Теоретические основы эффективности правового регулирования: учебное пособие

Теоретические основы эффективности правового регулирования: учебное пособие
Юрий Викторович Оносов

Автором исследуются научные представления об эффективности правового регулирования, проводится теоретический анализ понятия правовое регулирование, эффективность правового регулирования, раскрывается содержание понятий социальной и юридической эффективности правового регулирования, рассматриваются критерии оценки и основные методы исследования социальной и юридической эффективности правового регулирования.

Теоретические основы эффективности правового регулирования: учебное пособие

Юрий Викторович Оносов

© Юрий Викторович Оносов, 2020

ISBN 978-5-0051-6325-7

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

ОНОСОВ Юрий Викторович

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Учебное пособие

Екатеринбург 2020

Оносов Ю. В. Теоретические основы эффективности правового регулирования / Учебное пособие. Екатеринбург, 2020.

Автором исследуются научные представления об эффективности правового регулирования, проводится теоретический анализ понятия правовое регулирование, эффективность правового регулирования, раскрывается содержание понятий социальной и юридической эффективности правового регулирования, критерии оценки и основные методы исследования социальной и юридической эффективности правового регулирования.

Соответствует актуальным требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования.

Для студентов юридических вузов и факультетов, обучающихся по программам бакалавриата, специалитета и магистратуры, преподавателей, практикующих специалистов, а также для всех интересующихся вопросами эффективности правового регулирования.

Оглавление

Введение —4

Глава 1. Методологические предпосылки исследования диалектики соотношения социальной и юридической эффективности правового регулирования

§1. Понятие правового регулирования в юридической доктрине как особой формы правового воздействия —7

§2. Понятие и виды эффективности правового регулирования —44

Глава 2. Критерии оценки и основные методы исследования социальной и юридической эффективности правового регулирования

§1. Критерии оценки социальной и юридической эффективности правового регулирования —77

§2. Основные методы исследования социальной и юридической эффективности правового регулирования —122

Заключение —153

Введение

Проблема эффективности правового регулирования как одного из основных свойств, составляющих его качественную характеристику, уже давно волнует умы виднейших правоведов. Прежде всего, это выражается в рассмотрении вопросов эффективности норм права как общетеоретического феномена, эффективности отдельных правовых институтов, а также эффективности правотворческой и правоприменительной практики. Между тем одной из серьезных проблем юридической практики является то, что формально эффективная реализация нормативных предписаний может вступать в противоречие с требованиями, предъявляемыми здоровым, нравственным и адекватным общественным сознанием, а последствия подобной реализации могут наносить урон идеалам добра и справедливости, что ставит под сомнение ценность права и его легитимность. Взаимосвязь юридической науки и практики в рамках данного учебного пособия проявляется в изучении теоретических оснований, необходимых для анализа и оценки эффективности реализации принятых нормативных правовых актов в контексте диалектического противоречия между социальной и юридической эффективностью правового регулирования, а также в оценке законов на этапе проектирования и экспертизы в рамках совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности.

Современные социально-экономические и политические преобразования, проводимые в рамках модернизации в различных сферах жизни российского общества, несомненно затрагивают систему законодательства, вследствие чего оценка эффективности действия нормативных предписаний приобретает особую актуальность. Правовое регулирование представляет собой не статическое правовое явление, поскольку происходит непрерывный процесс пересмотра и обновления российского законодательства, установления новых и усовершенствования старых способов правового регулирования, так как потребности юридической практики выдвигают новые задачи в области формирования правового поля Российского государства с точки зрения его социальной эффективности. Очевидно, центральным показателем в данном случае выступает качество жизни граждан, по которому можно судить о социальной эффективности правового регулирования.

