Становление кыргызской государственности в переходный период

Однако, как вскоре оказалось, Верховный Совет постоянно действующим органом фактически не стал, поэтому решение многих неотложных вопросов, в том числе и касающихся правительства, искусственно тормозилось. Вот почему Закон от 12 апреля 1990 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР» (9) освобождение от должности и назначение отдельных лиц, входящих в состав Совета Министров, вновь отнес к компетенции Президиума Верховного Совета. Этот же Закон наделял Председателя Верховного Совета правом ставить перед Верховным Советом вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров и правом приостанавливать действие постановлений н распоряжений Совета Министров.

Существенные изменения в статус правительства были внесены в связи с учреждением поста Президента Киргизской ССР. Закон от 14 декабря 1990 г. «О реорганизации системы органов государственной власти и управления в Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР» (10) преобразовал Совет Министров Киргизской ССР в Кабинет Министров – Правительство Киргизской ССР, вместо должности Председателя Совета Министров учредил пост Премьер-министра Кабинета Министров и установил, что главой высшей исполнительной и распорядительной власти в республике является Президент Киргизской ССР, который образует Кабинет Министров и осуществляет руководство его деятельностью. Премьер-министр и состав Кабинета Министров по представлению Президента должны были утверждаться Верховным Советом. Президент был наделен правом образовывать и упразднять министерства, государственные комитеты и другие административные ведомства, однако его указы по этим вопросам подлежали утверждению Верховным Советом. Президент был вправе ставить перед Верховным Советом вопрос об отставке либо о принятии отставки Кабинета Министров, освобождать от должности н назначать членов Кабинета Министров с последующим представлением на утверждение Верховного Совета, отменять или приостанавливать действие постановлений Кабинета Министров и распоряжений Премьер-министра.

Таким образом, Закон от 14 декабря 1990 г. установил двойную ответственность и подотчетность Правительства – перед Верховным Советом и Президентом Киргизской ССР. В развитие Закона от 14 декабря 1990 г. Верховный Совет Республики Кыргызстан принял 18 декабря 1990 г. Закон «О Правительстве Республики Кыргызстан» (11). Закон, в частности, определял, что Правительство республики:

– осуществляет руководство экономическим и социально-культурным развитием республики;

– разрабатывает проекты программ экономического и социального развития республики, республиканского бюджета;

– определяет объемы выпуска в обращение государственных ценных бумаг и пределы государственного внутреннего и внешнего долга и вносит на рассмотрение Верховного Совета;

– определяет номенклатуру продукции, товаров и услуг, на которые применяются фиксированные и государственные цены;

– утверждает годовые программы приватизации государственной собственности и др.

Указанные нововведения были достаточно важными, но должного развития они не получили. По-прежнему главные рычаги власти находились у союзных ведомств, перестроечные реформы в области экономики всячески тормозились, ценные бумаги (в частности, под дефицитные товары) выпускались Центром, он же аккумулировал и денежные средства, получаемые от выпуска ценных бумаг. Не получила развития и ценовая политика республики. Что касается приватизации государственной собственности, то она коснулась в какой-то мере лишь сферы услуг и торговли, сеть кооперативов, особенно производственных, развивалась и медленно, и трудно. Ситуация стала меняться лишь с обретением Кыргызстаном независимости.

Обретение независимости потребовало пересмотра места в политической системе, функций, полномочий, структуры, ответственности всех органов и институтов государственной власти, в том числе и исполнительной. Отныне Кабинет Министров становился Правительством независимого государства, ответственным за всю его внутреннюю и внешнюю политику. Все вопросы экономики, социальной сферы, собственности, финансово-кредитной политики, эмиссии и денежного обращения, налогообложения, обороны и государственной безопасности, международных отношений в многие другие, решавшиеся раньше союзным Центром, перешли в ведение нового независимого государства. В подчинение Правительства перешли все промышленные предприятия, транспорт и связь, ему были переподчинены правоохранительные органы и воинские части, расквартированные на территории республики. Но самое главное состояло в том, что на Правительство в полной мере возлагалось проведение реформ и структурной перестройки экономики, устранение диспропорций между производством и ценообразованием, формирование новой системы отношений собственности, насыщение рынка товарами, обеспечение социальной защиты населения, возрождение культуры на основе национальных традиций, создание всех условий для утверждения кыргызской государственности. В конечном итоге задача Правительства сводилась к созданию новой системы исполнительной власти на основе принципов разделения властей.

Законодательно новый статус Правительства был закреплен в Конституции Кыргызской Республики, принятой 5 мая 1993 г. В развитие конституционных норм Жогорку Кенеш 27 мая 1994 г. принял Закон «О Правительстве Кыргызской Республики» (12). Это довольно развернутый документ, регулирующий все вопросы, касающиеся Правительства; один лишь перечень его полномочий содержал 34 пункта.

