки маргинализирующихся социальных групп.

Что определяет конкретные формы и уровень участия иммигрантов в политической жизни принявшего их государства? Вопрос этот активно дебатируется в экспертной среде[5 - Детальный сравнительный анализ существующих концепций мотивации политического/гражданского участия иммигрантов произведен Анкицей Косич (Kosic A.), ныне она является экспертом Кингстонского университета.]. К настоящему времени устоялось представление о нескольких главных детерминантах политического участия иммигрантов. К таковым относят: ресурсы, мотивации, а также институциональные возможности для социальной мобилизации (того, что в англоязычной литературе обычно именуется recruitment) [Kosic].

Под ресурсами в данном контексте понимают, как правило, изначально имеющиеся у индивида преимущества, реализуемые в процессе интеграции – образовательный потенциал, материальные средства, время, профессиональный опыт, коммуникативные способности и возможности индивида. И хотя упоминавшиеся выше сети социальной мобилизации (recruitment networks) иногда, как уже было сказано, рассматриваются как отдельный фактор, строго говоря, они тоже могут считаться специфическим ресурсом. От степени вовлечения иммигранта в общинную жизнь (в том числе религиозную), социализации на рабочем месте, от уровня доступа к коммуникационным технологиям и т.д. напрямую зависит его политическая либо гражданская активность.

На выявлении роли образования в процессе политической интеграции иммигрантов некоторые исследователи фокусируют особо пристальное внимание[6 - Подробный анализ литературы, посвященной изучению фактора образования в контексте политического участия иммигрантов [см.: Faure Atger].]. Действительно, именно этот фактор не только формирует идентичность индивида и его ценностный код, не только обусловливает во многом профессиональный путь иммигранта, но и, по мнению многих, коррелирует с коммуникативными возможностями индивида. Чем выше уровень полученного образования, тем проще дается иммигранту интеграция в новый социум и политическое участие в нем [Kosic].

Часть исследователей, впрочем, оспаривает эту точку зрения. В ряде случаев высокий уровень социальной активности иммигрантов накладывается на их весьма низкий образовательный статус. В частности, это было характерно для манифестаций бёров[7 - Родившиеся во Франции дети выходцев из стран Магриба.] во Франции в 1990?х годах. «Существуют очевидные доказательства политического активизма (иммигрантов. – А.Т. – Б.) в условиях отчуждения от образования – в формах манифестаций и участия в гражданских ассоциациях» [Faure Atger]. Подобные коллизии побуждают исследователей дифференцировать виды иммигрантской гражданской активности, увязывая их с различной степенью обусловленности уровнем образованности. Если для начальной фазы активности – внутриобщинной – степень образованности иммигрантов особой роли не играет, то для фазы политического участия на национальном уровне корреляция образованности и успешности политического участия очевидна.

Время, понимаемое как ресурс, также может быть интерпретировано через другие факторы. В частности, семейный статус иммигранта, род его профессиональных занятий во многом определяют то количество времени, которое этот иммигрант может уделить политическому участию [Kosic]. По логике вещей, не имеющий семьи иммигрант со свободным графиком работы будет заведомо более пригоден для политической работы (волонтерство и пр.), нежели человек, обремененный семьей и работающий на заводе. Однако наблюдения показывают, что семейный иммигрант более предрасположен к политической активности, нежели холостой.

Попытки интерпретации этого кажущегося парадокса приводят экспертов к необходимости проанализировать фактор мотивации политического участия иммигрантов. Для объяснения этого фактора исследователи изначально привлекали инструментарий таких подходов, как теория игр либо теория рационального выбора. Однако постулируемые в рамках данных теорий тезисы об определяющей роли рациональной оценки индивидом баланса преимуществ и издержек не в полной мере способны объяснить все типы политического участия, такие как волонтерство, голосование на выборах, благотворительность [Kosic].