Вместе с тем еще И. Кант отмечал, что право может служить как средством ограничения произвола, так и средством попрания свобод человека. В частности, нередко бывает так, что реализация норм права, например, в экономической, политической, социальной или иной сфере осуществлена в полном соответствии с действующим законодательством, то есть достигнута юридическая эффективность норм права, однако социальная эффективность может быть низкой либо вообще отсутствовать. Более того, возможны случаи, когда в результате реализации норм права причиняется вред интересам личности, общества и государства. Наряду с этим, может иметь место и противоположная ситуация, когда посредством нарушения нормы права достигается социальная эффективность правового регулирования. Бесспорно, гармонизация социальной и юридической эффективности правового регулирования является важной государственной задачей на пути к укреплению законности и правопорядка. Именно поэтому данная проблема имеет важное теоретическое и практическое значение и нуждается в основательном исследовании.

Несомненно, использование диалектического метода исследования позволяет уяснить взаимосвязь между целями правового регулирования и его результатами, на основе оценки которых можно судить о социальной и юридической эффективности правового регулирования. Источником развития и движения правового регулирования как целостного явления правовой действительности является наличие сущностных противоречий, связанных с содержанием права, а также с эффективностью его реализации, которые проистекают из диалектического противоречия между социальными и юридическими целями правового регулирования. Противоречивость права как социального явления обусловливается, в первую очередь, закреплением в нормативных установлениях противостоящих друг другу интересов общества, организаций и отдельных лиц. В. А. Толстик и Н. А. Трусов, характеризуя инструментальную роль права, отмечают: «Право – это не высшая социальная ценность. Это всего-навсего средство»[1 - Толстик В. А., Трусов Н. А. Борьба за содержание права: Монография. – Н. Новгород, 2008. – с. 19.]. Таким образом, право является особым «инструментом», который используется для удовлетворения социальных потребностей, в этом смысле борьба за содержание права с точки зрения гармонизации социальной и юридической эффективности правового регулирования является актуальной деятельностью на любом этапе общественного развития.

Вышеизложенные положения обусловили актуальность темы настоящего учебного пособия при рассмотрении вопросов, связанных с комплексным изучением научных и практических основ соотношения юридической и социальной эффективности правового регулирования в современном Российском государстве.

Глава 1. Методологические предпосылки исследования диалектики соотношения социальной и юридической эффективности правового регулирования

§1. Понятие правового регулирования в юридической доктрине как особой формы правового воздействия

Методологической основой наряду с иными методами юридической науки являются законы и категории диалектики, с помощью которых раскрываются закономерности развития государства и права вообще и отдельных правовых явлений в частности, определяются пути совершенствования российского законодательства и практики его применения, повышения эффективности правового регулирования общественных отношений.

Материалистическая диалектика являлась господствующей идеологической платформой и опорой коммунистического строительства в нашей стране в годы советской власти. В 80-е годы XX века интерес к диалектическому методу познания вновь усилился в связи с необходимостью обобщения и переосмысления идеологического наследия и развития философского научного знания. Об этом свидетельствует большое количество изданной философской литературы, посвященной данному вопросу[2 - См. например: Пилипенко Н. В. Диалектика необходимости и случайности. – М.: Мысль, 1980; Материалистическая диалектика: краткий очерк теории / Федосеев П. Н и др. – М.: Политиздат, 1980; Диалектика познания: компоненты, аспекты, уровни / отв. ред. Козлов М. С. – Л.: ЛГУ, 1983; Материалистическая диалектика как научная система / под ред. Шептулина А. П. – М: Изд-во МГУ, 1983; Диалектика и практика: вопросы теории социального отражения / общ. ред. Элез Й. – М.: Наука, 1984; Диалектика материального мира: онтологическая функция материалистической диалектики – Л.: Изд-во ЛГУ, 1985; Диалектика и системный анализ / отв. ред. Гвишиани Д. М. – М.: Наука, 1986; Диалектика и теория творчества / под ред. Гольдентрихта С. С., Коризнова А. М. – М.: Изд-во МГУ, 1987; Материалистическая диалектика как общая теория развития / под общ. ред. Ильичева Л. Ф. – М.: Наука, 1987; Диалектика научного познания и общественная практика – Казань: Казан. гос. ун-т, 1987; Диалектика сложных систем / под ред. Тюхтина В. С. – М.: Мысль, 1988; Диалектика и научное мышление: (сб. ст.) / отв. ред. Аверьянов А. Н. – М.: Наука, 1988 и др.]. Вместе с тем в последние два десятилетия в российской юридической науке сформировалось критическое отношение к диалектическому методу познания правовой действительности. Использование в научно-исследовательской деятельности метода материалистической диалектики рассматривается некоторыми авторами как фактор, отрицательно влияющий на эффективность юридической науки и практики.

