Становление кыргызской государственности в переходный период

8. Там же. – Ст. 109.

9. Эркебаев А. 1990 год: приход к власти А. Акаева. – Бишкек, 1997. – С. 23–25.

10. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР. Закон Киргизской ССР. 23 сентября 1989 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1989. – С. 17.

11. Ожукеева Т. О. Политические процессы в странах Центральной Азии. Принцип разделения властей. Книга 1. Политические процессы в Кыргызстане. – Бишкек, 1995. – С. 195–196.

12. О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР. Закон Киргизской ССР. 12 апреля 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1990. – № 8.

13. Об учреждении поста Президента Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР. Закон Киргизской ССР. 24 октября 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1990. – № 18.

14. О реорганизации системы органов государственной власти и управления в Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР. 14 декабря 1990 г. // Ведомости Верховного Совета Киргизской ССР. – 1990. – № 21.

15. Эркебаев А. Указ. произв. – С. 44.

16. Там же. – С. 57.

17. Конституция Кыргызской Республики. 1993. – Ст. 54.

18. Там же. – Ст. 55.

19. Там же. – С. 56.

20. О выборах депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. Закон Кыргызской Республики. 12 января 1994 г. // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. – 1994. – № 2.

21. О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики. Закон Кыргызской Республики, принят референдумом 17 октября 1998 г. 21 октября 1998 г. // Слово Кыргызстана. – 1998. – 23 октября.

22. Кодекс о выборах в Кыргызской Республике. – Бишкек, 1999.

23. О статусе народного депутата Республики Кыргызстан. Закон Республики Кыргызстан. 5 февраля 1991 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Кыргызстан. – 1991. – № 3.

24. Конституция Кыргызской Республики. 1993. – Ст. 56.

25. Жоробеков Ж. Становление двухпалатного парламента Кыргызстана // Вестник Межпарламентской ассамблеи. – 1996. – № 2(13). – C. 51.

26. Конституция Кыргызской Республики. 1993. – Ст. 58.

27. Конституция Кыргызской Республики. 1996. – Ст. 58.

28. Конституция Кыргызской Республики. 1996. – Ст. 64.

29. Конституцiйний статус одно- та двопалатних парламентiв зарубiжних краiн // Iститут законодавства Верховноi Ради Украiни. – К., 1996.

30. О решении Конституционного суда Кыргызской Республики от 13 февраля 1999 г. Постановление Законодательного собрания Жогорку Кенеша // Слово Кыргызстана. – 1999. – 30 марта.

31. Утро Бишкека. – 2000. – 29 апреля.

8. Совершенствование системы исполнительной власти

Выше уже отмечалось, что государство в общем виде выполняет две функции: руководство и управление. Если руководство, связанное с выработкой стратегии, общих ориентиров жизни и развития общества, включая направления и принципы, методы решения экономических, социальных, политических, национальных, культурных и других вопросов, в Кыргызской Республике относится преимущественно к компетенциям Президента и Жогорку Кенеша, то управление, состоящее в выработке и применении конкретных механизмов реализации общих замыслов, задач путем планирования деятельности и прогнозирования ее результатов, принятия решений, использования людских, материальных и финансовых ресурсов, контроля и координации и т. п., относится преимущественно к компетенции исполнительной власти. В центре всей этой деятельности, важнейшей ее частью должна быть забота о процветании нации.

В первые годы независимости в Кыргызской Республике, как и в других постсоветских государствах, чуть ли не панацеей на пути к процветанию и всеобщему благоденствию считался рынок, свободный от какого-либо вмешательства извне, саморегулирующийся. Однако падение производства, криминализация экономики, крушение финансово-банковской системы и всеобщая бартеризация, инфляция и обнищание широких масс населения на фоне чрезмерного имущественного расслоения показали, что т. н. дикий рынок не способен решить экономические, социальные и другие проблемы. К тому же опыт процветающих стран, например Германии, Японии, Южной Кореи и др., показывает, что они пришли к всеобщему благоденствию не через свободный рынок, а через свободную конкуренцию.

