Становление кыргызской государственности в переходный период

С вопросом о функциях связаны компетенции парламента. Кроме законодательной компетенции, т. е. компетенции принимать законы, или, другими словами, нормативно-правовые акты, имеющие высшую юридическую силу и регулирующие отношения в важнейших вопросах общественной и государственной жизни, конституции обычно наделяют парламенты финансовой компетенцией (правом утверждать государственный бюджет и отчет о его исполнении, вводить общегосударственные налоги и сборы и др.), компетенцией ратификации и денонсации международных договоров, компетенцией назначения, референдумов и выборов, компетенцией формирования государственных органов и учреждений, назначения либо избрания должностных лиц или участия в этих процедурах, компетенцией контроля за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц, компетенциями в области обороны и безопасности, судебными компетенциями (3). Объем и содержание указанных компетенций варьируются в разных странах по-разному.

Парламент – это своеобразный орган государственной власти, отличающийся от других государственных органов. И может быть, самое большое его отличие состоит в способе формирования. При этом способ формирования парламента во многом зависит от того, сколько палат имеется в парламенте. Однопалатные парламенты, а также нижние палаты двухпалатных парламентов обычно формируются путем демократических всеобщих выборов. Но и здесь могут иметь место различия, проистекающие из того, какая избирательная система принята в стране. При мажоритарной системе от каждого избирательного округа избирается один депутат, причем количество кандидатов в депутаты не ограничивается. При пропорциональной системе избиратели голосуют не за конкретных депутатов, а за списки, составленные и утвержденные в установленном порядке зарегистрированными политическими партиями. Голоса избирателей делятся между партиями пропорционально количеству проголосовавших за них избирателей и уже затем определяется количество полученных мандатов. При пропорциональной системе обычно устанавливается парламентский барьер, и если какая-то политическая партия получает на выборах меньше установленного процента голосов, то ни один ее представитель не получает депутатского мандата. Смешанная система выборов предполагает, что часть депутатов избирается по мажоритарным округам, а часть – по партийным спискам. Верхняя палата двухпалатного парламента формируется различными способами: путем прямых или косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др.

Из сказанного выше вытекает, что парламент может быть одно- или двухпалатным. Сразу же отметим, что какой-то однозначной тенденции в определении количества палат не наблюдается. Впрочем, федеративные государства, например Германия, Россия, США и др., имеют двухпалатные парламенты, одна из палат, по замыслу законодателей, должна представлять интересы субъектов федерации. Но двухпалатные парламенты имеют и многие унитарные государства – Италия, Норвегия, Польша, Румыния, Франция, Япония и др. Обуславливается это обстоятельство, по-видимому, исторической традицией. Преимущества двухпалатности в унитарном государстве многие политологи, юристы и политики видят в том, что одна из палат считается верхней, она как бы удерживает нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решений, на что указывали еще Ш. Монтескье, Л. Дюги и др.

Статус парламента, его роль и место в системе органов государственной власти в каждой стране складываются по-своему. Но однозначно можно отметить, что они во многом определяются формой политического режима и формой государственного правления. Так, в странах тоталитарного политического режима роль парламента традиционно принижается. Там придерживаются мнения, что парламент сколько-нибудь значительной роли в управлении государством не играет, поскольку настоящую работу осуществляет исполнительная власть. Снижена роль парламента и в странах с авторитарным режимом, хотя видимость парламентской демократии там пытаются сохранить. Полностью реализуются потенциальные возможности парламентаризма лишь в странах с демократическим режимом.

Влияет на судьбы парламентаризма и форма государственного правления. Естественно, о влиянии на парламентаризм монархической формы правления можно говорить с определенными оговорками. Например, в монархических странах Ближнего Востока, где установлен преимущественно авторитарный режим, парламенты играют довольно незначительную роль. И напротив, во многих европейских монархических странах, где утвердился демократический режим (Англия, Испания, Норвегия и др.), парламент является полноценным субъектом государственной власти. В парламентских республиках парламент играет ведущую роль. Что же касается президентских и смешанных республик, то в условиях разделения властей парламент является равноправным участником политического процесса, его функции и компетенции четко определены, а роль в принятии установленных конституцией решений самостоятельна. Парламент в этих странах должен взаимодействовать, сотрудничать с другими ветвями власти.

Парламентаризм прошел длительный и сложный путь развития. Будучи в известном смысле «зеркалом общества», парламенты на определенном этапе формировались как настоящие органы народного представительства. В конце XVIII и в течение XIX в. на принципах парламентаризма происходила государственно-правовая эволюция многих стран Европы и Азии. Однако в XX в., а особенно в последнее время, отмечает украинский политолог В. Шаповал, во взаимоотношениях между высшими органами власти наблюдается смещение акцентов – усиление роли и укрепление полномочий правительств за счет парламентов, что объясняется необходимостью обеспечения оперативного и профессионального решения задач управления государственными делами. Это обстоятельство дало основание некоторым зарубежным исследователям рассматривать парламент не как самостоятельный высший представительный орган, а как своего рода учреждение при правительстве, призванное обеспечивать возможность функционирования самого правительства (4).

