Становление кыргызской государственности в переходный период

– производят регистрацию актов гражданского состояния;

– назначают опекунов и попечителей, контролируют выполнение ими своих обязанностей;

– совершают нотариальные действия;

– выдают гражданам справки и иные документы, предусмотренные законодательством;

– совершают иные действия, предусмотренные законодательством Кыргызской Республики.

Базовый уровень составляют районы, города, районы в городах. К компетенции местной государственной администрации как исполнительно-распорядительного органа базового территориального уровня относятся:

– разработка и реализация соответствующих территориальных и межтерриториальных программ социального, экономического и культурного развития;

– финансовое содействие сбалансированности и минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов первичного территориального уровня;

– организация мероприятий по социальной защите населения;

– хозяйственное, социально-культурное, бытовое и правовое обслуживание населения по договорам с кенешами первичного территориального уровня;

– организация методической и правовой помощи органам общественного территориального самоуправления;

– контроль за надлежащим состоянием учреждений народного образования, здравоохранения и социального обеспечения;

– разработка и реализация мероприятий и программ по поддержанию в надлежащем состоянии всех видов местных коммуникаций, улиц и дорог.

Третий уровень составляют органы государственной администрации областей и г. Бишкека. К их компетенции относятся:

– организация на договорных началах хозяйственного и социально-культурного обслуживания районов и городов;

– проведение межтерриториальных мероприятий;

– финансовое содействие сбалансированности местных бюджетов базового территориального уровня;

– оказание методической помощи в разработке программ регионального, национально-культурного развития, демографической политики;

– обеспечение законности в осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности и общественной безопасности.

Указом Президента от 7 декабря 1999 г. дополнительно установлено, что местные администрации в лице их глав координируют деятельность территориальных подразделений органов государственной власти и дают согласие на назначение их руководителей (кроме судей, прокуроров, руководителей территориальных подразделений судебного департамента, Министерства национальной безопасности). В случае разногласий по кандидатурам указанных территориальных подразделений решение принимается Премьер-министром.

В структуре местных органов исполнительной власти Кыргызской Республики особая роль отводится главам областных государственных администраций. В соответствии с Указом Президента от 20 марта 1996 г. они определены как главные государственные должностные лица на территории области – губернаторы, осуществляющие государственный контроль за законностью, оперативностью и эффективностью действий соответствующих территориальных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, несущие персональную ответственность за социально-экономическое развитие вверенной им территории, соблюдение государственной дисциплины и общественного порядка. В г. Бишкек выполнение вышеуказанных полномочий возложено на главу городского самоуправления – мэра г. Бишкек.

Таким образом, в результате многих законодательных изменений и реорганизаций в Кыргызской Республике сложилась довольно четкая система исполнительной власти, определены на всех уровнях ее задачи, структура, функции, полномочия, взаимоотношения с другими ветвями власти. И самое главное состоит в том, что благодаря усилиям исполнительной власти экономика Кыргызстана преодолела кризис, замедлился ее спад, наметились определенные тенденции к ее подъему.

Оценивая результаты деятельности исполнительной власти, надо иметь в виду, какое наследие получил Кыргызстан от прежнего режима. К концу 1991 г. в республике резко снизились среднегодовые темпы прироста промышленного производства, упала фондоотдача в строительном и агропромышленном комплексах. Многие наметки в развитии энергетики, угольной, легкой и текстильной промышленности, в машиностроении не были реализованы.

Особенно тяжелым оказалось социальное положение населения. К концу 1990 г. в республике насчитывалось около 140 тыс. безработных. Более трети населения проживало за чертой бедности. Уровень национального дохода на душу населения составлял 53 % от среднесоюзного, который был в несколько раз меньше по сравнению с развитыми странами. Более 120 тыс. человек нуждались в получении или улучшении жилья. В республике была значительно ниже по сравнению с общесоюзной обеспеченность детскими садами, учреждениями здравоохранения и т. д. (18).

Решение большинства экономических, социальных и других жизненно важных для республики проблем в значительной мере зависело от союзного Центра. Но он в условиях нарастающего экономического и политического кризиса оказался не способным их решить. Например, республика в 1989 г. недополучила из союзных фондов более 50 тыс. т проката черных металлов, около 12 тыс. т стальных труб, свыше 1,5 млрд куб. м деловой древесины и т. д. (19). В 1990 г. республики Средней Азии, в том числе и Кыргызстан, потребовали от союзного Центра предусмотреть в Союзной программе перехода к рынку создание целевого фонда для выравнивания стартовых условий рыночных преобразований. Но это требование осталось невыполненным.