Обеспечить свободную конкуренцию, использовать ее в качестве двигателя оживления инициативы нельзя без помощи государства. При этом его главные усилия должны быть направлены на поощрение производства. Благодаря такой политике в той же Германии за 10 лет (с 1949 по 1959 г.) национальная продукция возросла на 82,5 %. Добавим, что это произошло в побежденной и разрушенной в годы войны Германии. Достичь «экономического чуда» удалось не столько благодаря плану Маршалла, сколько, по выражению А. Данилова, благодаря маховику национальной инициативы, а прежде всего благодаря валютно-экономической реформе, вернувшей деньгам их прежнюю значимость. На такой основе и произошло под влиянием конкуренции балансирование между заработками и ценами, между номинальным доходом и уровнем цен (1). В этом состоит, очевидно, самая большая заслуга германского государства за всю послевоенную историю. Очевидно, в этом и состоит главное призвание государства, особенно его исполнительной власти.

Исходя из этимологии слова «исполнительный», можно было бы предположить, что компетенция исполнительной власти ограничивается исполнением Конституции и законов. Однако это не совсем так. исполнительная власть занимается также распорядительной деятельностью, что необходимо для осуществления исполнительных задач. Органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями и иногда выходят за рамки исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, органы исполнительной власти издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни.

Обычно к числу органов государственной исполнительной власти относят главу государства, правительство, министерства и ведомства, местные государственные администрации. В отличие от представительных и судебных органов система исполнительной власти составляет единую вертикаль: нижестоящие органы и должностные лица подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов и должностных лиц, акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.

Структура исполнительных органов в разных странах может отличаться в зависимости от формы правления. Так, во многих монархических странах (Великобритания, Испания, Норвегия, Япония и др.) монарх лишен полномочий исполнительной власти, оставаясь формально главой государства, он выступает скорее как символ единства нации. Что касается президентов, то в последние десятилетия, как справедливо отмечает В. Е. Чиркин (2), стала прослеживаться тенденция отделения их от исполнительной власти. Это касается как парламентских, так и особенно полупрезидентских и президентских республик. В последних случаях зачастую выдвигается идея особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим ветвям и институтам государственной власти. Эта идея и норма, впервые реализованная во французской конституции 1959 г., оказала влияние на многие другие страны, особенно постсоциалистические (Россия, Казахстан, Белоруссия, Украина и др.).

В президентских и полупрезидентских республиках наряду с главой государства существуют должности глав правительств (премьер-министров), должность премьер-министра обособляется от должности президента, юридически многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он остается главным руководителем правительства, а премьер-министр нередко является лишь административным премьером. Довольно часто при этом ключевые министерства (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.) подчиняются непосредственно президенту или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству и президенту. Именно такая ситуация характерна для большинства постсоветских государств, в том числе и для Кыргызской Республики, где президент, являясь главным руководителем правительства, юридически и фактически выведен за рамки исполнительной власти.

В общем понимании исполнительная власть – это одна из трех ветвей государственной власти, призванная организовывать и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику государства, обеспечивать выполнение воплощенной в законах воли общества, охрану прав и свобод человека. Исполнительная власть охватывает всю государственную деятельность, не относящуюся к законодательной и судебной власти, она представляет собой широкую совокупность государственных органов и учреждений, осуществляющих властно-политические и властно-управленческие функции в соответствующих сферах и обеспечивающих реализацию принятых законов и решений на всей территории страны.

Высшим органом исполнительной государственной власти в Кыргызской Республике, устанавливает Конституция, является Правительство Кыргызской Республики (3).

За годы перестройки, а затем независимости в процессе трансформации политической системы место правительства в системе органов государственной власти Кыргызстана и его роль, ответственность и подотчетность, порядок определения структуры и сама структура, порядок формирования, полномочия и др. претерпели существенные изменения.

Конституция Киргизской ССР 1978 г. устанавливала, что правительство – Совет Министров Киргизской ССР является высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти в республике, оно правомочно было решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Киргизской ССР, поскольку они не входили в компетенцию Верховного Совета и Президиума Верховного Совета Киргизской ССР (4). Структура правительства определялась Верховным Советом, хотя прямых указаний на этот счет Конституция не содержала. В период между сессиями правом образовывать или упразднять министерства и государственные комитеты по предложению Совета Министров был наделен Президиум Верховного Совета, его указы по этим вопросам подлежали утверждению сессии Верховного Совета. Персональный состав Совета Министров утверждался Верховным Советом, а в период между сессиями освобождать от должности и назначать отдельных лиц, входящих в состав Совета Министров, мог Президиум Верховного Совета, его указы по этим вопросам также подлежали утверждению сессии Верховного Совета.