Статус парламента зависит также от уровня структурирования общества и самого парламента, авторитета политических партий, наличия в парламенте партийного большинства. В парламентских республиках правительство формируется парламентом. Однако, отмечает В. Шаповал, наличие в парламенте партийного большинства часто приводит к тому, что реально именно правительство контролирует парламент с помощью того партийного большинства, на которое опирается.

Несмотря на указанные тенденции, парламенты и сегодня играют важную роль. Они, кроме реализации названных выше компетенций, отражая структуру и настроения общества, служат ареной согласования общественно-политических противоречий, используются политическими партиями для пропаганды своих программ и демократической борьбы за власть. Парламенты играют значительную роль в сфере идеологии, они в определенной мере олицетворяют национальные традиции. А в условиях разделения властей они вообще являются самостоятельной и неотъемлемой частью структуры государственной власти, устранение которой привело бы к нарушению равновесия с непредсказуемыми последствиями. Все это говорит о том, что парламентаризм далеко не исчерпал себя. Одновременно мировой опыт свидетельствует, что парламенты определенным образом приспосабливаются к меняющимся условиям и потребностям.

Кыргызы до обретения независимости не знали парламентаризма в современном его понимании. В годы «кыргызского великодержавия» (VIII–IX вв.) какие-либо представительные учреждения не сложились, а после его распада и крушения других древних и средневековых тюркских каганатов кыргызы в силу объективных причин не могли восстановить свою государственность. Поэтому здесь вплоть до присоединения к России имели место первичные формы демократии – родовые собрания, советы старейшин, народные сходы с преобладающим участием биев и манапов. Об этом свидетельствует древнекыргызский эпос «Манас», о чем писал С. Абрамзон: «Все предводители, начиная с отца Манаса – Джакыпа, самого Манаса и кончая сподвижником Манаса Бокмуруном, во всех важных событиях общественной жизни, в особенности перед военными походами, созывают на совет аксакалов, мудрых стариков, старейшин, именитых батыров и дружинников, а иногда и весь народ. Еще не утратило своего значения выборное начало. Самого Манаса, как военачальника, избирают седобородые» (5).

Некоторые пережитки родо-племенной и военной демократии сохранялись у кыргызов до середины XIX в.

После вхождения кыргызских земель в состав Российской империи здесь постепенно исчезли всякие формы н элементы национальной государственности. Не были представлены кыргызы в Государственной думе России.

Лишь после Октябрьской революции 1917 г. и установления власти большевиков была восстановлена национальная государственность кыргызов. С установлением советской власти в Кыргызстане стали формироваться и представительные органы в форме Советов. По Конституции Киргизской ССР 1937 г., а затем и Конституции 1978 г. высшим органом власти в республике был провозглашен Верховный Совет Киргизской ССР.

Верховный Совет республики состоял из 350 депутатов, избираемых по избирательным округам с разной численностью населения на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Правом избирать и быть избранными обладали все граждане республики, достигшие 18 лет, за исключением лиц, признанных в установленном законом порядке умалишенными.

Определив Верховный Совет высшим органом государственной власти в республике, Конституция Киргизской ССР, однако, четко не обозначила его функции и полномочия, ограничившись указанием, что «Верховный Совет Киргизской ССР правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и Конституцией Киргизской ССР к ведению Киргизской ССР» (6).

Такая ситуация, когда функции и полномочия высших органов власти четко не определены, могла бы порождать разногласия и противоречии между отдельными ветвями власти. Но этого не происходит. Во-первых, Верховный Совет юридически обладал верховенством власти, высшей законодательной, распорядительной и контрольной властью и формально вправе был принять к своему рассмотрению любой вопрос республиканского значения, не считаясь с другими ветвями власти. Во-вторых, как известно, полновластие Советов было номинальным, фактически вся власть в республике принадлежала Коммунистической партии Киргизии в лице ее Центрального Комитета. Центральный Комитет играл и определенную координирующую роль, определяя, какому именно органу государственной власти поручить рассмотрение и решение того или иного вопроса. В-третьих, Верховный Совет республики, собираясь дважды в год на свои 2–3-дневные сессии, фактически был не в состоянии глубоко вникать в вопросы государственной жизни. Он едва успевал рассмотреть, зачастую формально, такие вопросы, как принятие Конституции и внесение в нее изменений; утверждение государственных планов экономического и социального развития, государственного бюджета и отчета об их выполнении, образование подотчетных ему органов.