Однако, как уже отмечалось, Конституция от 5 мая 1993 г. не выдержала проверки временем, по итогам референдума от 10 февраля 1996 г. в нее были внесены существенные дополнения и изменения, коснулись они и Правительства. Сравнительная характеристика конституционных норм о Правительстве в Конституциях от 5 мая 1993 г. и от 10 февраля 1996 г. представлена в таблице 1.

Таблица 1

Сравнительная характеристика конституционных норм о Правительстве Кыргызской Республики

Таким образом, в результате внесения в Конституцию по итогам референдума от 10 февраля 1996 г. изменений и дополнений многие конституционные нормы, касавшиеся Правительства, были существенно пересмотрены. Зависимость Правительства от законодательной ветви власти существенно сократилась, но зато возросла его зависимость от Президента.

В частности, устанавливалось, что Правительство действует в пределах срока полномочий Президента, а вступление в должность вновь избранного Президента влечет за собой сложение полномочий Правительства. Отныне Президент самолично определяет структуру Правительства, по консультации с Премьер-министром (его кандидатура согласовывается Президентом с Собранием народных представителей) решает вопросы о назначении членов Правительства. Президент направляет деятельность Правительства и осуществляет контроль за ней. В случае ненадлежащего исполнения обязанностей Президент но своей инициативе вправе принять решение об отставке Премьер-министра или Правительства. Президент вправе принять прошение Премьер-министра, Правительства или отдельного его члена об отставке. Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства, приостанавливать или отменять действие правительственных актов.

Вместе с тем было бы ошибочным полагать, что Правительство полностью независимо от парламента. Конкретно взаимоотношения между Правительством и палатами Жогорку Кенеша регулируются следующими нормами:

– Правительство в своей деятельности должно неукоснительно руководствоваться законами Кыргызской Республики, а принимаются они Жогорку Кенешем. Уже эта норма ставит Правительство в зависимость от парламента;

– Жогорку Кенеш ежегодно утверждает республиканский бюджет. И хотя проект бюджета разрабатывается Правительством, после его утверждения парламентом он становится законом, который Правительство обязано неукоснительно соблюдать;

– Премьер-министр Правительства назначается Президентом с согласия Собрания народных представителей;

– Премьер-министр представляет Законодательному собранию и Собранию народных представителей ежегодный отчет о работе Правительства;

– на заседаниях Законодательного собрания, сессиях Собрания народных представителей, на заседаниях комитетов палат могут быть заслушаны отчеты членов Правительства об исполнении ими законов и решений палат;

– депутаты Жогорку Кенеша вправе направлять Правительству и его членам запросы, на которые в десятидневный срок должен быть дан ответ;

– Собрание народных представителей может выразить недоверие Премьер-министру. При этом Президент вправе объявить об отставке Премьер-министра либо отклонить постановление Собрания народных представителей. В случае повторного в течение трех месяцев выражения недоверия Премьер-министру Президент вправе объявить об отставке Премьер-министра либо распустить Собрание народных представителей.

Следовательно, зависимость Правительства от Жогорку Кенеша велика, но ограничена, что оберегает Правительство от поспешных, недостаточно обдуманных или клановых, узкопартийных решений народных депутатов, обеспечивает его самостоятельность в принятии государственных решений, стабильность, создает внутреннюю прочность.

На основе новой редакции Конституции совершенствовалось законодательство о Правительстве. 19 марта 1997 г. был принят Закон «О Правительстве Кыргызской Республики» (13). Закон дополнительно установил, что Правительство по поручению Президента Кыргызской Республики разрабатывает и осуществляет государственную политику Кыргызской Республики; организует выполнение политических, экономических, культурных, социальных и оборонных задач; обеспечивает строгое исполнение законов Кыргызской Республики; разрабатывает и представляет на рассмотрение Президента предложения по основным направлениям внутренней и внешней политики государства. Закон обязывал Правительство представлять Президенту программу своей деятельности.

В соответствии с указанными функциями, основными направлениями и принципами, определенными Конституцией, а также основными направлениями внутренней и внешней политики Правительство осуществляет следующие полномочия:

– разрабатывает проекты законов и вносит их в Жогорку Кенеш;

– разрабатывает проект республиканского бюджета, обеспечивает исполнение утвержденного бюджета и отчитывается о его исполнении перед палатами Жогорку Кенеша; дает заключение на принятие законопроектов или поправок к законам, предусматривающих сокращение доходов или увеличение расходов государства. В соответствии с Законом Кыргызской Республики от 21 октября 1998 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики», принятом референдумом (всенародным голосованием) 17 октября 1998 г., указанная конституционная норма изложена в следующей редакции: «Изменения в закон о республиканском бюджете, проекты законов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств государства, другие проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, либо сокращение его доходной части, могут быть приняты только с согласия Правительства»;

– осуществляет обучение, подбор, подготовку и переподготовку кадров для органов государственной власти и управления;

– разрабатывает и реализует индикативные планы социально-экономического развития;

– совместно с Национальным банком обеспечивает проведение единой денежно-кредитной и валютной политики; осуществляет меры по укреплению денежной системы республики;

– проводит бюджетно-финансовую, налоговую, таможенную и ценовую политику;

– определяет задачи министерств, других административных ведомств, местных государственных администраций, руководит их деятельностью;

– осуществляет права собственника государственного имущества и управляет им, организует разгосударствление и приватизацию собственности Кыргызской Республики;

– принимает меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности;

– руководит гражданской обороной и работой по ликвидации стихийных бедствий;

– осуществляет меры по обеспечению законности нрав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

– реализует внешнюю политику государства и др.

