Становление кыргызской государственности в переходный период

– назначение Председателя Совета Министров и членов правительства;

– образование и упразднение министерств и государственных комитетов;

– избрание Комитета народного контроля, Верховного суда, судей областных судов, народных судей районных, городских судов;

– назначение Главного государственного арбитра и утверждение коллегии Государственного арбитража;

– избрание Комитета Конституционного надзора;

– регулярное заслушивание отчетов образуемых или избираемых им органов, а также назначаемых или избираемых им должностных лиц;

– решение в случае необходимости вопроса о доверии Правительству или отдельному члену Правительства;

– законодательное регулирование отношений собственности управления народным хозяйством, бюджетно-финансовой системы, оплаты труда и ценообразования, налогообложения, охраны окружающей среды, реализация конституционных прав, свобод и обязанностей граждан;

– толкование законов Киргизской ССР;

– принятие решений о проведении народного голосования (референдума);

– направление деятельности местных Советов;

– установление порядка организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления;

– назначение выборов депутатов местных Советов и народных заседателей народных судов;

– ратификация и денонсация международных договоров;

– учреждение государственных наград;

– издание актов об амнистии лиц, осужденных судами республики;

– отмена указов и постановлений Президиума Верховного Совета, постановлений и распоряжений Совета Министров, решений местных Советов в случае несоответствия их Конституции и законам.

Одновременно существенно были сокращены полномочия Президиума Верховного Совета. Главная его функция сводилась к обеспечению организации работы Верховного Совета, хота за ним были оставлены некоторые полномочия, которые в силу своей специфики не могли быть переданы Верховному Совету.

На Президиум возлагалось:

– созыв сессий Верховного Совета и организация их подготовки;

– координация деятельности постоянных комиссий Верховного Совета;

– содействие народным депутатам в осуществлении ими своих полномочий;

– контроль за соблюдением Конституции и законов Киргизской ССР;

– подготовка и проведение референдумов, народных обсуждений проектов законов;

– присвоение почетных званий и награждение государственными наградами Киргизской ССР, предоставление убежища;

– помилование лиц, осужденных судами Киргизской ССР;

– назначение и отзыв дипломатических представителей в иностранных государствах и при международных организациях;

– публикация законов и других актов Киргизской ССР.

Менялся и принцип формирования Президиума Верховного Совета. Отныне он не избирался Верховным Советом, в его состав входили по должности: Председатель Верховного Совет, первый заместитель и заместитель Председателя, Председатель Комитета народного контроля, председатели постоянных комиссий Верховного Совета.

Таким образом, высшая законодательная, распределительная и контрольная власть как бы делилась между тремя ее субъектами: Верховным Советом, Президиумом Верховного Совета и Председателем Верховного Совета.

Закон от 23 сентября 1989 г. знаменовал собой первый, хотя и довольно робкий, не до конца последовательный шаг к созданию в Кыргызстане парламента современного типа. Верховный Совет, хотя и формально, объявлялся постоянно действующим, его полномочия были четко определены. В то же время не следует забывать, что нововведения, касавшиеся Верховною Совета, – это была отнюдь не республиканская инициатива. Соответствующий импульс утверждения современного парламентаризма был задан в Москве, а союзные республики, в соответствии с советской практикой и союзным законодательством, на основе всесоюзных законов принимали свои законы, которые и духом, и буквой должны были соответствовать общесоюзным нормам.

Союзное законодательство, принимавшееся в ходе перестройки и отражавшее ее внутренние противоречия, не могло быть последовательным, на нем сказалась острая борьба между сторонниками преобразований и консерваторами. Не избежал внутренних противоречий и Закон Киргизской ССР от 23 сентября 1989 г. Объявив Верховный Совет республики высшим, постоянно действовавшим законодательным органом, он оставил за ним компетенцию распорядительного и контрольного органа. Такое смешивание полномочий после ослабления руководящей роли Коммунистической партии, а затем и запрещения ее деятельности не могло не привести и привело к возникновению разногласий и противоречий между отдельными ветвями власти, что пагубно сказывалось на проведении реформ. Поэтому вопрос о превращении Верховного Совета в орган, занимающийся исключительно (или хотя бы преимущественно) законодательным регулированием складывавшихся в республике отношений, приобретал все большую остроту. Но решить его было не так просто. Для этого требовалось определенное время и значительные усилия. При этом процесс перехода к парламентаризму современного типа был внутренне противоречивым, так как отражал две противоположные тенденции: усиление (в условиях перестройки, демократизации и ограничения власти КПСС) роли и ответственности государственных органов и сокращение полномочий высшего законодательного органа за счет освобождения его от не свойственных ему функций.