Поэтому на рубеже веков в экспертных штудиях на смену парадигме рационального выбора приходит в качестве более адекватного метода интерпретации психологический подход. Этот подход предполагает, что интерпретация должна базироваться на оценке таких переменных, как ценности, субъективные мотивации и личностные особенности. Субъективные мотивации типологизируются в рамках известной «пирамиды потребностей» Маслоу, дифференцировавшего пять основных уровней потребностей индивида – физиологические, экзистенциальные (потребность в безопасности), социальные (связи, общение, привязанность, совместная деятельность), престижные (самоуважение, признание, внешний успех) и духовные (познание, самоактуализация, самовыражение) [Маслоу, с. 77–105]. В контексте политического/социального участия иммигрант реализует потребности большинства этих комплексов – от экзистенциального (участие в антирасистском движении как реализация потребности в безопасности) до духовного.

При этом какие бы мотивации у личности ни преобладали, успешность их реализации, очевидно, увязана с личностными особенностями конкретного человека. Так, наличие врожденной харизмы, хороших организаторских способностей и т.д. может компенсировать отсутствие образования в контексте политического участия [Kosic].

Такова в самом общем виде концептуальная рамка, в которой реализуются права иммигрантов на политическое участие. Как выглядит феномен политического участия на практике?

Участие иммигрантов в процессе принятия решений: основные тенденции

Политическое участие иммигрантов – граждан и неграждан – в жизни стран их проживания реализуется в основном в трех формах: через участие в политических партиях, деятельность в органах исполнительной власти разного уровня, а также в разного рода неправительственных организациях. В данном разделе мы рассмотрим аспекты политического участия, связанные с непосредственным присутствием индивида во власти – в исполнительных и представительных органах.

Общим для европейских стран явлением можно признать увеличение численности выборных лиц из среды иммигрантов в органах власти разных уровней. Так, в нижней и верхней палатах бельгийского парламента число сенаторов и депутатов из иммигрантов неевропейского происхождения за последние 20 лет увеличилось с 1–3 до 21 человека (в брюссельском столичном парламенте они составляют 23 % от общего числа депутатов) [Parlementaires d'origine…]. Численность выборных должностных лиц (эшевенов) иммигрантского происхождения возросла с 24 (легислатуры 2000–2006 гг.) до 42 человек (нынешние легислатуры) [Echevins belges].

Во Франции представительство иммигрантов неевропейского происхождения существенно ниже бельгийского уровня, однако для динамики также характерен рост. Если за период 1958–2002 гг. в Национальном собрании заседали всего три депутата-неевропейца, то выборы 2007 г. привели в депутатские и сенаторские кресла уже девять выходцев из иммигрантской среды. В ныне действующем правительстве Ф.Фийона пять министров и государственных секретарей – из иммигрантов. Кроме того, 30 французов неевропейского происхождения занимают посты региональных советников, мэров и вице-мэров в метрополии [Elus d'origine non-europеenne].

В Испании также натурализовавшиеся иммигранты являются депутатами на региональном и общенациональном уровнях. Среди представителей партии Эскерра Републикана (Левая Республиканская партия) в парламенте Каталонии есть один выходец из Магриба, и даже консервативная Народная партия имеет среди своих депутатов в Кортесах представителей иммигрантских сообществ [Larralde].

В Великобритании натурализовавшихся иммигрантов можно обнаружить в рядах парламентских фракций крупнейших партий, а также в палате лордов. В частности, министром науки и инноваций в теневом правительстве консерваторов был А. Африйе – гражданин Великобритании африканского происхождения. Большинство депутатов-иммигрантов, впрочем, придерживаются лейбористской ориентации, что представляется вполне закономерным.

В ФРГ в Бундестаге созыва 2009 г. лишь 9 из 622 депутатов (1,4 %) принадлежат к иммигрантским меньшинствам. Столь низкий показатель обусловлен особенностью германского натурализационного законодательства, до недавнего времени ориентированного на модель гражданства «по праву крови». Впрочем, и в Германии численность депутатов – выходцев из стран Третьего мира постепенно возрастает. В Бундестаге созыва 1994 г. таковых было двое, в следующих двух созывах (1998 и 2002 гг.) – четыре, в 2005 г. – семь.

