По всем вопросам обращайтесь на: info@litportal.ru
(©) 2003-2024.
✖
Миротворчество ООН: от истоков к современности
Настройки чтения
Размер шрифта
Высота строк
Поля
В 1970-80-е годы формируются основные положения неоинституционализма. Интерес к развитию данного теоретического направления объясняется тем, что начиная с 1980-х годов институты вступили в период «нового открытия»[33 - Ротстайн Б. Политические институты: общие проблемы / научн. ред. Е.Б. Шестопал // Политическая наука: новые направления; пер. с англ. М.М. Гувица, А.Л. Демчука, Т.В. Якшевой. М.: Вече, 1999. С. 155.]. Сторонники нового институционализма подчеркивают возросшую автономность институтов. С.В. Патрушев отмечает, что одной из специфических черт неоинституционализма является анализ институтов сквозь призму переплетения норм и неформальных правил игры, образующих в итоге комплексные взаимосвязи и уровни отношений[34 - Патрушев С.В. Институционализм в политической науке: этапы, течения, идеи, проблемы // Политическая наука. 2001. № 2. С. 159.]. Примером служит взаимодействие стран – членов ООН в рамках миротворческих операций.
Сегодня дискурс о принципах институционализма и неоинституционализма особенно актуален при обсуждении системных и структурных реформ институтов глобального управления, международных межправительственных организаций и региональных интеграционных объединений. В данном контексте наиболее острым вопросом является реформа ООН, поскольку данная Организация представляет собой центральную площадку взаимодействия акторов на международной арене.
Неоинституционалисты полагают, что политические институты можно модифицировать для более справедливого функционирования[35 - Там же. С. 157.]. По этой причине логично предположить, что именно теоретики неоинституционализма вдохновили инициаторов реформ в ООН, начатых в 1997 году с реформы Секретариата. В частности, был образован Департамент по разоружению, а также была введена должность первого заместителя Генерального секретаря ООН. В 2005 году была учреждена Комиссия по миростроительству. В 2006 году был создан Фонд миростроительства, в задачи которого вошла финансовая помощь государствам по постконфликтному восстановлению.
С 2006 по 2017 год Фонд выделил порядка 772 млн долл. США для 41 страны-получателя[36 - United Nations Peacebuilding Fund // Официальный сайт Фонда миростроительства ООН [Electronic Resource]. – URL: https://www.un.org/peacebuilding/ru/fund (accessed: 23.02.2024).].
В 2006 году реформы коснулись Комиссии ООН по правам человека, которую заменил более компактный и наделенный большими полномочиями Совет по правам человека[37 - Управление Верховного Комиссара СПЧ [Электронный ресурс]. – URL: https:// www.ohchr.org/ru/ohchr_homepage (дата обращения: 22.02.2024).]. В 2007 году был образован Департамент полевой поддержки[38 - General Assembly Establishes Department of Field Support as It Adopts Fifth Committee Recommendations on Major Peacekeeping Overhaul [Electronic resource] // UN website. – URL: https://press.un.org/en/2007/gal0602.doc.htm (accessed: 22.02.2024).] (фактически произошло разделение полномочий между двумя структурами в рамках ООН). В 2010 году была создана структура по вопросам гендерного равенства и расширения возможностей женщин – «ООН-женщины»[39 - О структуре «ООН-женщины» [Электронный ресурс] // UN Women. – URL: https://www.unwomen.org/en/about-us (дата обращения: 22.02.2024).]. В 2014 году была сформирована независимая Группа высокого уровня по операциям в пользу мира[40 - Там же.].
Необходимость в продолжении цикла реформ ООН продиктована изменениями системы международных отношений, в частности увеличением числа государств – членов Организации (с 51 государства – в 1945 г. до 193 – в настоящее время), а также выявлением недостатков функционирования ряда структур. Вопрос о модернизации организации обсуждался как в ходе международных форумов, так и на заседаниях руководящих органов всемирной Организации.
В контексте эволюции ООН также представляется логичным тезис М.М. Лебедевой, которая отмечает, что «наднациональная политическая организация (политическая система) не является раз и навсегда заданной не только в плане конфигураций, но и с точки зрения своей основы, а также принципов организации»[41 - Лебедева М.М. Мировая политика: тенденции развития // Полис. 2009. № 4. С. 73.].
Исследование системы международных отношений продолжилось в рамках повлиявшей на институциональный подход концепции глобального гражданского общества. Под последним понимается единство людей вне зависимости от гражданства и национальной принадлежности на основе неких общечеловеческих ценностей.
Правда, действительность нанесла серьезный удар по концепту глобального гражданского общества: войны начала XXI века, общий кризис неолиберализма и наметившийся отход от институционализации в международных отношениях. Акцент исследований в области регулирования сместился в сторону изучения «американской империи». Ряд ученых, среди которых следует выделить Н. Фергюсона[42 - Ferguson N. Colossus. The Price of America’s Empire. New York: Penguin Press, 2004. 384 p.] и Ч. Джонсона[43 - Johnson C. The Sorrows of Empire: Militarism, Secrecy, and the End of the Republic. New York: Metropolitan Books, 2004. 389 p.], рассматривал США в качестве современной империи. Вместе с тем с анализом американской политики с «имперской» точки зрения не согласны Б. Барбер[44 - Barber B. Fear’s Empire: War, Terrorism, and Democracy. New York: Norton, 2003.254 p.] и Дж. Най[45 - Nye J. Is America an Empire? // Korea Herald. January 28th, 2004 [Electronic resource]. – URL: https://www.project-syndicate.org/commentary/is-america-an-empire?barrier=accesspaylog (accessed: 22.02.2024).]. Исследователи подчеркивают невозможность следования США по имперскому пути. Сегодня становится все очевиднее правота выводов Б. Барбера и Дж. Пая, поскольку в современной системе международных отношений не может доминировать единственный актор[46 - Mason D. The End of the American Century. Lanham: Rowman & Littlefield Publishers, 2009. 286 p.]. По мнению М.М. Лебедевой, в настоящее время наблюдается «структурная и функциональная перестройка политического устройства современного мира»[47 - Лебедева М.М. Мировая политика: тенденции развития // Полис. 2009. № 4. С. 80.], в ходе которой государственно-центристская система претерпевает значительную трансформацию, в частности за счет увеличения числа «невестфальских» государств.
Следовательно, трансформации подвергается и миротворчество как форма взаимодействия государств в рамках ООН, представляющая собой не пассивно-декларативную позицию субъектов, а целенаправленную деятельность участников системы международных отношений. Миротворческая деятельность стратегически ориентирована и осуществляется не спонтанно, требует определенного уровня подготовки. Стратегическая ориентированность миротворчества в современном политическом смысле отражает два фундаментальных основания, на которых базируются отношения государств на международной арене. Одним из таких оснований является факт безусловного стремления государства (в лице его правящей политической элиты) к реализации своих интересов в процессе взаимодействия с другими субъектами международной системы отношений.
Иным фундаментальным основанием миротворчества становятся усиление взаимозависимости государств, повышение роли транснациональных, негосударственных акторов, международных связей, что объективно приводит к пониманию необходимости учета общих, цивилизационных интересов. Например, совместное проведение миротворческих операций запускает, согласно теории малых дел (англ, «spill over»), процесс нормализации отношений между антагонистично настроенными игроками – накопленный эффект позитивного взаимодействия в разных сферах может помочь в решении системных проблем или, по крайней мере, подтолкнуть стороны к обсуждению проблемных узлов. Как отмечает ряд исследователей, в свою очередь, взаимодействие между субъектами миротворческих операций приводит к появлению «новой системы и новых интересов»[48 - Прогнозирование международной ситуации: угрозы безопасности и военная политика России / А.И. Подберезкин, К.П. Боришполец, А.А. Казанцев, В.П. Козин, А.А. Орлов. М.: МГИМО-Университет, 2014. С. 399. – URL: https://mgimo.ru/ upload/2016/04/strategicheskoe-prognozirovanie-mezhdunarodnykh-otnosheniy.pdf (дата обращения: 24.02.2024).].