Определенным отражением этих противоречий стал Закон Киргизской ССР от 12 апреля 1990 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР» (12). В частности, с целью более оперативного решения возникающих в ходе перестройки вопросов он дополнительно наделил Президиум Верховного Совета полномочиями:

– вносить в действующее законодательство республики изменения в случае принятия Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР, Президентом СССР новых законов и иных актов;

– по представлению Председателя Совета Министров республики освобождать от должности и назначать отдельных лиц, входящих в состав Совета Министров;

– при необходимости принимать решения о досрочном прекращении полномочий народных депутатов.

Решения, принимаемые по этим вопросам, подлежали последующему представлению на рассмотрение очередной сессии Верховного Совета.

Следующим шагом на пути трансформирования кыргызского парламента был Закон от 24 октября 1990 г. (13), учредивший пост Президента. И хотя в нем о Верховном Совете прямо речь не идет, он знаменовал начало процесса определенного ограничения полновластия парламента. Это нашло отражение в предоставлении Президенту права подписывать законы при необходимости, как уже говорилось, возвращать принятые законы в Верховный Совет по своим замечаниям. Верховный Совет оставался высшим органом государственной власти в республике, а отлагательное вето Президента могло быть преодолено, все же он попал в некоторую зависимость от Президента, который получил определенные рычаги для управления законодательным процессом.

Сократились полномочия Президиума Верховного Совета, часть их перешла к Президенту. Президиум был лишен права издавать указы, а мог принимать постановления в пределах своей компетенции. Президиум Верховного Совета почти полностью превратился во внутренний орган Верховного Совета, призванный обеспечивать его работу.

Учреждение в Кыргызстане поста Президента вызвало необходимость внесения изменений в систему органов государственной власти и управления, пересмотра распределения властных полномочий. Все это обусловило принятие Верховным Советом республики 14 декабря 1990 г. Закона «О реорганизации системы органов государственной власти и управления Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР» (14). Он не касался функций, полномочий или других вопросов работы Верховного Совета, но в нем содержатся три новые нормы, отражавшие происходившие в то время процессы демократизации государственной и общественной жизни, расширение гласности. Закон установил, что, во-первых, члены Правительства (за исключением Премьер-министра), руководители ведомств, судьи и государственные арбитры не могут быть депутатами в Совете, которым они назначаются или утверждаются; во-вторых, утверждение состава Кабинета Министров, избрание и назначение должностных лиц производится Верховным Советом при наличии заключения соответствующих комиссий Верховного Совета; в-третьих, народным депутатам представлялось право обратиться с запросом к Президенту, Председателю Верховного Совета, Кабинету Министров Киргизской ССР, руководителям других органов. Устный или письменный ответ на депутатский запрос должен быть дан на сессии Верховного Совета не более чем в трехдневный срок.

Анализ и сопоставление названных выше законов свидетельствует о бурном и не всегда последовательном законотворчестве. Такое бурное законотворчество было обусловлено кардинальными изменениями, затронувшими все сферы нашей общественной жизни. А внутренняя противоречивость и непоследовательность законотворчества была обусловлена отсутствием четкой программы преобразований, ее основательно проработанной идеологии. Многое оставалось неясным: куда идем, зачем? Цели перестройки зачастую облекались в форму лозунгов, не подкреплялись соответствующими законами и другими государственными актами. Само законотворчество отражало трудности поиска путей трансформирования общества и его политической системы, перехода от тоталитаризма к демократии.

В рамках советской государственной системы решить все эти вопросы, несмотря на предпринимаемые усилия, было невозможно. Нужен был распад СССР, обретение независимости, осмысление уроков государственного строительства, уяснение перспектив и путей утверждения демократии.