В этих условиях со всей остротой встал вопрос о структурной перестройке в экономике. Только формирование качественно новой хозяйственной системы, базирующейся на приватизации, конкуренции, широком развитии товарно-денежных отношений, было способно обеспечить развитие инициативы, достижение пропорциональности производства и рост народного благосостояния. Все это повышало роль и ответственность исполнительной власти, ибо преобразования в области экономики, социальная защита населения полностью относятся к ее компетенции.

С целью реализации возникших задач Правительством была разработана и еще в октябре 1990 г. принята Верховным Советом «Программа стабилизации народного хозяйства республики и перехода к рыночной экономике». Она предусматривала обеспечение равноправного развития различных форм собственности, полной экономической свободы и ответственности производителей, оздоровление финансов и денежного обращения, перестройку кредитной политики, реформу банковского дела, поэтапное разгосударствление и приватизацию собственности, демонополизацию экономики, постепенный переход к свободному ценообразованию на основе спроса и предложения при государственном регулировании по важнейшим группам товаров.

В развитие указанной Программы в январе 1991 г. был разработан Новый экономический курс, основными направлениями которого были: новая аграрная политика; создание условий для привлечения внешних инвестиций, займов, кредитов и новых технологий; приватизация мелких и малых предприятий в сфере торговли, общественного питания, бытового обслуживания, местной промышленности, стройиндустрии, автотранспорта; установление и развитие экономических, гуманитарных и политических отношений с развитыми странами Запада и Востока; пересмотр всей прежней кадровой политики; создание кредитно-финансовых учреждений, формирование сети коммерческих банков, фондовых и товарных бирж, аудиторских фирм и др.

Таким образом, еще до обретения независимости Правительством были предприняты шаги по реформированию экономики и переходу к рыночным отношениям. После 31 августа 1991 г. эта работа получила новый стимул и была значительно усилена, что, в частности, нашло отражение в разработке конкретных программ по различным направлениям экономической реформы.

Так, были разработаны программы приватизации, земельной реформы, социальной защиты населения, программа государственных инвестиций и др.

Много внимания уделялось законодательному обеспечению экономических преобразований. В 1991–1992 гг. Правительством были подготовлены и затем приняты парламентом Законы «О крестьянском хозяйстве», «О занятости населения», «О земельной реформе», «О предприятии», «О предпринимательской деятельности», «О банках и банковской деятельности», «О налогах с предприятий, объединений, организаций и граждан», «Об общих началах внешнеэкономической деятельности» и др.

Однако усилия Правительства по стабилизации экономики в первые годы независимости не дали желаемых результатов.

В кыргызской экономической и политической литературе немало сказано о причинах экономических трудностей республики в начале 90-х гг. Например, У. Чотонов, ставя на первое место такие объективные причины, как распад рублевой зоны, неудачу в создании единого экономического пространства и общей платежной системы стран СНГ, неотработанность системы межгосударственных кредитов, говорит также об отсутствии дисциплины и ответственности, низком профессиональном уровне многих руководителей государственного управления, отсутствии тщательно продуманной и обоснованной программы общественно-экономических преобразований, оптимальной идеологии перехода к новым экономическим отношениям, о полном развале регулирующей роли государства (20).

Действительно, все эти причины экономических трудностей имели место. Вместе с тем, оценивая реальное положение в экономике в первые годы независимости, следует исходить из того, что Кыргызстан оказался не готовым к кардинальным экономическим преобразованиям. Структурная перестройка экономики, ее переориентация на нужды республики, переведение на рельсы рыночных отношений проходили трудно, наталкиваясь на упорное сопротивление бывшей партийной и хозяйственной номенклатуры. Упорно сопротивлялся экономическим преобразованиям и кыргызский парламент.

На экономическом положении республики отрицательно сказалось и отсутствие необходимых финансовых и материальных ресурсов. В советские времена Кыргызстан получал от союзного Центра солидную финансовую поддержку. За счет союзных фондов республика, например, в 1990 г. получила 5,3 тыс. грузовых и 11,6 тыс. легковых автомобилей, 2,6 тыс. тракторов, 2,9 млн т угля, 589,3 куб. м деловой древесины и 473,8 тыс. куб. м пиломатериалов, 20,4 тыс. т металлургического кокса, 1,2 млн кв. м стекла, 30,9 тыс. условных плиток шифера, 3,3 тыс. т чугуна, 440,9 тыс. т проката и т. д. (21). Большинство этих материалов поступало из России, но в 1992 г. Российская Федерация перешла во внешнеэкономической деятельности на мировые цены, по экономике бывших союзных республик был нанесен ощутимый удар.