Теоретические аспекты концепта миротворчества
Для осмысления теоретических основ миротворческой деятельности ООН следует выделить ключевые термины в данной области, а также дать им определения. В Уставе ООН нет четкой трактовки понятий «миротворчество» и «миротворческая операция». С течением времени появилась необходимость в выработке общей трактовки указанных терминов, поскольку возникли прецеденты использования механизмов миротворчества в качестве ширмы для «гуманитарных интервенций».
Данный феномен был проанализирован в работах М. Барнетта и М. Финнемора, предложивших социологическую интерпретацию ошибочных действий международных организаций. Исследователи отмечают наличие групп с различными нормативными взглядами внутри крупных институтов. Такие формирования могут вступать в конфликт из-за методов реализации целей, поставленных международной организацией[49 - Barnett М., Finnemore М. The Politics, Power and Pathologies of International Organizations // International Organizations. 1999. Vol. 53. No. 4. P. 699–732.]. В качестве примера приводится ООН, отстаивающая принцип нейтралитета в качестве главного условия урегулирования конфликтов. Вместе с тем рядом государств продвигается концепт новой формы вмешательства – гуманитарной интервенции. В последнее время данный феномен зачастую отождествляется с процессом обеспечения безопасности, защитой прав человека, борьбой с терроризмом. Однако дискуссии по этому вопросу скорее свидетельствуют о попытке создания нового механизма реализации внешнеполитических интересов некоторых государств. Такая стратегия не предполагает восстановление политических институтов, экономики, инфраструктуры, что делает ее менее эффективной по сравнению с классическим миротворчеством. С другой стороны, исследователь Р. Кеохейн полагает, что интервенция может быть оправдана в случае массового нарушения прав человека[50 - Buchan A., Keohane R. The Preventive Use of Force: A Cosmopolitan Institutional Proposal//Ethics and International affairs. March 2004. Vol. 18. Issue 1. P. 5–7.]. С данным тезисом сложно согласиться, так как под прикрытием правозащитной риторики государства могут проводить собственную внешнеполитическую линию, при этом грубо нарушая суверенитет стран, охваченных кризисом.
Возвращаясь к анализу подходов к определению понятия «миротворчество», стоит отметить, что в период холодной войны под этим термином понималась деятельность ООН по оказанию всестороннего содействия сторонам вооруженного конфликта с целью сглаживания его последствий и урегулирования[51 - Goulding M. The Evolution of UN Peacekeeping / M. Goulding // International Affairs. 1993. Vol. 69. № 3. P. 452.]. По сути, главная задача виделась в предотвращении разрастания локальных и региональных конфликтов до глобальных масштабов с вовлечением двух сверхдержав, что могло спровоцировать начало третьей мировой войны.
После распада биполярной системы международных отношений подходы к определению миротворчества изменились. Бывший Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали в докладе «Повестка дня для мира» охарактеризовал его как «действия, направленные на то, чтобы склонить враждующие стороны к соглашению, главным образом, с помощью таких мирных средств, которые предусмотрены в главе VI Устава ООН»[52 - Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. 1992 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/n9228917.pdf? token=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).], то есть путем переговоров. Существует иное определение, предложенное в 1994 году Департаментом общественной информации ООН: «Миротворчество – деятельность по предотвращению, сдерживанию, регулированию и завершению состояния враждебности между государствами или внутри одного государства. При этом ООН на правах посредника может использовать многонациональные силы, включающие в себя военнослужащих, полицейские части и гражданских специалистов, для восстановления и поддержания мира»[53 - Rikhye L, Harbottle М., Egge В. The Thin Blue Line: International Peacekeeping and its Future. New Haven: Yale University Press, 1974. P. 11.]. Эта формулировка свидетельствует о возрастающей роли военного компонента, который может быть использован для урегулирования в том числе внутригосударственных кризисов. При этом ряд стран коллективного Запада продвигает нарратив, согласно которому внутригосударственные кризисы способны создать существенную угрозу всей системе глобальной безопасности в случае, если они связаны с ущемлением прав человека и подрывом демократических ценностей. Характерно, что указанная логика используется этими странами исключительно при анализе конфликтов, затрагивающих их национальные интересы.
В российском научном сообществе не существует общепринятого определения понятия «миротворчество». Как правило, под этим термином подразумевается несколько видов деятельности, такие как превентивная дипломатия, непосредственно миротворчество (прямой перевод peacemaking), поддержание мира и миростроительство. В этой связи исследователь С.В. Барановский отмечает: «Русский термин «миротворчество» обозначает действия, которые могут варьироваться от политического посредничества до широкомасштабных боевых действий, направленных на установление мира с помощью силы»[54 - Ежегодник СИПРИ 1995. Вооружение, разоружение и международная безопасность. М.: Наука, 1996. С. 179.].
В свою очередь, исследователь А.В. Демуренко полагает, что особый акцент необходимо сделать на субъектах и признаках миротворческой деятельности: «Миротворчество – коллективные действия международных организаций (ООН, ОБСЕ, СНГ) политического, экономического, военного и иного характера, проводимые в соответствии с нормами и принципами международного права с целью разрешения международных споров, предотвращения и прекращения вооруженных конфликтов преимущественно мирными способами»[55 - Демуренко А.В. Развитие теоретических положений миротворческих операций, проводимых с участием российских контингентов войск: дис…. канд. полит, наук: 22.00.05 – Политическая социология. М., 1996. С. 171.].
Генерал-лейтенант, доктор политических наук Н.В. Стаськов описывает миротворчество как военно-политическую деятельность, осуществляемую вооруженными силами или гражданскими специалистами на основании мандата и ориентированную на предотвращение конфликтных ситуаций этнополитического характера либо их бесконфликтное урегулирование [56 - Стаськов Н.В. Миротворчество как фактор урегулирования этнополитических конфликтов / Н.В. Стаськов: автореф. дис. канд. полит. наук. М., 2000. 24 с.].
Чрезвычайный и Полномочный Посол, доктор политических наук В.Ф. Заемский под миротворчеством понимает комплекс мероприятий, направленных на разрешение конфликтных ситуаций и их урегулирование, включая превентивные дипломатические и иные действия, нацеленные на недопущение развития конфликта, принуждение сторон к миру и миростроительство в постконфликтный период[57 - Заемский В.Ф. Миротворческая деятельность ООН: теория и практика: опыт, механизмы, перспективы / В.Ф. Заемский: автореф. дис…. кандидат. полит. наук: 23.00.04/Моск. гос. ин-т международ, отношений. Москва, 2005. 25 с.].
Согласно трактовке доктора политических наук А.И. Никитина, миротворческая операция – «совокупность политико-дипломатических, военных и иных форм и методов коллективных международных усилий по восстановлению международного мира и стабильности в конфликтных регионах посредством системы скоординированных мер по предотвращению, снижению остроты, разрешению, ликвидации последствий международных и немеждународных конфликтов»[58 - Никитин А.И. Международные конфликты и проблемы миротворчества / А.И. Никитин // Современные международные отношения и мировая политика. Отв. ред. А.В. Торкунов; МГИМО (У) МИД России. М.: Просвещение, 2005. С. 409.].
В свою очередь, И.П. Чернобровкин указывает, что миротворческие операции под эгидой ООН, ориентированные на урегулирование этнонациональных конфликтов, являются фактами гуманитарного военного вмешательства, осуществляемого на временной основе с целью предотвращения насилия и нарушения прав человека[59 - Чернобровкин Н.П. Принципы и тенденции миротворческого контроля внутригосударственных конфликтов / И.П. Чернобровкин // Политическая наука. 2005. № 5. С. 133–150.]. Исследователь предлагает также рассмотреть в качестве инструмента «миротворчество обозримого будущего», предполагающее превентивное воздействие на ситуацию в случае наличия прогноза эскалации этнического конфликта в том или ином регионе мира. По его мнению, превентивный миротворческий контроль может осуществляться региональными организациями на основании полученного ранее мандата ООН.