Фактически высшим органом государственной власти в республике был Президиум Верховного Совета Киргизской ССР, постоянно действующий орган, подотчетный Верховному Совету во всей своей деятельности. Президиум избирался Верховным Советом из числа его депутатов в составе Председателя, двух заместителей, секретаря и одиннадцати членов. Конституция Киргизской ССР к компетенции Президиума Верховного Совета республики относила:

– назначение выборов в Верховный Совет и местные Советы;

– созыв сессии Верховного Совета;

– координацию деятельности постоянных комиссий Верховного Совета;

– контроль за соблюдением Конституции;

– назначение выборов в народные суды;

– толкование законов республики;

– руководство деятельностью местных Советов;

– решение вопросов административно-территориального устройства республики;

– отмену решений Совета Министров и местных Советов в случае их несоответствия закону;

– установление и присвоение почетных званий, награждение Почетной грамотой и Грамотой Верховного Совета;

– прием в гражданство республики, решение вопросов о предоставлении убежища;

– амнистию и помилование лиц, осужденных судами Кыргызской ССР;

– ратификацию и денонсацию международных договоров;

– назначение и отзыв дипломатических представителей;

– прием верительных и отзывных грамот представителей иностранных государств;

– осуществление других полномочий, установленных Конституцией и законами Киргизской ССР (7).

Решения Президиума по любому из перечисленных вопросов были окончательными и не подлежали дополнительному рассмотрению и утверждению. Хотя формально Верховный Совет мог любое решение Президиума принять к своему рассмотрению и пересмотреть, изменить либо отменить его, хотя в Конституции прямых указаний о возможности пересмотра решений Президиума нет. Не было этого и на практике, поскольку Президиум подчинялся не столько Верховному Совету, сколько Центральному Комитету Компартии Киргизии.

Все же Конституция Киргизской ССР установила, что решения Президиума по некоторым вопросам подлежат последующему утверждению Верховным Советом на очередной сессии, а именно:

– внесение изменений в законодательные акты Киргизской ССР;

– образование новых областей, районов;

– образование и упразднение во предложению Совета Министров республики министерств и государственных комитетов;

– освобождение и назначение по представлению Председателя Совета Министров отдельных лиц, входящих в состав Совета Министров (8).

Опыт функционирования Верховного Совета Киргизской ССР свидетельствует, что это был придаток партийно-государственной системы, призванный придавать партийным решениям форму государственных актов. Полная зависимость и абсолютная подконтрольность Верховного Совета в течение всей советской истории обеспечивалась уже составом Верховного Совета, который жестко устанавливался партийными органами. В частности, именно партийные органы, а не избиратели в ходе голосования заблаговременно определяли, какой процент в Верховном Совете должны составлять рабочие и колхозники, члены КПСС, ВЛКСМ и беспартийные, женщины, молодежь. Этот тотальный контроль сказался даже на составе Верховного Совета, избранного 25 февраля 1990 г., т. е. в условиях перестройки, развития демократии, когда впервые в советской истории число кандидатов в депутаты Верховного Совета не ограничивалось и избиратели впервые получили право выбора, а не формального голосования. По данным А. Эркебаева, среди депутатов Верховного Совета последнего созыва члены КПСС составляли 89,5 %, члены ВЛКСМ – 1,5 % (9).

С началом перестройки статус и роль Верховного Совета в жизни Кыргызстана стали меняться, что было обусловлено наметившимся разграничением полномочий партийных и советских органов и повышением роли государства. Существенные изменения в статус и полномочия Верховного Совета внес Закон от 23 сентября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР» (10).

Закон установил, что Верховный Совет – это постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Киргизской ССР. Устанавливая такую норму, законодатель, очевидно, стремился превратить Верховный Совет в профессиональный парламент. Однако этого вплоть до обретения независимости не произошло: депутаты Верховного Совета продолжали совмещать свой мандат с работой, службой. Не стал он и постоянно действующим, продолжалась практика сессионной работы, хотя сессии стали проводиться чаще, увеличилась их длительность (11).

Как и раньше, Верховный Совет был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Киргизской ССР, одновременно Закон от 23 сентября 1989 г. установил перечень вопросов, относящихся к исключительному ведению Верховного Совета. Указанный перечень включал:

– принятие Конституции и внесение в нее изменений;

– назначение выборов народных депутатов и утверждение состава Республиканской избирательной комиссии;

– решение вопросов национально-государственного устройства, отнесенных к ведению Киргизской ССР;

– изменение границ Киргизской ССР с другими союзными республиками;

– решение вопросов административно-территориального устройства республики;

– определение внутренней и внешней политической деятельности республики в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики СССР;

– утверждение планов и важнейших республиканских программ экономического и социального развития, государственного бюджета; контроль за их выполнением;

– избрание Председателя Верховного Совета, первого заместителя и заместителя Председателя;