Становление кыргызской государственности в переходный период

Конституционные нормы, определявшие порядок формирования Жогорку Кенеша, были конкретизированы в Законе «О выборах депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», принятом 12 января 1994 г. (20). Затем в связи с учреждением в соответствии с решением референдума от 24 октября 1994 г. двухпалатного парламента и предстоящими выборами Указом Президента от 27 октября 1994 г. в порядок формирования Жогорку Кенеша были внесены некоторые дополнения и изменения: предоставлено гражданам, обладающим пассивным избирательным правом, право на самовыдвижение кандидатом в депутаты, установлено, что для проведения выборов депутатов Собрания народных представителей образуются 70 избирательных округов, и др.

Установленные Законом от 12 января 1994 г. нормы о выборах депутатов Жогорку Кенеша действовали до 29 апреля 1999 г., т. е. до принятия Кодекса о выборах в Кыргызской Республике. Кодекс оставил без изменений принципиальные положения Закона о выборах, но дополнил и уточнил их, при этом были учтены и результаты референдума от 17 октября 1998 г., и Закон от 21 октября 1998 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики» (21). В частности, кандидат в депутаты Собрания народных представителей должен не менее 3 лет проживать на территории соответствующей области или г. Бишкек; в связи с изменением численного состава палат Жогорку Кенеша (Законодательное собрание – 60 депутатов, Собрание народных представителей – 45 депутатов) для проведения выборов образуются 45 избирательных округов, 15 депутатов Законодательного собрания избираются по единому республиканскому избирательному округу по спискам политических партий, избирательных блоков; кандидаты в депутаты по одномандатным избирательным округам выдвигаются политическими партиями и избирательными блоками, собраниями избирателей, проживающих на территории, в порядке самовыдвижения. Кодекс установил статус кандидатов в депутаты и гарантии их предвыборной деятельности, правила предвыборной агитации, порядок подведения итогов выборов, проведения повторных голосований, определения результатов выборов, методику пропорционального распределения депутатских мандатов по единому республиканскому избирательному округу и др. (22).

Важным является вопрос о статусе народного депутата. Еще в Конституции Киргизской ССР 1937 и 1978 гг. провозглашалось, что депутат является полномочным представителем народа и в своей деятельности руководствуется общегосударственными интересами, учитывает запросы населения избирательного округа, добивается претворения в жизнь наказов избирателей. Однако свои полномочия депутат осуществляет, не порывая с производственной или служебной деятельностью. Это, как утверждалось, должно было обеспечивать связь депутата с народом, с жизнью. Депутату обеспечивались условия для беспрепятственного и эффективного осуществления его прав и обязанностей, однако норма о правах носила, скорее, декларативный характер. Ему гарантировалась неприкосновенность. Конституция провозглашала, что депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке. В развитие конституционных норм 5 февраля 1991 г. был принят Закон «О статусе народного депутата Республики Кыргызстан» (23).

С принятием 5 мая 1993 г. Конституции Кыргызской Республики встал вопрос о новом статусе депутата. Однако установленные ранее нормы существенных изменений не претерпели. Новым, по существу, была лишь норма, устанавливавшая, что «депутат Жогорку Кенеша является представителем народа Кыргызстана, подчиняется Конституции Кыргызской Республики и своей совести». Конституция подтвердила норму о неприкосновенности и иммунитете депутата: «Он не может подвергаться преследованиям за высказываемые в связи с депутатской деятельностью суждения или за результаты голосования в Жогорку Кенеше. Депутат не может быть задержан или арестован, подвергнут обыску или личному досмотру, кроме случаев, когда был застигнут на месте совершения преступления. Привлечение депутата к уголовной ответственности, налагаемой в судебном порядке, допускается только с согласия Жогорку Кенеша». Конституция установила, что депутат может быть лишен своего мандата только в случае подачи в отставку, совершения им преступления и вступлении в силу решений суда, признания его недееспособным и не иначе как по мотивированному постановлению Жогорку Кенеша.