Надо отметить, что и государство, в том числе в лице исполнительной власти, не использовало все рычаги для оздоровления экономики. Опыт развитых стран, совершивших рывок в экономике, свидетельствует, что творцом экономических реформ выступало государство. Но в тех случаях оно не ограничивалось предоставлением предприятиям и предпринимателям свободы, а устранило всякие барьеры и ограничения хозяйственной деятельности, взяло на себя опеку и заботу о них. В Кыргызстане, по оценкам Т. Койчуева, попытки стабилизировать развитие экономики главным образом через механизм макроэкономического регулирования с использованием монетаристских методов не дали положительных результатов. Правительство республики, не создав соответствующих требованиям рынка производственных рыночных структур и эффективного механизма саморегулирования, проведя приватизацию ускоренными темпами, утратило влияние на процесс регулирования в микроэкономике. Крупные промышленные предприятия не сумели в одиночку преодолеть последствия глубокого кризиса, и многие из них приостановили производство. Резко ухудшилось финансовое состояние действующих предприятий, они оказались под угрозой банкротства. Объем производства продукции сократился более чем в 2,5 раза, в индустриальном секторе – на 80 % (22).

Ситуация в экономике начала улучшаться во второй половине 90-х гг., экономический спад замедлился, наблюдался некоторый подъем экономики. И хотя процесс ухудшения в социальной сфере продолжался, удалось сократить инфляцию, укрепить национальную денежную единицу, сократить дефицит государственного бюджета, добиться роста производства почти во всех отраслях народного хозяйства. Социально-экономическое развитие Кыргызстана в 1993–1997 гг. характеризуется данными, приведенными в таблице 2 (23).

Таблица 2

Социально-экономическое развитие Кыргызской Республики (в процентах к предыдущему году)

В 1998 г. в связи с мировым экономическим кризисом макроэкономические показатели в Кыргызстане ухудшились. Объем промышленной продукции по сравнению с 1997 г. сократился на 6 %, резко снизилось производство в таких важных для экономики республики отраслях, как электроэнергетика – на 7,7 %, топливная промышленность – на 17,9 %, легкая промышленность – на 33,7 %. Почти в 2 раза сократился уровень капитальных вложений и инвестиций. Девальвация сома составила почти 70 % по отношению к доллару США (24). Все же обвального падения производства, разлада финансово-кредитной системы, резкого всплеска инфляции не произошло. Это говорит о том, что наметившаяся в 1996–1997 гг. тенденция к подъему экономики и улучшению социально-экономического положения является устойчивой.

Определенные успехи в экономической области являются в значительной мере результатом деятельности исполнительной власти, следствием проводившихся под руководством Президента и Правительства реформ. Экономические реформы охватывали такие основные направления, как либерализация цен, приватизация государственной собственности, либерализация внешнеэкономической деятельности, реорганизация денежно-кредитной системы, проведение аграрной реформы, совершенствование правовой базы для углубления реформ, усиление социальной защиты населения и др. (25).

Либерализация цен состояла в их приведении в соответствие со спросом и предложением. Этот процесс проходил в несколько этапов, в ходе которых Правительством принимались смягчающие меры. К концу 1998 г. внутренний рынок был полностью либерализован, под контролем оставались лишь тарифы на электрическую и тепловую энергию, газ и коммунальные услуги, телефонную связь для населения. По мере нахождения компенсационных источников для малоимущих слоев населения цены на указанные услуги также будут отпущены.

Ключевым звеном преобразований явилась приватизация, т. к. она предполагала глубокое реформирование отношений собственности. К концу 1998 г. было приватизировано свыше 60 % государственной собственности, доля приватизированных предприятий составила в промышленности – 88,4 %, строительстве – 57,5 %, на транспорте – 54,9 %, в торговле и общественном питании – 98,2 %, в бытовом обслуживании – 100 %, в непроизводственной сфере – 39,2 %. Основным достижением преобразования государственной собственности в республике стало формирование негосударственного сектора, являющегося реальной базой для развития рыночных отношений в экономике. Приватизация позволила обеспечить многообразие форм собственности, создание конкурентной среды во всех важнейших отраслях народного хозяйства, ликвидацию товарного дефицита.