В совокупности в отечественной науке под термином «миротворчество» понимается весь комплекс действий по урегулированию конфликтов, что осложняет исследование генезиса миротворческих операций. При этом в англоязычных работах имеется четкая градация различных видов миссий и операций, например: peace-keeping (поддержание мира), peace-making (установление мира), peace enforcement (принуждение к миру), peace-building (миростроительство) [60 - Ramsbotham О., Woodhouse Т. Encyclopedia of International Peacekeeping. Santa Barbara: ABC–CLIO, 1999. 356 p.].
Выработка единого понятийного аппарата, в частности ключевых терминов, таких как «миротворчество» и «миротворческая операция», необходима, чтобы избежать ложных трактовок, например, в вопросах, связанных с видами миротворчества. Такие фальсификации, в свою очередь, ведут к манипуляции отдельных стран, которые причисляют силовые акции по принуждению к миру к формам классического миротворчества. На данную проблему обращают внимание и эксперты Специального комитета по операциям по поддержанию мира, отмечая, что «миротворческие операции приобрели более многогранный характер, поэтому для выработки общих подходов и налаживания сотрудничества требуется общее понимание терминологии»[61 - Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира А/71/19. 2017 год. П. 140 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL https:// digitallibrary.un.org/record/1290750?ln=ru (дата обращения: 24.02.2024).].
В последние годы понятие «миротворческая деятельность ООН» используют для обозначения не только операций по поддержанию мира, но и миростроительной и гуманитарной деятельности данной организации.
Со своей стороны, отечественный исследователь О.О. Хохлышева дает следующую классификацию миротворческих операций: «превентивные действия (акции) по сохранению мира, операции по установлению мира, операции по поддержанию мира, операции по принуждению к миру, постконфликтное построение мира, гуманитарные акции»[62 - Хохлышева О.О. Механизм международно-правового регулирования операций ООН по поддержанию мира: автореф…. дис…. канд. юрид. наук. М., 2000. С. 5.].
Стоит сказать, что попытки систематизации миротворческих операций ООН предпринимались и западными аналитиками. Так, сотрудники исследовательского Центра им. Генри Л. Стимсона предлагают следующую классификацию: традиционные операции по поддержанию мира (peacekeeping), многосторонние мирные операции (multidimensional peace operations), вмешательства для предотвращения гуманитарного кризиса (humanitarian intervention), операции по принуждению к миру (peace enforcement). Примечательно, что авторы данной классификации подразумевают под многосторонними мирными операциями миссии по урегулированию конфликтов внутри государств, цель которых – политическое урегулирование, восстановление институтов демократии[63 - См.: Reed. P.L., Vaccaro J.M., Durch W.J. Handbook on United Nations Peace Operations, Handbook No. 3, Henry L. Stimson Center, Washington, DC, 1995. 66 p.].
Среди характеристик операций по принуждению к миру исследователи выделяют отсутствие согласия сторон конфликта на вмешательство, что нарушает суверенитет государства, территория которого охвачена конфликтом. В данном случае миротворцы становятся третьей стороной конфликта или присоединяются к одной из сторон, между которыми возникли противоречия. При этом зачастую происходит делегирование полномочий по проведению этих операций межгосударственным коалициям, которые возглавляют эти операции («Буря в пустыне», Сомали, Ливан, Афганистан – США; Тимор-Лешти – Австралия; Югославия – НАТО), что делает роль ООН номинальной в урегулировании конфликтов и дает карт-бланш указанным государствам на использование ооновского инструмента для реализации собственных интересов.
В связи с наличием столь разнообразных подходов у отечественных и западных исследователей к определению и классификации миротворчества целесообразно рассмотреть отдельные его виды, такие как превентивная дипломатия, операции по поддержанию мира и миростроительство. Для анализа эволюции способов урегулирования конфликтов логично применить структурно-функциональный метод, исследовав генезис отдельных видов миротворчества.
Превентивная дипломатия
Согласно определению бывшего Генерального секретаря ООН Б. Бутрос-Гали, превентивная дипломатия (preventive diplomacy) – «действия, направленные на предупреждение возникновения споров между сторонами, недопущение перерастания существующих споров в конфликты и ограничение масштабов конфликтов после их возникновения»[64 - Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира 1992 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/n9228917.pdf? token=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).]. Это понятие стало новым элементом в миротворческой концепции ООН.
Урегулированием споров до эскалации насилия занимаются различные институты ООН, выявляющие конфликтогенные регионы и предупреждающие о возможных кризисах. Превентивная дипломатия выражается в дипломатических усилиях, принимаемых с целью разрешения спорных вопросов на начальных этапах конфликта. В связи с активной деятельностью представителей миссий доброй воли и специальных представителей Генерального секретаря ООН в последние годы расширяются возможности руководящих органов организации в области превентивной дипломатии.
В рамках превентивной дипломатии осуществляется прогноз развития ситуации в потенциально взрывоопасных регионах, включая анализ глобальных тенденций, событий. Проводится конфликтологический мониторинг с целью прогнозирования развития ситуации и принятия мер для своевременной локализации кризиса.
Особое внимание проблематике превентивных акций уделяет нынешний Генеральный секретарь ООН А. Гутерреш, отмечающий необходимость отстаивания стратегической приверженности культуре предотвращения. Этот термин был введен в оборот в 2005 году, но так и не был реализован на практике[65 - Vision Statement of Antonio Guterres [Electronic resource] // UN website. – URL: https://www.un.org/pga/75/wp-content/uploads/sites/100/2021/03/Letter-PGA-VS.pdf (accessed: 23.02.2024).]. В то же время А. Гутерреш акцентирует внимание на создании единой архитектуры мира (так называемый "peace continuum”), включающей в себя предотвращение и урегулирование конфликтов, поддержание мира, миростроительство и долгосрочное развитие [66 - Там же.]. Это говорит о том, что в настоящее время предпринимаются попытки расширить смысловую нагрузку определения понятия «миротворчество».
Эксперты Специального комитета по операциям по поддержанию мира в докладе от 2017 года делают акцент на том, что «миротворческие операции являются по существу политическими инструментами»[67 - Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира А/71/19. 2017 год. П. 145 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https:// digitallibrary.un.org/record/1290750?ln=ru (дата обращения: 22.02.2024).], призывая «сосредоточить внимание на первоочередной роли политики, превентивных мер и посредничества»[68 - Там же.], что вполне коррелирует со стратегией А. Гутерреша.
В своей докторской диссертации В.Н. Ремарчук отмечает, что «составным элементом превентивной дипломатии, по взглядам ООН, является превентивное развертывание, которое включает в себя развертывание гуманитарной помощи, военного, полицейского или гражданского персонала и собственно превентивное развертывание войск, как заблаговременное размещение воинских контингентов в зоне или на границах зоны потенциального вооруженного конфликта с целью его предотвращения» [69 - Ремарчук В.Н. Современное миротворчество: Политические и военные проблемы: дис… д-ра философ, наук: 09.00.10. – Философия политики и права. М., 1998. С. 81.]. Превентивное развертывание воинских контингентов, в соответствии с концепцией и практикой ООН, может осуществляться при различных сценариях: в условиях нарастающей напряженности внутри государства или на границе двух враждебно настроенных государств[70 - Там же.]. В истории подобные прецеденты имеются. Так, в 1992 году на границах бывшей югославской республики Македонии были развернуты 700 военнослужащих. Как отмечает исследователь Ю.В. Запарий, «голубые каски» патрулировали границы для предотвращения ввоза оружия и проникновения вооруженных формирований. ООН наряду с другими региональными организациями участвовала в переговорном процессе, направленном на развитие политического диалога между албанской и македонской общинами. Присутствие миротворцев в указанном регионе свидетельствовало о стремлении всемирной Организации поддержать мирное развитие балканского государства в непростых внешне- и внутриполитических условиях[71 - Запарий Ю.В. Балканский кризис и эволюция миротворческой доктрины Организации Объединенных Наций / Ю.В. Запарий // Imagines mundi: альманах исследований всеобщей истории XVI–XX вв. № 7. Сер. Балканика. Вып. 2. Екатеринбург: Гуманитарный ун-т, 2010. С. 282.].