Конституция в редакции 1996 г. не внесла принципиальных изменений в нормы о статусе депутата. Она подтвердила норму о депутатской неприкосновенности, установила право избирателей отозвать депутата, не оправдавшего доверия избирателей, и уточнила процедуру лишения депутата своего мандата (депутат лишается мандата в установленных Конституцией случаях постановлением Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов). Существенные изменения в статус депутатов были внесены Конституцией в редакции 1998 г., она лишила их депутатской неприкосновенности. Теперь соответствующий пункт Конституции сформулирован так: «Депутат Законодательного собрания и депутат Собрания народных представителей в течение всего срока полномочий не может подвергаться преследованию или нести ответственность в связи с высказанным мнением или голосованием при осуществлении им депутатских полномочий». Уточнен также ряд положений о досрочном прекращении депутатом своих полномочий.

В советском Кыргызстане, как и в других советских республиках, был учрежден однопалатный Верховный Совет. Эта же норма была воспроизведена и в Конституции 1993 г., хотя вопрос о двухпалатном парламенте поднимался еще при всенародном обсуждении проекта новой Конституции в начале 1993 г., но тогда эта идея не нашла поддержки.

Однако уже в июле 1993 г., т. е. через два месяца после принятия Конституции, депутаты Чуйского областного кенеша на своей сессии принимают решение о необходимости иметь в республике двухпалатный парламент, при этом одна палата должна работать на постоянной основе и заниматься исключительно законотворческой деятельностью, а вторая должна работать сессионно и представлять интересы территориальных единиц (25). Решение чуйских депутатов было растиражировано средствами массовой информации, тем самым кыргызское общественное мнение психологически было готово высказаться по поводу двухпалатного парламента, соответствующее решение во время референдума было принято, двухпалатный парламент в Кыргызской Республике стал конституционной нормой.

Сегодня в развитых странах вопрос о числе палат парламента обычно не является предметом политических столкновений и решается исходя из различных соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конструкционной реформы. Опыт Кыргызской Республики в этом отношении является уникальным. В мировой практике принято, что при двухпалатном парламенте одна из палат должна представлять территориальные интересы. Подобная норма содержится и в Конституции Кыргызской Республики, в соответствии с которой Собрание народных представителей избирается на основе представительства территориальных интересов. Но, как известно, главным принципом территориального представительства является равное число депутатов от каждой территориальной единицы, но в Кыргызстане этот принцип не применяется, число депутатов определяется в зависимости от численности избирателей, поэтому области и г. Бишкек представлены разным числом депутатов. Конституция, вопреки мировой практике, не определила одну из палат верхней, а другую – нижней, законопроекты должны представляться в обе палаты Жогорку Кенеша, хотя полномочия каждой из них разграничены и по многим вопросам решения, принятые одной палатой, не требуют рассмотрения другой палатой.

Такая ситуация вызывает неоднозначные суждения среди кыргызских политиков и политологов. Некоторые из них высказываются о целесообразности возвращения к однопалатному парламенту, мотивируя это тем, что Кыргызстан – унитарное, к тому же сравнительно небольшое государство.

Мы полагаем, что в Кыргызской Республике вполне может быть двухпалатный парламент, но при этом необходимо соблюсти два условия, базирующиеся на мировом опыте.

Первое. Собрание народных представителей должно избираться по территориальным единицам с одинаковым числом депутатов от каждой из них. При этом можно было бы, исходя из мирового опыта, пересмотреть порядок избрания депутатов палаты.

Второе. Собрание народных представителей должно быть объявлено верхней палатой со всеми вытекающими из этого последствиями. Естественно, круг вопросов, законы и иные решения, которые после принятия их Законодательным собранием подлежат подтверждению Собранием народных представителей, можно было бы ограничить. А некоторые вопросы государственной жизни можно было бы оставить в исключительном ведении Собрания народных представителей.

Центральным вопросом, определяющим деятельность парламента любого государства, являются его компетенции.