Подобная тенденция к росту числа политиков из среды диаспор, впрочем, характерна не для всех европейских стран. В Норвегии, например, на протяжении трех последних легислатур представительство иммигрантов в Стортинге исчерпывалось одним депутатом.

Общей практикой является отсутствие этнических партий, которые представляли бы интересы нелокализованных этнических групп. В полном соответствии с доминирующей парадигмой интеграции иммигрантов представительство новых меньшинств реализуется через общенациональные либо региональные политические партии. Тем самым не только достигается цель политической интеграции маргинальных этнокультурных групп, но и минимизируется риск чрезмерной политизации амбиций представителей диаспор.

Нельзя не отметить, что отсутствие оформленных этнических партий «новых европейцев» приводит к «этнизации» структуры и дискурса традиционных политических партий. Местные отделения партий, находящиеся в районах массового присутствия иммигрантов, зачастую трансформируются если не в отдельные этнические партии, то в политические клубы конкретной диаспоры. Так, функционирующий с 2003 г. клуб при Французской социалистической партии «Социалистические и республиканские цели» под руководством секретаря секции ФСП 15-го округа Парижа Г. – Ю.Б. Лонси Коко объединяет главным образом иммигрантов из стран Африки южнее Сахары и занимается вопросами, интересующими иммигрантов [Dhoquois].

Естественным следствием кооптации европейцев иммигрантского происхождения в партийные структуры является усиление внимания к проблематике прав иммигрантов. Наблюдатели отмечают, что отнюдь не всегда иммигранта приводит к партийной деятельности намерение защищать интересы соответствующей группы [Building Europe…]. Встречаются и иные мотивации политического/социального участия – потребность адаптироваться к социуму, желание общественного признания и личностного роста (вспомним пирамиду Маслоу). И лишь впоследствии политик-иммигрант обращается к проблематике прав иммигрантов, поскольку к ней обращается партия, членом которой он является.

Одна из значимых проблем политического участия иммигрантов в жизни принимающей страны – возможное «расщепление лояльности» новых граждан между страной проживания/гражданства и страной происхождения. Проблема эта, уже хорошо знакомая исследователям американского мультикультурного феномена второй половины XX в. [см., напр.: Хантингтон, с. 394, 442; Лозанский, с. 90], на рубеже веков затронула и Старый Свет. Так, в 2004 г. бельгийские политики турецкого происхождения приняли активное участие в маршах против обвинений Турции в геноциде армян, нарушая тем самым сложившийся в Бельгии консенсус, признающий факт геноцида.

Феноменом этого же ряда можно считать ситуацию, когда политик-иммигрант строит свою политическую активность в значительной мере на отрицании большей или меньшей части социокультурного опыта общины, из которой он вышел: лояльность европейской политии вытесняет старую общинную лояльность. Таков случай сомалийки Айян Хирси Али, депутата парламента Нидерландов и активного критика исламских традиций обращения с женщиной. Так или иначе, можно констатировать, что в контексте политического участия иммигрантов конфликт лояльностей, как правило, актуализируется.

Защита и гарантия прав иммигрантов на политическое участие: правовой и институциональный аспекты

Права легальных резидентов на политическое/социальное участие не относятся к числу традиционных прав, освященных устоявшимся консенсусом. В силу этого особую важность получают правовые и институциональные механизмы, обеспечивающие соблюдение минимального уровня данных прав. Каждая европейская страна решает этот вопрос по-своему. Общей детерминантой национальных режимов можно считать рамочные нормативные режимы, формируемые на наднациональном – общеевропейском – уровне через институты Европейского союза и Совета Европы. Значимость и необходимость усиления общеевропейского регулирования в этой сфере признают сами политически активные иммигранты [Building Europe]. Кроме того, весомый вклад в дело обеспечения равенства политического/социального участия вносят европейские сетевые организации – как неправительственные, так и связанные с европейскими интеграционными структурами.

Правовой базой, регламентирующей участие легальных резидентов в общественной жизни стран их проживания, является Европейская конвенция 1992 г. о политическом участии иностранцев на местном уровне, принятая Советом Европы [Convention on the participation of foreigners in public life at local level].