Операции по поддержанию мира
Следующий исследуемый вид миротворчества – поддержание мира (peacekeeping). Этот формат подразумевает присутствие ООН в конкретном регионе с согласия всех заинтересованных сторон и, как правило, предполагает развертывание военного и/или полицейского персонала ООН[72 - Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. 1992 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/n9228917.pdf? token=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).]. Поддержание мира призвано остановить конфликт или обеспечить режим перемирия (прекращения огня). Стоит отметить, что понятие «поддержание мира» ввели в оборот в 1956 году в период Суэцкого кризиса. С целью снижения уровня напряженности Генеральной Ассамблеей ООН было принято решение о развертывании на Синайском полуострове Чрезвычайных вооруженных сил ООН[73 - Городовенко А. Международно-правовые основы проведения миротворческих операций ООН / А. Городовенко // Корреспондент. – 07.05.2014 [Электронный ресурс]. – URL: http://blogs.korrespondent.net/blog/science/3359904/ (дата обращения: 15.12.2023).]. Термин «операция по поддержанию мира» не был зафиксирован в Уставе ООН от 1945 года. Впервые его использовали в ходе 19-й сессии Генеральной Ассамблеи в 1965 году[74 - См.: Всеобъемлющее рассмотрение вопроса об операциях по поддержанию мира во всех их аспектах. Резолюция 19-й сессии ГА ООН (1964–1965 гг.) от 18.02.1965 г., А/ RES/2006 (XIX) // Официальный сайт ООН [Электронный ресурс]. – URL: https://www. undocs.org/Home/Mobile? FinalSymbol=A%2FRes%2F2006(XIX) &Language=E&DeviceT ype=Desktop&LangRequested=False (дата обращения: 15.12.2023).]. Эти операции по праву считаются «изобретением» ООН.
Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали отмечал, что до 1992 года расходы на эти операции составили в общей сложности 8,3 млрд долл.[75 - Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. 1992 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/n9228917.pdf? token=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).] Это свидетельствует о значительных финансовых затратах на операции подобного рода.
Операции, проводимые в различных условиях, обладают уникальным инструментарием, адаптированным к конкретной кризисной ситуации. Тем не менее, как отмечают отечественные исследователи, принципы проведения операций по поддержанию мира остаются неизменными: четкий и реальный мандат; сотрудничество сторон в его выполнении; последовательная поддержка со стороны ООН; готовность государств – членов той или иной организации предоставить необходимый военный и гражданский персонал; эффективное руководство из центра и на местах; надлежащая финансовая и материальная поддержка[76 - Ремарчук В.Н. Современное миротворчество: Политические и военные проблемы: дис… д-ра философ, наук: 09.00.10. – Философия политики и права. М., 1998. С. 89–90.].
Миростроительство
Строительство мира, восстановление мира, постконфликтное миротворчество (post-conflict peace-building) – это действия, способствующие восстановлению государственных институтов и инфраструктуры, разрушенных в ходе военных действий, или воссозданию разносторонних связей между странами – участницами конфликта[77 - Там же. С. 83.]. На практике это выражается в выявлении и поддержке структур, институтов, способствующих укреплению мира в целях предотвращения рецидива конфликта[78 - Там же.]. В этой связи бывший Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали отмечал, что цель постконфликтного миростроительства – предотвращение повторения случившегося[79 - Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. 1992 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/n9228917.pdf? token=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).]. При этом используются следующие меры: демилитаризация, установление контроля над вооружением, институциональная реформа, совершенствование системы охраны правопорядка и юстиции, контроль за соблюдением прав человека, реформы избирательной и социально-экономической систем.
В последнее время наблюдается сращивание таких форм миротворчества, как операции по поддержанию мира и миростроительство. На это указывают и эксперты Специального комитета по операциям по поддержанию мира, которые выступают за включение в мандаты многопрофильных миротворческих операций миростроительного компонента[80 - Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира А/71/19. 2017 год. П. 170 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https:// digitallibrary.un.org/record/1290750?ln=ru (дата обращения: 27.02.2024).]. Данные меры представляются оптимальными в контексте реформирования миротворческой концепции ООН, в частности применительно к урегулированию африканских конфликтов. Как известно, жители Африканского континента остро нуждаются не только в налаживании инфраструктуры и строительстве ключевых социально значимых объектов (больниц, школ и т. д.), но и укреплении ослабленных политическими кризисами институтов государства.
Анализ форм миротворческой деятельности позволяет условно разделить их на следующие категории: доконфликтное миротворчество, миротворчество в ходе конфликта и постконфликтное миротворчество. В то же время четкая классификация видов миротворческой деятельности необходима во избежание подмены понятий. Отсутствие согласованного понятийного аппарата облегчает проведение различного рода манипуляций и позволяет применять «силовое воздействие», выдавая его за классическое миротворчество. Стоит разграничить операции по поддержанию и принуждению к миру, так как стирание различий между этими двумя задачами может подорвать жизнеспособность операции по поддержанию мира и создать угрозу для жизни персонала [81 - Дополнение к Повестке дня для мира: позиционный документ Генерального секретаря по случаю пятидесятой годовщины ООН. 1995 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://digitallibrary.un.org/record/1290750/files/ A_50_60_S_1995_l-RU-l.pdf (дата обращения: 27.02.2024).].
Одним из путей решения данной проблемы видится реализация концепции, предложенной исследователем М. Нордквистом и предполагающей создание многосубъектных миротворческих операций[82 - Nordquist M.Y. What Color Helmet? Reforming Security Council Peacekeeping Mandates. Newport: The Newport Papers, Naval War College, No. 12,1999. 88 p.]. Наряду с «голубыми касками» предлагается использовать так называемые «белые каски», включающие дипломатический и гражданский персонал, представителей гуманитарных миссий, а также «зеленые каски» – представителей военных структур государств – участников операции. Данная идея хорошо проработана с точки зрения международного права, поскольку каждая из вышеупомянутых категорий будет обладать статусом, закрепленным международным правом: «белые каски» – некомбатанты; «голубые каски» – нейтральная сила, которая находится в подчинении Генерального секретаря ООН и выполняет задачи, не выходящие за рамки VI главы Устава ООН; «зеленые каски» – комбатанты, участники боевых действий с правом на применение силы. Стоит отметить, что подключение «зеленых касок» предполагается только в случае крайней необходимости. Данный подход позволит упорядочить и конкретизировать функции миротворцев, а также пресечь попытки использования инструмента миротворчества для реализации национальных интересов государств, прикрывающихся «добрыми услугами» ООН. Подобную модель реформирования миротворческого института поддержал ряд отечественных исследователей, в частности А.И. Никитин[83 - Никитин А.И. Миротворческие операции: мировая практика и опыт СНГ: дис…д-p полит, наук: 23.00.02. – Политические институты и процессы. М., 2000. С. 66–67.].
Феномен межгосударственного сотрудничества – многомерное и сложное политическое явление. Об этом свидетельствуют различные подходы теоретических школ международных отношений к его изучению и анализу. В нынешних политических реалиях сотрудничество возникает скорее как способ реализации национальных интересов суверенных государств (получение абсолютной выгоды). Вместе с тем кооперация акторов на мировой политической арене может происходить и при выработке ответа на глобальные вызовы для человечества. В этом случае в качестве абсолютной выгоды выступает стабильное состояние системы международных отношений. Проведение миротворческих операций под эгидой ООН вполне укладывается в данную логику, поскольку оно нацелено на стабилизацию конфликтных регионов, что, в свою очередь, способствует формированию более устойчивой архитектуры международной безопасности в глобальном измерении. В то же время имеются и проблемы, требующие выработки конкретных решений для дальнейшего совершенствования миротворческого концепта. Так, несмотря на наличие большого количества определений, на сегодняшний день пока не существует единого общепринятого понятия «миротворчество». Это обстоятельство порождает дискуссии относительно видов данной деятельности. Однако необходимо отметить, что в последние годы под понятием «миротворческая деятельность ООН» подразумеваются не только операции по поддержанию мира, но и миростроительная и гуманитарная деятельность организации[84 - Заемский В.Ф. Реформы ООН и миротворчество. М.: Международные отношения, 2009. С.35.]. Обобщая подходы к формам миротворческой деятельности, следует выделить доконфликтное миротворчество, миротворческую деятельность в ходе конфликта и постконфликтное миротворчество. При этом общее увеличение количества проблем мирового масштаба, решение которых возможно только в случае кооперации государств, стимулирует дальнейшую проработку модели глобального управления. В данном контексте наиболее оптимальным решением видится реформа ООН – главного международного института, в рамках которого осуществляется межгосударственное взаимодействие.