А. И. Демидов, например, объясняет весьма низкий уровень эффективности правового регулирования в нашей стране несовершенством применяемой методологии. В правовой науке, по мнению автора, мы столкнулись «с замедлением в методологии, выражающемся в стремлении сохранить привычную марксистскую парадигму истолкования правовой реальности»[3 - Демидов А. И. О методологической ситуации в правоведении // Правоведение. – 2001. – №4. – С. 16.]. В. В. Клочков соглашаясь с А. И. Демидовым, констатирует, что в области юридического исследования наметился регресс, основанный на использовании диалектики как методологии научного познания. «Все развитие диалектики как методологии изучения государства и права наглядно демонстрирует тот факт, что философия не должна быть основанием для научных схем, а самой диалектике следует быть скромнее в своих притязаниях на роль всеобъемлющей логической системы»[4 - Клочков В. В. Диалектика как методология изучения государства и права: риторические проблемы и неопровержимые теории // Философия права. – 2005. – №2. – С. 22.]. Однако данный вывод не аргументирован фактическим материалом из области исследований государства и права.

В целом, по мнению ряда ученых, критическое отношение к диалектике объясняется длительным периодом искусственного ограничения свободы философского творчества в нашей стране в рамках марксизма-ленинизма, толкованием диалектического материализма как единственно научной философии и полным провалом практической реализации коммунистического проекта[5 - Баранов В. М., Першин В. Б., Баранова М. В. Место и роль метода материалистической диалектики в юридическом исследовании // Философия права. – 2007. – №3. – С. 7.]. Наряду с В. В. Клочковым и А. И. Демидовым критика диалектики, однако менее выраженная, прослеживается во взглядах В. С. Швырева. «…Рациональный подход к диалектике должен исходить из того, что ее значение не следует ни чрезмерно преувеличивать, ни чрезмерно преуменьшать. Адекватная оценка ее реальной значимости в философской культуре предполагает, прежде всего, отказ от любых идеологических предвзятостей… Но было бы, конечно, неправильно сбрасывать со счетов диалектическую традицию в философии. Необходимо достаточно четко выявить ее реальное смысловое содержание, которое отнюдь не потеряло своей конструктивной значимости и в наши дни»[6 - Швырев В. С. Как нам относиться к диалектике? // Вопросы философии. – 1999. – №1. – С. 158.]. Данный вывод представляется вполне убедительным. Диалектическая методология открывает возможности для обособления и изучения юридических явлений из сферы социальных явлений, обеспечивает многообразие форм, методов, средств правового регулирования. Трудно представить себе развитие юридической науки без использования в методологии научных исследований таких категорий диалектики, как причина и следствие, необходимость и случайность, сущность и явление, форма и содержание, возможность и действительность[7 - См.: Баранов В. М., Першин В. Б., Баранова М. В. Указ. работа. – С. 11.].

