Становление кыргызской государственности в переходный период

7. Государство имеет аппарат, который от его имени осуществляет функции государственной власти (управление, регулирование, контроль). Государственная власть отделена от общества и реализует свои полномочия через бюрократию – управленцев.

Исходя из названных признаков, можно согласиться с латиноамериканским политологом Л. С. Санистебаном, автором книги «Основы политической науки», одним из первых давшим современное обобщенное определение государства: государство – это политическая целостность, образуемая национальной или многонациональной общностью, закрепленной на определенной территории, где поддерживается юридический порядок, установленный правящей политической группой (элитой), которая монополизирует институализированную власть, обладая законным правом применения принуждения (7).

Государство – это динамичное образование, оно в своем развитии прошло длительный исторический путь. Применительно главным образом к Европе различают такие этапы в развитии государственности:

– ранняя стадия: наличие остатков первобытной демократии, чередование монархических и примитивных республиканских форм правления, сильны традиции и обычаи;

– второй этап (начало Средних веков – XVII в.): установление сильной монархической власти и государства (хотя в первые века Средневековья государство было раздробленным, раздиралось феодальными распрями);

– третий этап (XVII–XVIII вв.): завершение формирования наций, становление нового, преимущественно монархического государства с представительными органами и формирование элементов гражданского общества. На Востоке закрепляются монархические формы правления с архаичными общественными структурами, военно-феодальными институтами, внеэкономическим принуждением и имперскими формами национально-государственного устройства;

– современный этап (с XIX в.): завершение становления государства современного типа и гражданского общества, утверждение в жизни государства и общества права, демократической тенденции.

Естественно, эта схема носит обобщенный характер и в каждом конкретном случае может отличаться от общей тенденции, но в целом большинство государств в той или иной мере прошло этот путь.

Государство является главным орудием политической власти в обществе, средством установления и поддержания общественного порядка, согласования интересов различных слоев населения. В качестве такового государство обладает сложной институциональной структурой, выполняет специфические функции, характеризуется определенными формами устройства и типологическими чертами.

В самом общем виде государство выполняет две функции: руководство и управление. Руководство связано с выработкой стратегии, общих ориентиров жизни и развития общества, включая направления и принципы, методы решения экономических, социальных, политических, национальных и культурных вопросов, проблем. Управление направлено на выработку и применение конкретных механизмов реализации общих замыслов, задач путем выработки и принятия решений, планирования и прогнозирования деятельности, осуществления контроля и координации, использования кадрового фактора и др.

Говоря о функциях государства в обобщенном виде, иногда называют еще посредническую функцию (8), имея в виду, что государство выступает как орудие регулирования противоречий и конфликтов, возникающих в обществе, разделенном на социальные группы, а также разрешения внешних конфликтов, обеспечения развития отношений с зарубежными государствами.

Вместе с тем при рассмотрении функций государства в зависимости от их направленности различают внутренние и внешние функции. К внутренним функциям относятся политическая, правовая, организаторская, экономическая, социальная, образовательная, культурно-воспитательная.

Политическая функция связана с осуществлением политической власти: поддержание политического государства доминирующего в экономике класса, обеспечение политической стабильности, регулирование национальных отношений, взаимодействие с политическими партиями и другими существенными организациями, а также выработка программно-стратегических целей и задач развития общества.

Правовая функция состоит в правотворчестве, выработке и установлении правовых законов и норм, регулирующих общественные отношения, поведение граждан. Правовую функцию иногда еще называют функцией поддержания порядка, добавляя к сказанному гарантирование правопорядка и защиту общественного строя от политической дестабилизации и деструкции.

Организаторская функция состоит в выработке, принятии и исполнении решений, формировании и использовании кадрового корпуса управленцев, осуществлении контроля за исполнением законов, решений, в информационном обеспечении политики, координации деятельности различных субъектов политической системы и др.

Экономическая функция проявляется в управлении государственным имуществом, выработке и осуществлении налоговой политики, выделении кредитов, использовании экономических санкций и стимулов в развитии отдельных отраслей экономики, планировании экономического развития и др.

Социальная функция проявляется в заботе о человеке: удовлетворение потребностей людей в работе, жилье, образовании, охрана здоровья, социальная защита престарелых, инвалидов, детей, безработных, страхование жизни и собственности.