Надо отметить, что в начале перехода от тоталитаризма к демократии Верховный Совет в целом занимал прогрессивные позиции, проявил тенденции к собственной независимости от компартийной номенклатуры, повышению роли законодательного органа. Особенно это проявилось после первых демократических выборов Верховного Совета, состоявшихся 25 февраля 1990 г. Уже первая сессия нового состава, хотя на ней, по словам А. Эркебаева, «господствовал правовой беспредел и партийно-номенклатурный диктат» (15), проявила определенное «непослушание», выразившееся, вопреки установившейся традиции, в активности депутатов при утверждении повестки дня сессии, в выдвижении альтернативных кандидатур при выборах Председателя Верховного Совета, его заместителей, при утверждении состава Совета Министров, при обсуждении внесенных в повестку дня сессии законопроектов.

Еще большую строптивость проявил Верховный Совет во время второй сессии, накануне которой в нем обозначились два течения: партийно-номенклатурное и демократическое, соответственно на первом заседании сессии были зарегистрированы две депутатские группы. По оценке А. Эркебаева, «атмосфера раскованности, стремление говорить правду, поиск выхода из положения, конструктивизм» ознаменовали начало перелома во всей деятельности зарождающегося кыргызского парламента (16). Самыми важными в работе этой сессии стали: принятие (в первом чтении) Декларации о государственном суверенитете Кыргызстана, учреждение поста Президента Киргизской ССР и избрание вопреки позиции партноменклатуры и воле Центрального Комитета Компартии Киргизии первым Президентом Кыргызстана А. Акаева. Кандидатура первого секретаря ЦК Компартии Киргизии А. Масалиева на этот пост не нашла достаточной поддержки в Верховном Совете.

Но самым главным достижением Верховного Совета Киргизской ССР периода 1990–1995 гг. стало провозглашение 31 августа 1991 г. государственной независимости Кыргызстана.

Обретение Кыргызстаном независимости в число первоочередных поставило задачу пересмотра функций и полномочий всех органов государственной власти в республике и в первую очередь Верховного Совета как высшего законодательного органа.

В этой обстановке Верховный Совет, оказавшийся во главе пирамиды всех органов государственной власти, с одной стороны, проявил консерватизм (несмотря на внутренние разногласия и противоречия, он в целом оставался прокоммунистическим, отражал настроения партийной и хозяйственной номенклатуры), а с другой – пытался укрепить собственную власть, чуть ли не абсолютизировать ее. Но в стране уже действовал демократически ориентирующийся Президент, обладающий определенными полномочиями, да и общественное мнение склонялось к осознанию необходимости кардинальных преобразований, в том числе и в государственном строительстве. Все это сказывалось на политической обстановке в стране, порождало политическую неустойчивость и требовало принятия необходимых мер.

Естественно, все преобразования, вытекавшие из факта независимости, требовали законодательного, конституционного закрепления. Поэтому началась интенсивная, напряженная работа над Конституцией независимого Кыргызстана. Уже через год ее текст был подготовлен и опубликован для всенародного обсуждения. 5 мая 1993 г. новая Конституция Кыргызской Республики была принята Верховным Советом республики.

Конституция определила Жогорку Кенеш (так теперь стал называться кыргызский парламент) постоянно действующим высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть, а также контрольные функции. Эта норма кыргызского законодательства существенно ограничивала компетенции парламента, поскольку из его полномочий была изъята распорядительная функция. Конституция более чем в 3 раза сократила число депутатов, теперь их должно было быть 105. Избирались они на 5 лет (17).

Что касается порядка формирования Жогорку Кенеша, то существенных изменений он не претерпел и во многом повторял нормы, установленные Законом от 23 сентября 1989 г. Так, Конституция устанавливала, что выборы депутатов Жогорку Кенеша проводятся по избирательным округам общим тайным, равным и прямым голосованием (18). Право избирать имеют все граждане Кыргызстана, достигшие 18 лет, за исключением отдельных случаев, специально устанавливаемых Законом. Депутатом Жогорку Кенеша мог быть гражданин Кыргызской Республики, достигший 25 лет и проживающий в республике не менее 5 лет перед выдвижением (19) (Закон от 23 сентября 1989 г. не устанавливал ценз оседлости, а пассивным избирательным правом наделял граждан, достигших 21 года).