Несомненно, применение диалектического метода исследования позволяет уяснить взаимосвязь между особенностями правового регулирования и его результатами, на основе оценки которых можно судить о социальной и юридической эффективности правового регулирования. Источником развития и движения социального регулирования, одной из форм которого является правовое регулирование, является выявление сущностных противоречий, связанных с содержанием права, а также с эффективностью его реализации. Противоречивость права как социального явления обусловливается, в первую очередь, закреплением в нормативных установлениях противостоящих друг другу интересов общества, организаций и отдельных лиц. В этой связи следует обратить внимание на методологическое обоснование необходимости борьбы за содержание права, содержащееся в работе В. А. Толстика и Н. А. Трусова[8 - Толстик В. А., Трусов Н. А. Борьба за содержание права: монография. – Н. Новгород, 2008. – С. 7—28.]. Авторы обращают внимание на инструментальную роль права. «Право – это не высшая социальная ценность. Это всего-навсего средство»[9 - Там же. – С. 19.]. По справедливому мнению В. А. Толстика и Н. А. Трусова, необходимо решительно отказаться от какой-либо идеализации права, рассмотрения его в качестве высшей социальной ценности. В рамках борьбы за право ими выделяется два направления – борьба за содержание права (в процессе правотворческой деятельности) и борьба за реализацию права (в процессе правореализационной практики).

Противоречивость права, прежде всего, возможно уяснить на основе того, какое место оно занимает в системе социального регулирования. Социальное регулирование представляет собой упорядочение отношений между людьми, их поведения посредством создания и реализации социальных норм[10 - См.: Теория государства и права: учебник / под ред. В. К. Бабаева. – М.: Юристъ, 2004. – С. 282.]. Социальное регулирование выражает объективную потребность общества в упорядочении поведения людей, в подчинении их определенным правилам. Выделяются несколько видов социального регулирования, в числе которых – регулирование, осуществляемое на основе обычаев и традиций, регулирование, основанное на нормах нравственности (морали), правовое регулирование и другие.

Общеизвестно, что любая социальная система (общество) нуждается в определенной организации общественных отношений, в их упорядочении, координации деятельности членов общества, согласовании результатов их действий. Упорядочение и урегулированность общественных отношений достигается путем установления определенных норм, выражающих систему ценностей общества[11 - Рашева Н. Ю., Гомонов Н. Д. Ценность права в контексте системы ценностей современного российского общества // Вестник МГТУ – 2006. – Т. 9, №1. – С. 176.]. Правовые нормы как основные элементы правового регулирования, выступают по отношению к личности, социальной группе, обществу в качестве определенных ценностных ориентиров, регулирующих деятельность людей, организующих ее в определенном направлении.

Говоря о праве как социальном явлении действительности, необходимо отметить, что оно всегда обладает признаком регулятивности. Регулирование общественных отношений является основной социальной функцией права. Являясь видом социального регулятора, право представляет собой инструмент социального управления, с помощью его осуществляется такая форма социального управления как правовое воздействие, основной из форм которого является правовое регулирование. Однако право само по себе не осуществляет управление, оно является средством реализации управленческой сущности того или иного государства. Необходимо согласиться с мнением В. А. Толстика о том, что «в государственно организованном обществе основной властной организацией является государство, социальное предназначение которого состоит в том, чтобы осуществлять управление обществом. Это его основная функция. А основное средство, которое государство использует для урегулирования и упорядочивания общественных отношений, – право»[12 - Толстик В. А. От плюрализма правопонимания к борьбе за содержание права // Государство и право. – 2004. – №9. – С. 15.]. Главным направлением данных суждений является мысль о том, что предназначением любого государства является регулирование общественных отношений, а именно правовое регулирование, так как именно государству присуща монополия на правотворчество. По характеру политического режима, особенностям взаимоотношений власти и общества по поводу осуществления государственной власти можно судить об уровне эффективности регулятивной деятельности государства. Поэтому теоретически обоснованным представляется выделение такой правовой категории, как «эффективность правового регулирования», которой будет уделено внимание во втором параграфе. «Правовое регулирование» является особой правовой категорией, «теоретически насыщенной», возглавляющей специфический понятийный ряд (в него входят такие понятия, как «механизм правового регулирования», «правовые средства», «правовой режим» и др.). Вместе с тем, раскрывая особенности понятия правового регулирования, необходимо остановиться на таких смежных и связанных с ним понятиях, как «социальное воздействие», «социальное регулирование» и «правовое воздействие».