Правительство состоит из Премьер-министра, вице-премьер-министров, министров и председателей государственных комитетов. Руководит деятельностью Правительства Премьер-министр. В своей работе он опирается на Аппарат Премьер-министра, на который возложены подготовка аналитических, информационных и других материалов, выработка соответствующих предложений, подготовка проектов постановлений и распоряжений, организация контроля и проверка исполнения.

Важнейшим моментом, определяющим деятельность Правительства, эффективность выполнения им своих полномочий, является его структура.

В течение последних 10 лет его структура неоднократно менялась В разное время были созданы Фонд государственного имущества, министерства обороны, иностранных дел. Ряд министерств и ведомств были реорганизованы. Так, на базе Комитета государственной безопасности было создано Министерство национальной безопасности. Госплан республики был реорганизован в Министерство экономики. Произошло объединение ряда министерств и ведомств. Одновременно с совершенствованием структуры пересматривались и уточнялись функции, полномочия министерств и ведомств.

В настоящее время структура Правительства определена Указом Президента Кыргызской Республики от 2 декабря 1996 г. «О реорганизации структуры центральных органов исполнительной власти» и включает: 16 министерств (включая Фонд государственного имущества); административные ведомства (агентства, инспекции); государственные комиссии, фонды; государственные концерны, компании, корпорации и иные организации. Министерства, другие центральные исполнительные органы осуществляют исполнительно-распорядительные полномочия в соответствующих сферах деятельности. Структура Правительства позволяет охватить все сферы государственной жизни.

Неотъемлемым элементом исполнительной власти являются государственные организации, осуществляющие власть на местах. Руководители государственных администраций областей, районов, городов, в соответствии с Конституцией, назначаются с согласия соответствующих кенешей Президентом, он же освобождает их от должности (14). В дополнение к этой конституционной норме Указом Президента от 7 декабря 1999 г. установлено, что первые заместители глав областных государственных администраций и главы местного самоуправления – мэр г. Бишкек также назначаются Президентом Кыргызской Республики (с учетом мнения Премьер-министра). Первые заместители глав областных администраций и мэра г. Бишкек, главы районных и городских государственных администраций назначаются на должность и освобождаются от должности с учетом мнения губернаторов и мэра г. Бишкек. Губернаторы областей, главы районных и городских государственных администраций назначаются сроком на 4 года и работают на вверенной территории не более одного срока.

Как видим, при формировании местных администраций в Кыргызской Республике применяется метод назначения. Конечно, это не в полной мере соответствует принципам демократии. Поэтому «Программой мер по стабилизации социально-экономического положения в Кыргызской Республике на 1999–2001 годы», утвержденной Правительством, намечено создать условия для перехода к выборности губернаторов всем населением региона, а акимов и руководителей айыл-окмоту – на сессиях соответствующих кенешей (15).

Местные государственные администрации вместе с Правительством и другими центральными органами составляют исполнительную вертикаль, органы местной государственной администрации разных уровней находятся в иерархической зависимости друг от друга, их полномочия четко разграничены. Следует также отметить, что местные государственные администрации различных территориальных уровней работают в тесном взаимодействии с представительными органами местного самоуправления – соответствующими кенешами.

Конституция Кыргызской Республики содержит лишь самые общие нормы о местных государственных администрациях, в частности, она устанавливает, что «местные государственные администрации действуют на основе настоящей Конституции и законов Кыргызской Республики. Решения местной государственной администрации, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения на соответствующей территории» (16). Компетенции местной государственной администрации определены Законом Кыргызской Республики от 19 декабря 1991 г. «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан» (17). Впоследствии в указанный Закон неоднократно вносились изменения и дополнения (4 марта 1992 г.; 3 июля 1992 г.; 17 декабря 1992 г.; 27 мая 1994 г.; 21 января 1998 г.).

В Кыргызской Республике установлено, что местная государственная администрация действует на трех уровнях.

Первичный территориальный уровень составляют аилы, поселки, города районного подчинения. Здесь функции государственной администрации выполняли председатели соответствующих кенешей, по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности они были подотчетны главам соответствующих районных государственных администраций. Указом Президента от 20 марта 1996 г. установлено, что на уровне аилов (сел) и поселков исполнительно-распорядительные функции осуществляют создаваемые при местных кенешах айыл-окмоту (сельские управы). Органы исполнительно-распорядительной власти на первичном территориальном уровне:

– осуществляют контроль за выполнением правил паспортной системы, проводят прописку и выписку граждан;