1.2. Организационная структура и концептуальные аспекты миротворческой деятельности ООН
Миротворческая деятельность имеет единую централизованную систему руководства. Ее можно разделить на следующие уровни: Совет Безопасности ООН, Генеральная Ассамблея ООН, Генеральный секретарь ООН, командующие миротворческими контингентами, отвечающие за работу миротворцев «в полях».
Функционирование Совета Безопасности целесообразно проанализировать в рамках теории институционализированного лидерства (синтез либерального институционализма и теории гегемонистской стабильности), по которой мировой порядок есть результат сотрудничества ограниченного числа великих держав, выступающих в качестве его гаранта. Согласно данному подходу, ограниченное число государств рассматривается как небольшая группа стран, которая нацелена на перманентное взаимодействие и несет ответственность за будущее всей системы международных отношений. Компактность группы – залог ее эффективного функционирования. Помимо этого, сторонники данной теории описывают следующие характеристики группы государств: концентрация мощи, формирование идентичности и лимитированное членство, высокий уровень институционализации и формализации[85 - Bailin A. From Traditional to Institutionalized Hegemony // G8 Governance. February 2001. № 6. – URL: http://www.g8.utoronto. ca/scholar/bailin/bailin2000.pdf (accessed: 27.02.2024).]. Как представляется, Совет Безопасности может быть рассмотрен в качестве подобной группы, в состав которой входят постоянные члены (великие державы – «концентрация мощи» и «лимитированное членство»), обладающие правом вето. Ключевую роль данного органа в контексте поддержания международной безопасности, а значит, и стабильности системы международных отношений, сложно недооценить. Любой постоянный член Совета имеет право заблокировать резолюции, например, по развертыванию миротворческих операций, что свидетельствует о наличии у ограниченного числа государств исключительной роли в принятии данных решений. Иными словами, Совет Безопасности является ключевым органом системы ООН по выработке и реализации миротворческой деятельности, эффективность которого зависит от взаимопонимания и кооперации внутри компактной группы стран – обладателей права вето.
Совет Безопасности ООН определяет сроки проведения миротворческих операций, принимает мандаты (вносит изменение в действующие) и дает разрешение, в случае необходимости, на силовое воздействие с целью урегулирования конфликтов. Работа Совета на миротворческом треке заключается в выработке политических решений и утверждении военной части мандатов миротворческих операций. Члены Совета рассматривают доклады Генерального секретаря, запрашивают мнение столиц и получают соответствующие указания. Что касается утверждения военной части мандатов ОПМ, здесь не существует универсального шаблона. Каждый мандат разрабатывается с учетом конкретной миротворческой операции и, как правило, предлагается Секретариатом ООН. По мнению некоторых отечественных исследователей и дипломатов, именно по этой причине политизация деятельности Секретариата ООН представляет собой вызов функционированию миротворческого механизма[86 - Торосян А.О. Система миротворчества ООН: от теории к практике / А.О. Торосян // Мировая политика. 2022. № 3. С. 5.]. В частности, Постоянный представитель Российской Федерации при ООН в Нью-Йорке В.И. Чуркин неоднократно обращал внимание на тот факт, что должности заместителей Генерального секретаря ООН, отвечающих за политические, гуманитарные и миротворческие вопросы, традиционно остаются за западными странами – США, Великобританией и Францией[87 - Чуркин: Великобритания, США и Франция узурпировали ключевые посты в ООН // TASS. 20.10.2015 [Электронный ресурс]. – URL: https://tass.ru/ politika/2363856 (дата обращения: 16.12.2023).].
Сегодня дискурс о принципах институционализма и неоинституционализма особенно актуален при обсуждении системных и структурных реформ институтов глобального управления, международных межправительственных организаций и региональных интеграционных объединений. В данном контексте наиболее острым вопросом является реформа ООН, поскольку данная Организация представляет собой центральную площадку взаимодействия акторов на международной арене.
Неоинституционалисты полагают, что политические институты можно модифицировать для более справедливого функционирования[35 - Там же. С. 157.]. По этой причине логично предположить, что именно теоретики неоинституционализма вдохновили инициаторов реформ в ООН, начатых в 1997 году с реформы Секретариата. В частности, был образован Департамент по разоружению, а также была введена должность первого заместителя Генерального секретаря ООН. В 2005 году была учреждена Комиссия по миростроительству. В 2006 году был создан Фонд миростроительства, в задачи которого вошла финансовая помощь государствам по постконфликтному восстановлению.
С 2006 по 2017 год Фонд выделил порядка 772 млн долл. США для 41 страны-получателя[36 - United Nations Peacebuilding Fund // Официальный сайт Фонда миростроительства ООН [Electronic Resource]. – URL: https://www.un.org/peacebuilding/ru/fund (accessed: 23.02.2024).].
В 2006 году реформы коснулись Комиссии ООН по правам человека, которую заменил более компактный и наделенный большими полномочиями Совет по правам человека[37 - Управление Верховного Комиссара СПЧ [Электронный ресурс]. – URL: https:// www.ohchr.org/ru/ohchr_homepage (дата обращения: 22.02.2024).]. В 2007 году был образован Департамент полевой поддержки[38 - General Assembly Establishes Department of Field Support as It Adopts Fifth Committee Recommendations on Major Peacekeeping Overhaul [Electronic resource] // UN website. – URL: https://press.un.org/en/2007/gal0602.doc.htm (accessed: 22.02.2024).] (фактически произошло разделение полномочий между двумя структурами в рамках ООН). В 2010 году была создана структура по вопросам гендерного равенства и расширения возможностей женщин – «ООН-женщины»[39 - О структуре «ООН-женщины» [Электронный ресурс] // UN Women. – URL: https://www.unwomen.org/en/about-us (дата обращения: 22.02.2024).]. В 2014 году была сформирована независимая Группа высокого уровня по операциям в пользу мира[40 - Там же.].
Необходимость в продолжении цикла реформ ООН продиктована изменениями системы международных отношений, в частности увеличением числа государств – членов Организации (с 51 государства – в 1945 г. до 193 – в настоящее время), а также выявлением недостатков функционирования ряда структур. Вопрос о модернизации организации обсуждался как в ходе международных форумов, так и на заседаниях руководящих органов всемирной Организации.
В контексте эволюции ООН также представляется логичным тезис М.М. Лебедевой, которая отмечает, что «наднациональная политическая организация (политическая система) не является раз и навсегда заданной не только в плане конфигураций, но и с точки зрения своей основы, а также принципов организации»[41 - Лебедева М.М. Мировая политика: тенденции развития // Полис. 2009. № 4. С. 73.].
Исследование системы международных отношений продолжилось в рамках повлиявшей на институциональный подход концепции глобального гражданского общества. Под последним понимается единство людей вне зависимости от гражданства и национальной принадлежности на основе неких общечеловеческих ценностей.