Социальное регулирование во всех своих видах дает возможность строить человеческое поведение и оценивать его в едином измерении, по единому масштабу, унифицировать поведенческие реакции участников общественных взаимодействий там, где это нужно. «В процессе регулирования достигается множество позитивных эффектов, которые делают возможной совместную общественную жизнь людей; появляется основа сотрудничества, обмена деятельностями, способностями, предметами, идеями, продуктами, усиливается надежность ожиданий, предсказуемость человеческих поступков и т. д.».[13 - Мальцев Г. В. Понимание права. Подходы и проблемы – М.: Прометей, 1999. – С. 6.]

Каждое общество требует строго определенной меры социального регулирования, иначе неизбежно происходят негативные последствия в виде различных социальных потрясений, также эта мера регулирования не должна выходить за определенные рамки и вести к излишней регламентации общественных отношений. Эта мера, выражающая объем и интенсивность социального регулирования, зависит от этапа развития общества, уровня его организованности и будет тем значительней, чем сложнее общественные отношения, чем больше необходимость их согласованного развития[14 - См.: Алексеев С. С. Теория права. – М.: БЕК, 1994. – С. 30—31.]. Взаимосвязь правового и социального регулирования проявляется в том, что правовое регулирование является по своей природе разновидностью социального регулирования и имеет организованный, потенциально результативный характер и осуществляется при помощи системы специализированных правовых средств, выражающих предназначение права как нормативного регулятора.

В целях исследования сущности правового регулирования необходимо в первую очередь обратить внимание на его взаимосвязь и различие с категорией правового воздействия. Правовое воздействие и правовое регулирование традиционно рассматриваются в учебной юридической литературе в разделе механизма правового регулирования, в разделе реализации, действия права либо в разделе правовой системы общества[15 - См.: Теория государства и права: учебник / под. ред. В. К. Бабаева. – М.: Юристъ, 2004 – С. 212; Алексеев С. С. Общая теория права: учебник. – М.: Проспект, 2008 – С. 210; Перевалов В. Д. Теория государства и права: учебник. – М.: Высшее образование, 2005 – С. 154; Поляков А. В., Тимошина Е. В. Общая теория права: учебник. – СПб.: Изд-во юрид. фак. С.-Петерб. гос. ун-та, 2005 – С. 269; Сырых В. М. Теория государства и права: учебник. – М.: Юстицинформ, 2002 – С. 144; Комаров С. А. Общая теория государства и права: учебник. – СПб.: Питер, 2005. – С. 23 и др.].

Существует два основных подхода к определению правового воздействия, в юридической литературе правовое воздействие рассматривается в двух смыслах: узком и широком. В узком смысле правовое воздействие выступает как синоним правового регулирования. В данном аспекте понятие «правового воздействие» отождествляется с понятием «правовое регулирование»[16 - См.: Байтин М. И. Сущность права (современное нормативное понимание на грани двух веков). – Саратов: СГАП, 2001. – С. 139; Алексеев С. С. Общая теория права: учебник для вузов. – М.: Проспект, 2008. – С. 211.]. Однако данная позиция не нашла поддержки со стороны большинства ученых-правоведов. Так, например, советский правовед А. М. Витченко считал, что «взаимосвязь норм права с другими правовыми явлениями не дает оснований отождествлять правовое воздействие, осуществляемое всей юридической надстройкой в целом, собственно с правовым регулированием, осуществляемом специфическими правовыми средствами – нормами права различного назначения, которые в совокупности с индивидуальными актами, деятельностью государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, направленной на претворение в жизнь актов применения норм права, и составляют механизм правового регулирования»[17 - Витченко А. М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. – Саратов, 1974. – С. 24.]. Представляется теоретически необоснованным отождествлять понятия правового воздействия и правового регулирования, так как использование их в качестве синонимов ведет к отсутствию необходимости существования такой правовой категории, как правовое воздействие. Однако данная категория вошла в научный обиход и имеет теоретическую значимость.