Образовательная функция – выработка и осуществление политики, охватывающей весь процесс образования (разработка государственных стандартов образования, от дошкольного до университетского, подготовка кадров, создание соответствующей учебно-материальной базы, регулирование отношений в области образования и т. п.).

Культурно-воспитательная функция состоит в создании условий для удовлетворения культурных запросов людей, в формировании высокой духовности и гражданственности.

Внешние функции государства состоят в защите границ, территории страны, в поддержании, осуществлении внешней торговли, в участии в международных организациях, блоках, союзах.

Говоря о функциях государства, необходимо отметить, что в политической литературе имеются другие подходы к их пониманию. Оригинальной точки зрения придерживается кыргызский исследователь К. Боконтаев. В своих рассуждениях он исходит из того, что высшей ценностью является человек, а в основе природы человека лежат три качества: инстинкт самосохранения, разум и воля. Инстинкт самосохранения человека проявляется трояким способом: это инстинкт сохранения как вида, как рода и как индивида. Инстинкт сохранения как индивида проявляется в потребности в пище, одежде, жилье. Для сохранения как рода человек создает семью и рожает детей, растит и воспитывает их. Для сохранения как вида люди, стремясь выжить в неблагоприятных условиях, живут группами, формирующими человеческое общество, создают различные общественные институты и организации (община, племя, союз, государство и др.). Отсюда, по К. Боконтаеву, следует, что функции государства вытекают из инстинкта самосохранения человека как вида. Такими основными функциями являются: функционирование всех ветвей власти; оборона страны; общественный порядок и безопасность; внешняя политика; статистическая деятельность; сбор налогов; управление государственной собственностью; транспортные и информационные коммуникации общегосударственного значения; научные исследования общегосударственного значения; контроль над неосновными функциями. А такие функции, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение и страхование, культура, развитие науки, не вытекают из инстинкта самосохранения человека как вида, они вытекают большей частью из инстинкта самосохранения человека как индивида и как рода. Соответственно они являются функциями не государства, а общества. Местное самоуправление, негосударственное образование и здравоохранение негосударственные пенсионные фонды, негосударственные исследовательские центры, шоу-бизнес – это и есть формы реализации этих функций. И только тоталитарное государство за счет тотального перераспределения доходов и собственности может взять на себя все эти функции В этом плане посттоталитарные государства определенное время не могут осуществить отделение функций государства от функций общества А поскольку все эти функции финансируются из налогов и займов, а этих средств не хватает для полноценного выполнения всех функций, то происходит ослабление государства, оно становится неспособным следовать инстинкту самосохранения человека как вида, и тогда сам инстинкт начинает разрушать это государство (9).

Размышления К. Боконтаева, в основе которых лежит антропологический подход, заслуживают внимания. Вместе с тем мы не можем согласиться с ними в полной мере. Они в определенной степени перекликаются с идеями об ослаблении роли современного государства. Однако опыт развитых стран, мировая политологическая мысль не подтверждает такой вывод, о чем более подробно будет сказано ниже.

Сегодня в мире насчитывается около 200 государств, и поскольку каждое из них носит конкретно-исторический характер, то все они различаются между собой. Но есть такие критерии, по которым все существующие государства поддаются определенной классификации. Главнейшим таким критерием является форма государства, которая выступает как единство трех основных элементов: формы государственного правления, формы государственного устройства и формы политического режима.

Под формой государственного правления понимают организацию верховной государственной власти, ее структуру, правовой (конституционный) статус, взаимоотношения между высшими органами государственной власти, организацию и механизм их деятельности.

Известны несколько схем классификации форм правления. Одна из них выделяет азиатскую, тоталитарную, диктаторскую и другие формы. Марксистская доктрина, исходя из определяющей роли общественно-экономического базиса, различала рабовладельческую, феодальную, буржуазную и социалистическую формы. Современная политическая наука различает две основные формы государственного правления: монархию и республику. Вспомним в этой связи, что еще Н. Макиавелли писал: «Все государства, все державы, обладавшие или обладающие властью над людьми, были и суть либо республики, либо государства, управляемые единовластно» (10). Рассмотрим эти две формы.

Монархия – это такая форма правления, при которой верховная власть в государстве полностью или частично осуществляется одним лицом. Длительное время считалось, что монарх властвует вследствие своего происхождения или его власть имеет божественное начало. Но независимо от происхождения власть монарха является пожизненной и передается по наследству в строго установленном порядке. В руках монарха сосредоточиваются все элементы государственной власти, ни один ее акт не может осуществляться помимо или против воли монарха.