При анализе компетенций Жогорку Кенеша бросается в глаза их значительное совпадение с полномочиями, которыми был наделен Верховный Совет республики в соответствии с Законом от 23 сентября 1989 г. Однако было бы неуместным усматривать в этом факте какую-либо крамолу. Исторически сложилось так, что парламент любой страны выполняет более или менее устоявшийся в мировой парламентской практике набор функций, во многом совпадают и компетенции парламентов разных стран. Именно эти факты и отражала Конституция Кыргызской Республики, принятая 5 мая 1993 г. Естественно, Конституция, определяя полномочия Жогорку Кенеша, исходила из статуса независимости Кыргызстана и учитывала факт учреждения поста Президента. Поэтому в установленные ранее полномочия было внесено дополнительно:

– определение денежной системы Кыргызской Республики;

– назначение выборов Президента (эта норма была введена Законом от 24 октября 1990 г.);

– утверждение структуры Правительства;

– установление воинских званий, дипломатических рангов, классных чинов и иных специальных званий;

– установление чрезвычайного положения или утверждение и отмена акта Президента по этому вопросу;

– введение военного положения, объявление состояния войны и вынесение постановления в связи с их объявлением Президентом;

– принятие решения об использовании контингента Вооруженных Сил республики при необходимости выполнения межгосударственных договорных обязательств по поддержанию мира и безопасности (26).

Некоторые изменения коснулись кадровых полномочий Жогорку Кенеша, что связано с наделением соответствующими полномочиями в этих вопросах Президента Кыргызской Республики. Некоторые полномочия Жогорку Кенеша претерпели редакционные уточнения. И самое главное состояло в том, что Конституция 1993 г. лишила парламент распределительных полномочий.

Однако, как известно, нормы Конституции 1993 г., определяющие компетенции Жогорку Кенеша, просуществовали недолго. Уже 22 октября 1994 г. по итогам референдума был принят Закон, установивший, что Жогорку Кенеш состоит из двух палат. Эта норма впоследствии нашла отражение и в Конституции Кыргызской Республики при внесении в нее изменений в ходе референдума 10 февраля 1996 г., которая определила и компетенции обеих палат.

Определяя компетенции, Конституция выделила: компетенции, относящиеся к совместному ведению палат; компетенции Законодательного собрания; компетенции Собрания народных представителей (27).

К совместному ведению обеих палат Жогорку Кенеша относятся:

– внесение изменений и дополнений в Конституцию;

– принятие конституционных законов;

– изменение границ Кыргызской Республики;

– толкование Конституции и конституционных законов;

– избрание по представлению Президента состава Конституционного суда.

К ведению Законодательного собрания относятся:

– принятие законов Кыргызской Республики;

– избрание одной трети состава Центральной Комиссии но выборам и проведению референдумов;

– назначение одной трети аудиторов Счетной палаты;

– ратификация и денонсация международных договоров;

– введение чрезвычайного положения, утверждение или отмена указов Президента по этому вопросу;

– решение вопросов войны и мира; введение военного положения, объявление состояния войны, утверждение или отмена указов Президента по этому вопросу;

– решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Кыргызской Республики за ее пределами;

– установление воинских званий, дипломатических рангов, классных чинов и иных специальных званий;

– учреждение государственных наград и почетных званий;

– издание актов об амнистии;

– заслушивание ежегодных отчетов Премьер-министра, а также назначаемых или избираемых Законодательным собранием органов и должностных лиц;

– выдвижение обвинения против Президента для отрешения от должности.

Конституция установила, что принятые Законодательным собранием законы по вопросам налогов и сборов, финансового и таможенного регулирования, банковской деятельности, ратификации и денонсации международных договоров, амнистии подлежат рассмотрению и одобрению Собрания народных представителей. В случае неодобрения принятого решения Законодательное собрание может его подтвердить большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Законодательного собрания, после чего решение считается принятым и не требует одобрения Собранием народных представителей. Закон также считается принятым, если он не будет рассмотрен Собранием народных представителей в течение 60 дней.

К ведению Собрания народных представителей относятся:

– утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении;

– решение вопросов административно-территориального устройства республики;

– назначение выборов Президента;

– дача согласия на назначение Премьер-министра;

– дача согласия на назначение Генерального прокурора;