В широком смысле правовое воздействие определяется как «весь процесс влияния права на социальную жизнь, сознание и поведение людей»[18 - Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учебник – М.: Юристъ, 2004. – С. 480.], включающий в себя определенную совокупность элементов. Предмет правового воздействия шире, чем предмет правового регулирования. Предметом правового регулирования, по мнению Н. В. Сильченко, являются «правовые по своей природе общественные отношения, участники которых могут быть наделены субъективными правами и юридическими обязанностями, т.е. быть субъектами конкретных правоотношений», а предметом правового воздействия могут быть «практически все общественные отношения, социальные связи, иные формы отношений между людьми. При этом правовое воздействие осуществляется через сознание, интересы, мотивы, поведение людей…»[19 - Сильченко Н. В. Проблемы предмета правового регулирования // Государство и право. – 2004. – №12. – С. 62.].

В литературе, и особенно в периодической печати, часто происходит смешение терминологии, и «правовое воздействие» приравнивается к «правовому регулированию». Бесспорно, в определенных ситуациях допустима подмена одного понятия другим – например, исходя из того, что право само по себе является регулятором общественных отношений, в своем действии, функционировании оно оказывает регулирующее воздействие на эти отношения, т. е. упорядочение. Таким образом, правовое воздействие представляет собой форму выражения регулятивной функции права.

В целях четкого разграничения понятий «правовое воздействие» и «правовое регулирование» обратимся к этимологии понятий «воздействие» и «регулирование». Воздействие представляет собой систему действий, имеющих целью повлиять на что-либо, добиться необходимого результата[20 - Толковый словарь русского языка: в 4 т. / под ред. Д. Н. Ушакова. – М.: ТЕРРА, 1996 – Т. 1 – Стб. 337.]. Воздействовать – значит оказать влияние, добиться необходимого результата.[21 - Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. – М.: А ТЕМП, 2004. – С. 92.] Иными словами, воздействие – это влияние. Влияние представляет собой действие, оказываемое на кого-либо, что-либо. Воздействие нацелено на изменение чего-либо, на подталкивание объекта в необходимом направлении. Регулирование (от лат. regula – правило) – упорядочение, направление чего-либо, воздействие на что-либо с целью внести порядок, правильность, систему, движение, деятельность или развитие какого-либо явления[22 - Толковый словарь русского языка: в 4 т. / под. ред. Д. Н. Ушакова. – М.: ТЕРРА, 1996. – Т. 3 – Ст. 1315.]. Регулирование представляет собой целенаправленное управляющее воздействие, ориентированное на поддержание равновесия в определенном объекте, подвергаемом влиянию и на его развитие посредством введения в него таких регуляторов, как нормы, правила, цели и др. Иными словами, регулирование предполагает создание определенных правовых ограничений, что выражается в создании юридических норм в целях очерчивания границ правового поля для различной деятельности и взаимоотношений между субъектами права.

Различие терминов «воздействие» и «регулирование» по мнению А. А. Абрамовой, можно выразить в следующем.

– во-первых, оказать воздействие означает прежде всего оказать влияние. Как справедливо отмечает И. И. Лукашук, «под правовым воздействием понимаются все виды влияния права на действительность, и пути общего воздействия права на действительность чрезвычайно разнообразны»[23 - Механизм международно-правового регулирования: учеб. пособие / отв. ред. И. И. Лукашук. – Киев: Вища школа, 1980. – С. 5.]. Определять термин «регулирование» требуется через упорядочение, налаживание. Регулирование характеризует определенный, четко обозначенный путь действия;