В XV–XVI вв. в ряде стран Западной Европы в связи с разложением феодализма формируется абсолютная монархия, происходит максимальная централизация управления обществом в руках одного лица. В основе абсолютизма лежала идея о том, что самое главное в обществе – монарх и государство, все остальное находится вне этих ценностей и является второстепенным. Как справедливо отмечает украинский политолог С. Рябов, «государство воспринималось как большая вотчина с благодетельным господином во главе, который представляется опекуном и пастырем народа» (11).

Абсолютизм в Европе был разрушен в ходе буржуазных революций XVII–XVIII вв. Власть монархов была ограничена конституциями, наряду с властью монарха утвердились власть представительного органа – парламента. Такая форма монархии получила название конституционной.

В современном мире монархическая форма правления сохранилась в 11 развитых и 23 т. н. развивающихся странах. Среди них есть и абсолютные, и конституционные или парламентские, и теократические, где светская власть сосредоточена в руках духовенства, и выборные. Наибольшее распространение получила конституционная монархия. В зависимости от полномочий монарха различают два типа конституционной монархии: дуалистическую, когда монарх наделен преимущественно исполнительной и лишь частично законодательной властью, и парламентскую, когда монарх обладает преимущественно представительскими функциями.

Говоря о монархизме и считая его в определенной мере историческим анахронизмом, не можем не обратить внимание на один парадокс. Речь идет о некотором росте интереса к монархической идее в конце XX в. Коронованное лицо при этом обычно воспринимается как своеобразная государственно-правовая институция, которая может существовать с другими, но в то же время быть символом, олицетворением нации и чем-то вроде третейского судьи. Монархические идеи получили некоторое распространение в постсоциалистических и некоторых других странах – в Австрии, Албании, Болгарии, Греции, России, Румынии, Югославии. Возрастание интереса к монархии исследователи объясняют прогрессирующим дефицитом духовных ценностей, нарастанием ностальгии по идеалам, стремлением видеть в короне символ единства нации, благополучия граждан.

Вторая основная форма государственного правления – республика.

Считается, что идея республиканизма свое начало берет от древнегреческого полиса. В идее республиканизма нашли воплощение три главных элемента политической структуры общества: выборность, коллегиальность, краткосрочность полномочий властных институтов.

Республиканская форма правления предполагает признание народа носителем верховной власти, сувереном, который делегирует ее своим представителям на строго определенный срок. В республике глава государства н все органы власти являются выборными и сменяемыми, а исполнительная власть является производной от представительного органа или избирателей. При этом граждане в полной мере обладают соответствующими политическими правами, имеют возможность влиять на власть и ее решения.

Современная политология различает три основные разновидности республики: парламентскую, президентскую и смешанную, или полупрезидентскую. Различаются они способом организации высшей государственной власти.

В парламентской республике высшая власть принадлежит парламенту. Глава государства – президент – избирается парламентом, либо коллегией выборщиков, либо прямым голосованием избирателей. Он считается главой государства, гарантом государственного единства и независимости. Однако в системе органов власти он занимает скромное место, его фактические прерогативы зачастую сводятся к представительским: он репрезентует страну в межгосударственных отношениях, может обращаться к народу с посланиями, скрепляет своей подписью принятые парламентом законы, пользуется правом отлагательного вето на принятые законы, по согласованию с парламентом назначает премьер-министра и членов кабинета.

Парламент избирается прямым голосованием избирателей. Выборы происходят по мажоритарной, пропорциональной либо смешанной системе. Если парламент состоит из двух палат, то одна из них иногда избирается коллегиями выборщиков либо ее члены делегируются местными представительными органами. Парламент является высшим законодательным органом страны.

Одним из важнейших признаков парламентской формы правления является формирование правительства парламентом. При этом правительство может быть однопартийным (одна партия в парламенте имеет большинство) либо коалиционным (несколько партий в парламенте образуют коалицию и тем самым обеспечивают себе большинство). Такое правительство ответственно перед парламентом и может быть отправлено им в отставку. Таким образом, парламент не только формирует правительство, но и направляет и контролирует его деятельность.

Опираясь на парламентское большинство, правительство способно оказывать значительное влияние на законодательный орган, ка управление делами в стране, а его глава часто выступает как первое руководящее лицо в стране, хотя официально он не является главой государства.