Важным звеном в области рыночных реформ явилась либерализация внешней торговли. Лицензирование экспорта и импорта в республике было отменено в феврале 1994 г. за исключением 8 статей, принятых в мировой практике, – оружие, наркотические лекарственные препараты, драгоценные металлы, произведения искусства и т. п. Экспортные пошлины отменены с февраля 1996 г. В октябре 1998 г. Кыргызстан присоединился к Всемирной организации торговли.

В июне 1991 г. в республике образована двухуровневая банковская система, а в конце 1992 г. приняты законы о центральном и коммерческих банках, что знаменовало начало создания рыночной денежно-кредитной системы. В мае 1993 г. республика вышла из рублевой зоны и ввела национальную валюту. В марте 1995 г. Кыргызстан присоединился к VIII статье Устава МВФ, что знаменовало признание свободной конвертируемости национальной валюты.

Определенные меры предпринимались Правительством по приведению аграрной реформы, хотя в этом плане оно было сковано конституционными нормами о том, что земля является собственностью государства. Конституция не допускала куплю-продажу земли (26). Правда, Конституция допускала, что «в случаях и размерах, установленных законом Кыргызской Республики, земельные участки могут передаваться в пользование гражданам и их объединениям».

Исходя из конституционных норм, Правительство организовало выдачу работникам сельского хозяйства свидетельств на право пользования земельной долей. В январе 1998 г. было принято Постановление Правительства Кыргызской Республики «О мерах по введению рынка прав пользования землей», в соответствии с которым были организованы аукционные продажи прав пользования земельными участками Фонда перераспределения сельхозугодий. Однако эти и другие меры не позволяли в полной мере развернуть аграрную реформу, поскольку не решали главный вопрос – о праве собственности на землю. Лишь в ходе референдума 17 октября 1998 г. и в соответствии с Законом от 21 октября 1998 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики» было принято решение об изменении ст. 4 Конституции. Установлено, что «земля может находиться в государственной, коммунальной, частной и иных формах собственности. Пределы и порядок осуществления собственниками земли своих прав и гарантии их защиты определяются законом». Следует полагать, что принятие конституционной нормы о возможности передачи земли в частную собственность, о свободной ее купле-продаже положительно скажется на проведении преобразований в аграрном секторе экономики, будет способствовать более рациональному использованию земель, повышению производительности сельскохозяйственного производства, лучшему обеспечению республики сырьем и продуктами питания.

Либерализация экономической деятельности, изменения в отношениях собственности, другие рыночные преобразования требовали приведения законов и нормативных актов в соответствие с новыми требованиями. В настоящее время в Кыргызстане по инициативе Президента и Правительства принято более 50 нормативных документов, касающихся финансовой, хозяйственной деятельности. Среди них, кроме упоминавшихся выше, такие важные Законы, как: «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Кыргызской Республики», «О введении в действие Налогового кодекса Кыргызской Республики», «О банкротстве», «О лицензировании», «О хозяйственных товариществах и обществах» и др.

В деятельности Правительства большое место занимали и занимают вопросы социальной защиты населения. Острота этой проблемы обусловлена значительным снижением уровня жизни населения, вызванным структурными изменениями в экономике, резким сокращением производства, ростом безработицы, инфляцией. В этих условиях Правительством принимались меры по реформированию системы социального обеспечения, адаптации ее к рыночной экономике, созданию нормативно-правовой базы по реформированию социального сектора. В частности, принят Закон «О государственном социальном страховании», началась реализация Указа Президента «О дополнительных мерах по обеспечению участия социально уязвимых слоев населения в приватизации стратегических предприятий республики», разработана и введена в действие новая методика определения степени нуждаемости для назначения государственных пособий, с целью усиления адресности и конкретизации льгот внедряется система «социальных паспортов». В 1998 г. началось восстановление сбережений граждан, разработана и реализуется Национальная программа «Рынок труда и занятость населения в Кыргызской Республике на 1998–2000 годы и на период до 2005 года». Поиск решения проблемы снижения жизненного уровня населения осуществляется также через Национальную программу устойчивого человеческого развития в Кыргызской Республике, Модель развития социальной сферы Кыргызстана в XXI веке, Национальную программу преодоления бедности и др.

Однако было бы ошибочным за определенным улучшением макроэкономических и социальных показателей не видеть огромнейшие трудности, особенно в социальной сфере. Реальные доходы населения хотя в течение 1995–1997 гг. и увеличились (на 4,6 %), но из-за имевшей место в 1991–1994 гг. гиперинфляции они намного ниже уровня 1990 г., ниже уровня бедности оказалось более 70 % населения. К тому же добавим, что на начало 1999 г. задолженность государства по социальным выплатам населению составила более 217 млн сомов (27).