Правда, действительность нанесла серьезный удар по концепту глобального гражданского общества: войны начала XXI века, общий кризис неолиберализма и наметившийся отход от институционализации в международных отношениях. Акцент исследований в области регулирования сместился в сторону изучения «американской империи». Ряд ученых, среди которых следует выделить Н. Фергюсона[42 - Ferguson N. Colossus. The Price of America’s Empire. New York: Penguin Press, 2004. 384 p.] и Ч. Джонсона[43 - Johnson C. The Sorrows of Empire: Militarism, Secrecy, and the End of the Republic. New York: Metropolitan Books, 2004. 389 p.], рассматривал США в качестве современной империи. Вместе с тем с анализом американской политики с «имперской» точки зрения не согласны Б. Барбер[44 - Barber B. Fear’s Empire: War, Terrorism, and Democracy. New York: Norton, 2003.254 p.] и Дж. Най[45 - Nye J. Is America an Empire? // Korea Herald. January 28th, 2004 [Electronic resource]. – URL: https://www.project-syndicate.org/commentary/is-america-an-empire?barrier=accesspaylog (accessed: 22.02.2024).]. Исследователи подчеркивают невозможность следования США по имперскому пути. Сегодня становится все очевиднее правота выводов Б. Барбера и Дж. Пая, поскольку в современной системе международных отношений не может доминировать единственный актор[46 - Mason D. The End of the American Century. Lanham: Rowman & Littlefield Publishers, 2009. 286 p.]. По мнению М.М. Лебедевой, в настоящее время наблюдается «структурная и функциональная перестройка политического устройства современного мира»[47 - Лебедева М.М. Мировая политика: тенденции развития // Полис. 2009. № 4. С. 80.], в ходе которой государственно-центристская система претерпевает значительную трансформацию, в частности за счет увеличения числа «невестфальских» государств.
Следовательно, трансформации подвергается и миротворчество как форма взаимодействия государств в рамках ООН, представляющая собой не пассивно-декларативную позицию субъектов, а целенаправленную деятельность участников системы международных отношений. Миротворческая деятельность стратегически ориентирована и осуществляется не спонтанно, требует определенного уровня подготовки. Стратегическая ориентированность миротворчества в современном политическом смысле отражает два фундаментальных основания, на которых базируются отношения государств на международной арене. Одним из таких оснований является факт безусловного стремления государства (в лице его правящей политической элиты) к реализации своих интересов в процессе взаимодействия с другими субъектами международной системы отношений.
Иным фундаментальным основанием миротворчества становятся усиление взаимозависимости государств, повышение роли транснациональных, негосударственных акторов, международных связей, что объективно приводит к пониманию необходимости учета общих, цивилизационных интересов. Например, совместное проведение миротворческих операций запускает, согласно теории малых дел (англ, «spill over»), процесс нормализации отношений между антагонистично настроенными игроками – накопленный эффект позитивного взаимодействия в разных сферах может помочь в решении системных проблем или, по крайней мере, подтолкнуть стороны к обсуждению проблемных узлов. Как отмечает ряд исследователей, в свою очередь, взаимодействие между субъектами миротворческих операций приводит к появлению «новой системы и новых интересов»[48 - Прогнозирование международной ситуации: угрозы безопасности и военная политика России / А.И. Подберезкин, К.П. Боришполец, А.А. Казанцев, В.П. Козин, А.А. Орлов. М.: МГИМО-Университет, 2014. С. 399. – URL: https://mgimo.ru/ upload/2016/04/strategicheskoe-prognozirovanie-mezhdunarodnykh-otnosheniy.pdf (дата обращения: 24.02.2024).].
Теоретические аспекты концепта миротворчества
Для осмысления теоретических основ миротворческой деятельности ООН следует выделить ключевые термины в данной области, а также дать им определения. В Уставе ООН нет четкой трактовки понятий «миротворчество» и «миротворческая операция». С течением времени появилась необходимость в выработке общей трактовки указанных терминов, поскольку возникли прецеденты использования механизмов миротворчества в качестве ширмы для «гуманитарных интервенций».
Данный феномен был проанализирован в работах М. Барнетта и М. Финнемора, предложивших социологическую интерпретацию ошибочных действий международных организаций. Исследователи отмечают наличие групп с различными нормативными взглядами внутри крупных институтов. Такие формирования могут вступать в конфликт из-за методов реализации целей, поставленных международной организацией[49 - Barnett М., Finnemore М. The Politics, Power and Pathologies of International Organizations // International Organizations. 1999. Vol. 53. No. 4. P. 699–732.]. В качестве примера приводится ООН, отстаивающая принцип нейтралитета в качестве главного условия урегулирования конфликтов. Вместе с тем рядом государств продвигается концепт новой формы вмешательства – гуманитарной интервенции. В последнее время данный феномен зачастую отождествляется с процессом обеспечения безопасности, защитой прав человека, борьбой с терроризмом. Однако дискуссии по этому вопросу скорее свидетельствуют о попытке создания нового механизма реализации внешнеполитических интересов некоторых государств. Такая стратегия не предполагает восстановление политических институтов, экономики, инфраструктуры, что делает ее менее эффективной по сравнению с классическим миротворчеством. С другой стороны, исследователь Р. Кеохейн полагает, что интервенция может быть оправдана в случае массового нарушения прав человека[50 - Buchan A., Keohane R. The Preventive Use of Force: A Cosmopolitan Institutional Proposal//Ethics and International affairs. March 2004. Vol. 18. Issue 1. P. 5–7.]. С данным тезисом сложно согласиться, так как под прикрытием правозащитной риторики государства могут проводить собственную внешнеполитическую линию, при этом грубо нарушая суверенитет стран, охваченных кризисом.
Возвращаясь к анализу подходов к определению понятия «миротворчество», стоит отметить, что в период холодной войны под этим термином понималась деятельность ООН по оказанию всестороннего содействия сторонам вооруженного конфликта с целью сглаживания его последствий и урегулирования[51 - Goulding M. The Evolution of UN Peacekeeping / M. Goulding // International Affairs. 1993. Vol. 69. № 3. P. 452.]. По сути, главная задача виделась в предотвращении разрастания локальных и региональных конфликтов до глобальных масштабов с вовлечением двух сверхдержав, что могло спровоцировать начало третьей мировой войны.
После распада биполярной системы международных отношений подходы к определению миротворчества изменились. Бывший Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали в докладе «Повестка дня для мира» охарактеризовал его как «действия, направленные на то, чтобы склонить враждующие стороны к соглашению, главным образом, с помощью таких мирных средств, которые предусмотрены в главе VI Устава ООН»[52 - Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. 1992 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/n9228917.pdf? token=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).], то есть путем переговоров. Существует иное определение, предложенное в 1994 году Департаментом общественной информации ООН: «Миротворчество – деятельность по предотвращению, сдерживанию, регулированию и завершению состояния враждебности между государствами или внутри одного государства. При этом ООН на правах посредника может использовать многонациональные силы, включающие в себя военнослужащих, полицейские части и гражданских специалистов, для восстановления и поддержания мира»[53 - Rikhye L, Harbottle М., Egge В. The Thin Blue Line: International Peacekeeping and its Future. New Haven: Yale University Press, 1974. P. 11.]. Эта формулировка свидетельствует о возрастающей роли военного компонента, который может быть использован для урегулирования в том числе внутригосударственных кризисов. При этом ряд стран коллективного Запада продвигает нарратив, согласно которому внутригосударственные кризисы способны создать существенную угрозу всей системе глобальной безопасности в случае, если они связаны с ущемлением прав человека и подрывом демократических ценностей. Характерно, что указанная логика используется этими странами исключительно при анализе конфликтов, затрагивающих их национальные интересы.
В российском научном сообществе не существует общепринятого определения понятия «миротворчество». Как правило, под этим термином подразумевается несколько видов деятельности, такие как превентивная дипломатия, непосредственно миротворчество (прямой перевод peacemaking), поддержание мира и миростроительство. В этой связи исследователь С.В. Барановский отмечает: «Русский термин «миротворчество» обозначает действия, которые могут варьироваться от политического посредничества до широкомасштабных боевых действий, направленных на установление мира с помощью силы»[54 - Ежегодник СИПРИ 1995. Вооружение, разоружение и международная безопасность. М.: Наука, 1996. С. 179.].