Определяющим признаком президентской республики является значительная роль президента в системе органов государственного управления. Он избирается независимо, отдельно от парламента на прямых и общих выборах либо коллегией выборщиков, специально избранных населением. Такой порядок выборов президента позволяет ему и его правительству действовать без особой зависимости от парламента.

В президентской республике президент является одновременно и главой государства, и главой правительства, при этом должность премьер-министра часто отсутствует. Правительство формируется внепарламентским путем – через назначение его президентом независимо от партийного состава парламента (последний может только утверждать состав правительства либо давать согласие на назначение премьер-министра). Правительство проводит политику, определяемую президентом, и ответственно перед ним. Правда, парламент, пользуясь правом контроля, может выразить вотум недоверия правительству, что может повлечь либо отставку правительства, либо роспуск парламента.

Однако парламент имеет возможность ограничивать действия президента и правительства путем принятия законов и особенно через утверждение бюджета. В случае нарушения президентом конституции или совершения уголовно наказуемого преступления парламент вправе возбудить дело об импичменте (досрочном прекращении полномочий) президента. В свою очередь, президент при определенных обстоятельствах, четко оговоренных конституцией, может распустить парламент и назначить новые выборы. Президент наделяется правом отлагательного вето на принятые парламентом законы.

Президентская республика характеризуется также жестким разделением власти ка законодательную, исполнительную и судебную ветви. При этом каждая ветвь обладает значительной самостоятельностью, независимостью от других ветвей.

Президентская республика даст возможность сосредоточить широкие полномочия в отдельных структурах исполнительной власти, что позволяет ей действовать оперативно, действенно и гибко. Это обстоятельство привело к тому, что многие политики и политологи считают президентскую республику наиболее приемлемой для стран, переживающих переходный период, например для постсоветских государств.

Говоря о президентской республике, нельзя обойти молчанием заложенное в самой ее идее противоречие. Речь идет о том, что партийный состав правительства может не соответствовать партийной структуре парламента, в котором большинство (абсолютное или относительное) может принадлежать партиям иной ориентации. Такое несоответствие может привести к разногласиям, противоречиям между законодательной и исполнительной ветвями власти, между парламентом и президентом. Вместе с тем думается, что при неукоснительном соблюдении конституции обеих сторон такой конфронтации можно избежать.

Смешанная (или полупрезидентская) республика не имеет типичных черт первых двух разновидностей, но тяготеет к одной из них. Ее характерной чертой является двойная ответственность правительства – и перед президентом, и перед парламентом. И президент, и парламент избираются непосредственно народом. Главой государства является президент, он назначает главу правительства и министров, но с учетом расстановки политических сил в парламенте. Глава государства, как правило, председательствует на заседаниях кабинета министров и утверждает его решения. Парламент также имеет возможность контролировать деятельность правительства и в соответствующих случаях выразить ему вотум недоверия. Важным рычагом контроля за деятельностью правительства в руках парламента является утверждение бюджета.

В смешанной республике президент обычно не обладает правом законодательной инициативы (таким правом пользуется премьер-министр), но наделяется правом отлагательного вето на принятые законы. В отдельных случаях, оговоренных конституцией, парламент может сместить президента, а президент вправе распустить парламент и назначить новые выборы.

Завершая рассмотрение форм государственного правления, отметим, что в т. н. чистом виде названные формы обнаружить довольно трудно. Каждая страна отличается своеобразием, зависящим от множества факторов. Но в то же время каждая из них обладает определенным набором типичных черт, что позволяет с достаточной точностью определить ее форму правления.

Выше уже отмечалось, что страны отличаются также формой государственного устройства. Под формой государственного устройства принято понимать территориально-организационную структуру государства, которая характеризует его с точки зрения распределения власти между центром и местами. По этому признаку различают унитарные, федеративные и конфедеративные государства, а также империи.

Унитарными являются государства с высокой степенью централизации политической власти. Административно-территориальные единицы таких государств не обладают признаками государственности, суверенитета.

Федеративными считаются государства, территориальные части которых в той или иной мере обладают суверенитетом, имеют признаки государственности. Каждый субъект федерации имеет свою конституцию, а также органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Отношения между центром (федеральными органами) и субъектами федерации определяются единой конституцией, а также (в некоторых случаях) специальными соглашениями, договорами о размежевании полномочий.