Совет Министров был ответственен за свою работу перед Верховным Советом и ему подотчетен, в период между сессиями – перед Президиумом Верховного Совета, которому был подотчетен (5). Президиум Верховного Совета был наделен правом отменять постановления и распоряжения Совета Министров.

К важнейшим полномочиям Совета Министров Конституция Киргизской ССР относила:

– руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством в республике;

– разработку и внесение на рассмотрение Верховного Совета текущих и перспективных планов экономического и социального развития республики, государственного бюджета и отчета о его исполнении;

– защиту интересов государства, охрану социалистической собственности н общественного порядка, обеспечение и защиту прав и свобод граждан;

– обеспечение в пределах, определяемых Конституцией СССР, государственной безопасности и обороноспособности страны;

– руководство отношениями Киргизской ССР с иностранными государствами и международными организациями, исходя из установленного Союзом ССР порядка во взаимоотношениях союзных республик с иностранными государствами;

– руководство деятельностью исполкомов местных Советов и др. (6).

Однако указанные полномочия носили во многом суженный, а подчас и формальный, декларативный характер. Как известно, основные вопросы экономической, финансово-кредитной, социальной политики решались отнюдь не Киргизской ССР и ее правительством, а союзными органами. Поэтому руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством, декларированное Конституцией, сводилось преимущественно к решению хозяйственных вопросов управления. Все вопросы планирования выпуска промышленной и сельскохозяйственной продукции решались в Москве, там же решались и вопросы материального и финансового обеспечения, снабжения и сбыта. К тому же многие предприятия Кыргызстана, отмечает У. Чотонов, в соответствии с т. н. общесоюзным разделением труда не были ориентированы на выпуск конечной продукции, а поставляли сырье, полуфабрикаты и комплектующие предприятиям, расположенным в других регионах союзного государства. Там выпускалась конечная продукция, там же оседала и львиная доля прибыли. Кроме того, треть крупных предприятий из числа ведущих (особенно это касается предприятий военно-промышленного комплекса, расположенных на территории республики) вообще находилась в прямом подчинении соответствующих союзных министерств (7).

Сказанное выше в полной мере относилось и к таким полномочиям кыргызского правительства, как разработка текущих и перспективных планов экономического и социального развития, государственного бюджета; их основные показатели определялись союзными ведомствами (Госпланом, Министерством финансов) и утверждались Верховным Советом СССР.

Что касается таких полномочий, как защита интересов государства, охрана социалистической собственности и общественного порядка, обеспечение государственной безопасности, относящихся к т. н. силовым ведомствам (Министерство внутренних дел и Комитет государственной безопасности), то указанные ведомства находились в двойном подчинении – Совету Министров Киргизской ССР и соответствующим союзным ведомствам. Естественно, их оперативная деятельность определялась союзными ведомствами; эти же ведомства решали кадровые вопросы, вопросы материально-технического обеспечения, внутренней структуры, штатного расписания и др. Декларированной была норма Конституции о руководстве со стороны Совета Министров отношениями Киргизской ССР с иностранными государствами и международными организациями.

Надо также иметь в виду, что все важные и не очень важные вопросы экономической, социальной, культурной жизни в республике решались отнюдь не Советом Министров, а Центральным Комитетом Компартии Киргизии. Любое решение, которое намеревался принять Совет Министров, подлежало предварительному рассмотрению, согласованию и одобрению в Центральном Комитете партии.

Таким образом, властные полномочия Совета Министров Киргизской ССР были ограниченными, что, однако, не снимало с него ответственности за состояние дел в республике. Ситуация стала меняться лишь в ходе перестройки.

Первые изменения в установленный Конституцией 1978 г. статус Совета Министров были внесены 23 сентября 1989 г. в результате принятия Верховным Советом республики Закона «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР» (8). Касались они главным образом организационных вопросов. Так, Закон вывел Совет Министров из-под юрисдикции Президиума Верховного Совета и лишил его права вносить изменения в структуру и состав Совета Министров; внесение предложений по кандидатуре Председателя Совета Министров возлагалось на Председателя Верховного Совета: вновь образованный Совет Министров обязан был отныне представлять Верховному Совету программу предстоящей деятельности на весь срок своих полномочий; не реже одного раза в год Совет Министров обязан был отчитываться о своей работе перед Верховным Советом республики. Эти нововведения были обусловлены преобразованием Верховного Совета в постоянно действующий орган государственной власти, учреждением должности Председателя Верховного Совета и сокращением полномочий Президиума Верховного Совета.