В свою очередь, исследователь А.В. Демуренко полагает, что особый акцент необходимо сделать на субъектах и признаках миротворческой деятельности: «Миротворчество – коллективные действия международных организаций (ООН, ОБСЕ, СНГ) политического, экономического, военного и иного характера, проводимые в соответствии с нормами и принципами международного права с целью разрешения международных споров, предотвращения и прекращения вооруженных конфликтов преимущественно мирными способами»[55 - Демуренко А.В. Развитие теоретических положений миротворческих операций, проводимых с участием российских контингентов войск: дис…. канд. полит, наук: 22.00.05 – Политическая социология. М., 1996. С. 171.].
Генерал-лейтенант, доктор политических наук Н.В. Стаськов описывает миротворчество как военно-политическую деятельность, осуществляемую вооруженными силами или гражданскими специалистами на основании мандата и ориентированную на предотвращение конфликтных ситуаций этнополитического характера либо их бесконфликтное урегулирование [56 - Стаськов Н.В. Миротворчество как фактор урегулирования этнополитических конфликтов / Н.В. Стаськов: автореф. дис. канд. полит. наук. М., 2000. 24 с.].
Чрезвычайный и Полномочный Посол, доктор политических наук В.Ф. Заемский под миротворчеством понимает комплекс мероприятий, направленных на разрешение конфликтных ситуаций и их урегулирование, включая превентивные дипломатические и иные действия, нацеленные на недопущение развития конфликта, принуждение сторон к миру и миростроительство в постконфликтный период[57 - Заемский В.Ф. Миротворческая деятельность ООН: теория и практика: опыт, механизмы, перспективы / В.Ф. Заемский: автореф. дис…. кандидат. полит. наук: 23.00.04/Моск. гос. ин-т международ, отношений. Москва, 2005. 25 с.].
Согласно трактовке доктора политических наук А.И. Никитина, миротворческая операция – «совокупность политико-дипломатических, военных и иных форм и методов коллективных международных усилий по восстановлению международного мира и стабильности в конфликтных регионах посредством системы скоординированных мер по предотвращению, снижению остроты, разрешению, ликвидации последствий международных и немеждународных конфликтов»[58 - Никитин А.И. Международные конфликты и проблемы миротворчества / А.И. Никитин // Современные международные отношения и мировая политика. Отв. ред. А.В. Торкунов; МГИМО (У) МИД России. М.: Просвещение, 2005. С. 409.].
В свою очередь, И.П. Чернобровкин указывает, что миротворческие операции под эгидой ООН, ориентированные на урегулирование этнонациональных конфликтов, являются фактами гуманитарного военного вмешательства, осуществляемого на временной основе с целью предотвращения насилия и нарушения прав человека[59 - Чернобровкин Н.П. Принципы и тенденции миротворческого контроля внутригосударственных конфликтов / И.П. Чернобровкин // Политическая наука. 2005. № 5. С. 133–150.]. Исследователь предлагает также рассмотреть в качестве инструмента «миротворчество обозримого будущего», предполагающее превентивное воздействие на ситуацию в случае наличия прогноза эскалации этнического конфликта в том или ином регионе мира. По его мнению, превентивный миротворческий контроль может осуществляться региональными организациями на основании полученного ранее мандата ООН.
В совокупности в отечественной науке под термином «миротворчество» понимается весь комплекс действий по урегулированию конфликтов, что осложняет исследование генезиса миротворческих операций. При этом в англоязычных работах имеется четкая градация различных видов миссий и операций, например: peace-keeping (поддержание мира), peace-making (установление мира), peace enforcement (принуждение к миру), peace-building (миростроительство) [60 - Ramsbotham О., Woodhouse Т. Encyclopedia of International Peacekeeping. Santa Barbara: ABC–CLIO, 1999. 356 p.].
Выработка единого понятийного аппарата, в частности ключевых терминов, таких как «миротворчество» и «миротворческая операция», необходима, чтобы избежать ложных трактовок, например, в вопросах, связанных с видами миротворчества. Такие фальсификации, в свою очередь, ведут к манипуляции отдельных стран, которые причисляют силовые акции по принуждению к миру к формам классического миротворчества. На данную проблему обращают внимание и эксперты Специального комитета по операциям по поддержанию мира, отмечая, что «миротворческие операции приобрели более многогранный характер, поэтому для выработки общих подходов и налаживания сотрудничества требуется общее понимание терминологии»[61 - Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира А/71/19. 2017 год. П. 140 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL https:// digitallibrary.un.org/record/1290750?ln=ru (дата обращения: 24.02.2024).].
В последние годы понятие «миротворческая деятельность ООН» используют для обозначения не только операций по поддержанию мира, но и миростроительной и гуманитарной деятельности данной организации.
Со своей стороны, отечественный исследователь О.О. Хохлышева дает следующую классификацию миротворческих операций: «превентивные действия (акции) по сохранению мира, операции по установлению мира, операции по поддержанию мира, операции по принуждению к миру, постконфликтное построение мира, гуманитарные акции»[62 - Хохлышева О.О. Механизм международно-правового регулирования операций ООН по поддержанию мира: автореф…. дис…. канд. юрид. наук. М., 2000. С. 5.].
Стоит сказать, что попытки систематизации миротворческих операций ООН предпринимались и западными аналитиками. Так, сотрудники исследовательского Центра им. Генри Л. Стимсона предлагают следующую классификацию: традиционные операции по поддержанию мира (peacekeeping), многосторонние мирные операции (multidimensional peace operations), вмешательства для предотвращения гуманитарного кризиса (humanitarian intervention), операции по принуждению к миру (peace enforcement). Примечательно, что авторы данной классификации подразумевают под многосторонними мирными операциями миссии по урегулированию конфликтов внутри государств, цель которых – политическое урегулирование, восстановление институтов демократии[63 - См.: Reed. P.L., Vaccaro J.M., Durch W.J. Handbook on United Nations Peace Operations, Handbook No. 3, Henry L. Stimson Center, Washington, DC, 1995. 66 p.].
Среди характеристик операций по принуждению к миру исследователи выделяют отсутствие согласия сторон конфликта на вмешательство, что нарушает суверенитет государства, территория которого охвачена конфликтом. В данном случае миротворцы становятся третьей стороной конфликта или присоединяются к одной из сторон, между которыми возникли противоречия. При этом зачастую происходит делегирование полномочий по проведению этих операций межгосударственным коалициям, которые возглавляют эти операции («Буря в пустыне», Сомали, Ливан, Афганистан – США; Тимор-Лешти – Австралия; Югославия – НАТО), что делает роль ООН номинальной в урегулировании конфликтов и дает карт-бланш указанным государствам на использование ооновского инструмента для реализации собственных интересов.
В связи с наличием столь разнообразных подходов у отечественных и западных исследователей к определению и классификации миротворчества целесообразно рассмотреть отдельные его виды, такие как превентивная дипломатия, операции по поддержанию мира и миростроительство. Для анализа эволюции способов урегулирования конфликтов логично применить структурно-функциональный метод, исследовав генезис отдельных видов миротворчества.
Превентивная дипломатия
Согласно определению бывшего Генерального секретаря ООН Б. Бутрос-Гали, превентивная дипломатия (preventive diplomacy) – «действия, направленные на предупреждение возникновения споров между сторонами, недопущение перерастания существующих споров в конфликты и ограничение масштабов конфликтов после их возникновения»[64 - Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира 1992 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/n9228917.pdf? token=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).]. Это понятие стало новым элементом в миротворческой концепции ООН.
Урегулированием споров до эскалации насилия занимаются различные институты ООН, выявляющие конфликтогенные регионы и предупреждающие о возможных кризисах. Превентивная дипломатия выражается в дипломатических усилиях, принимаемых с целью разрешения спорных вопросов на начальных этапах конфликта. В связи с активной деятельностью представителей миссий доброй воли и специальных представителей Генерального секретаря ООН в последние годы расширяются возможности руководящих органов организации в области превентивной дипломатии.
В рамках превентивной дипломатии осуществляется прогноз развития ситуации в потенциально взрывоопасных регионах, включая анализ глобальных тенденций, событий. Проводится конфликтологический мониторинг с целью прогнозирования развития ситуации и принятия мер для своевременной локализации кризиса.
Особое внимание проблематике превентивных акций уделяет нынешний Генеральный секретарь ООН А. Гутерреш, отмечающий необходимость отстаивания стратегической приверженности культуре предотвращения. Этот термин был введен в оборот в 2005 году, но так и не был реализован на практике[65 - Vision Statement of Antonio Guterres [Electronic resource] // UN website. – URL: https://www.un.org/pga/75/wp-content/uploads/sites/100/2021/03/Letter-PGA-VS.pdf (accessed: 23.02.2024).]. В то же время А. Гутерреш акцентирует внимание на создании единой архитектуры мира (так называемый "peace continuum”), включающей в себя предотвращение и урегулирование конфликтов, поддержание мира, миростроительство и долгосрочное развитие [66 - Там же.]. Это говорит о том, что в настоящее время предпринимаются попытки расширить смысловую нагрузку определения понятия «миротворчество».
Эксперты Специального комитета по операциям по поддержанию мира в докладе от 2017 года делают акцент на том, что «миротворческие операции являются по существу политическими инструментами»[67 - Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира А/71/19. 2017 год. П. 145 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https:// digitallibrary.un.org/record/1290750?ln=ru (дата обращения: 22.02.2024).], призывая «сосредоточить внимание на первоочередной роли политики, превентивных мер и посредничества»[68 - Там же.], что вполне коррелирует со стратегией А. Гутерреша.
В своей докторской диссертации В.Н. Ремарчук отмечает, что «составным элементом превентивной дипломатии, по взглядам ООН, является превентивное развертывание, которое включает в себя развертывание гуманитарной помощи, военного, полицейского или гражданского персонала и собственно превентивное развертывание войск, как заблаговременное размещение воинских контингентов в зоне или на границах зоны потенциального вооруженного конфликта с целью его предотвращения» [69 - Ремарчук В.Н. Современное миротворчество: Политические и военные проблемы: дис… д-ра философ, наук: 09.00.10. – Философия политики и права. М., 1998. С. 81.]. Превентивное развертывание воинских контингентов, в соответствии с концепцией и практикой ООН, может осуществляться при различных сценариях: в условиях нарастающей напряженности внутри государства или на границе двух враждебно настроенных государств[70 - Там же.]. В истории подобные прецеденты имеются. Так, в 1992 году на границах бывшей югославской республики Македонии были развернуты 700 военнослужащих. Как отмечает исследователь Ю.В. Запарий, «голубые каски» патрулировали границы для предотвращения ввоза оружия и проникновения вооруженных формирований. ООН наряду с другими региональными организациями участвовала в переговорном процессе, направленном на развитие политического диалога между албанской и македонской общинами. Присутствие миротворцев в указанном регионе свидетельствовало о стремлении всемирной Организации поддержать мирное развитие балканского государства в непростых внешне- и внутриполитических условиях[71 - Запарий Ю.В. Балканский кризис и эволюция миротворческой доктрины Организации Объединенных Наций / Ю.В. Запарий // Imagines mundi: альманах исследований всеобщей истории XVI–XX вв. № 7. Сер. Балканика. Вып. 2. Екатеринбург: Гуманитарный ун-т, 2010. С. 282.].
Операции по поддержанию мира
Следующий исследуемый вид миротворчества – поддержание мира (peacekeeping). Этот формат подразумевает присутствие ООН в конкретном регионе с согласия всех заинтересованных сторон и, как правило, предполагает развертывание военного и/или полицейского персонала ООН[72 - Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. 1992 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/n9228917.pdf? token=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).]. Поддержание мира призвано остановить конфликт или обеспечить режим перемирия (прекращения огня). Стоит отметить, что понятие «поддержание мира» ввели в оборот в 1956 году в период Суэцкого кризиса. С целью снижения уровня напряженности Генеральной Ассамблеей ООН было принято решение о развертывании на Синайском полуострове Чрезвычайных вооруженных сил ООН[73 - Городовенко А. Международно-правовые основы проведения миротворческих операций ООН / А. Городовенко // Корреспондент. – 07.05.2014 [Электронный ресурс]. – URL: http://blogs.korrespondent.net/blog/science/3359904/ (дата обращения: 15.12.2023).]. Термин «операция по поддержанию мира» не был зафиксирован в Уставе ООН от 1945 года. Впервые его использовали в ходе 19-й сессии Генеральной Ассамблеи в 1965 году[74 - См.: Всеобъемлющее рассмотрение вопроса об операциях по поддержанию мира во всех их аспектах. Резолюция 19-й сессии ГА ООН (1964–1965 гг.) от 18.02.1965 г., А/ RES/2006 (XIX) // Официальный сайт ООН [Электронный ресурс]. – URL: https://www. undocs.org/Home/Mobile? FinalSymbol=A%2FRes%2F2006(XIX) &Language=E&DeviceT ype=Desktop&LangRequested=False (дата обращения: 15.12.2023).]. Эти операции по праву считаются «изобретением» ООН.
Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали отмечал, что до 1992 года расходы на эти операции составили в общей сложности 8,3 млрд долл.[75 - Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. 1992 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/n9228917.pdf? token=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).] Это свидетельствует о значительных финансовых затратах на операции подобного рода.
Операции, проводимые в различных условиях, обладают уникальным инструментарием, адаптированным к конкретной кризисной ситуации. Тем не менее, как отмечают отечественные исследователи, принципы проведения операций по поддержанию мира остаются неизменными: четкий и реальный мандат; сотрудничество сторон в его выполнении; последовательная поддержка со стороны ООН; готовность государств – членов той или иной организации предоставить необходимый военный и гражданский персонал; эффективное руководство из центра и на местах; надлежащая финансовая и материальная поддержка[76 - Ремарчук В.Н. Современное миротворчество: Политические и военные проблемы: дис… д-ра философ, наук: 09.00.10. – Философия политики и права. М., 1998. С. 89–90.].
Миростроительство
Строительство мира, восстановление мира, постконфликтное миротворчество (post-conflict peace-building) – это действия, способствующие восстановлению государственных институтов и инфраструктуры, разрушенных в ходе военных действий, или воссозданию разносторонних связей между странами – участницами конфликта[77 - Там же. С. 83.]. На практике это выражается в выявлении и поддержке структур, институтов, способствующих укреплению мира в целях предотвращения рецидива конфликта[78 - Там же.]. В этой связи бывший Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали отмечал, что цель постконфликтного миростроительства – предотвращение повторения случившегося[79 - Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. 1992 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/n9228917.pdf? token=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).]. При этом используются следующие меры: демилитаризация, установление контроля над вооружением, институциональная реформа, совершенствование системы охраны правопорядка и юстиции, контроль за соблюдением прав человека, реформы избирательной и социально-экономической систем.
В последнее время наблюдается сращивание таких форм миротворчества, как операции по поддержанию мира и миростроительство. На это указывают и эксперты Специального комитета по операциям по поддержанию мира, которые выступают за включение в мандаты многопрофильных миротворческих операций миростроительного компонента[80 - Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира А/71/19. 2017 год. П. 170 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https:// digitallibrary.un.org/record/1290750?ln=ru (дата обращения: 27.02.2024).]. Данные меры представляются оптимальными в контексте реформирования миротворческой концепции ООН, в частности применительно к урегулированию африканских конфликтов. Как известно, жители Африканского континента остро нуждаются не только в налаживании инфраструктуры и строительстве ключевых социально значимых объектов (больниц, школ и т. д.), но и укреплении ослабленных политическими кризисами институтов государства.
Анализ форм миротворческой деятельности позволяет условно разделить их на следующие категории: доконфликтное миротворчество, миротворчество в ходе конфликта и постконфликтное миротворчество. В то же время четкая классификация видов миротворческой деятельности необходима во избежание подмены понятий. Отсутствие согласованного понятийного аппарата облегчает проведение различного рода манипуляций и позволяет применять «силовое воздействие», выдавая его за классическое миротворчество. Стоит разграничить операции по поддержанию и принуждению к миру, так как стирание различий между этими двумя задачами может подорвать жизнеспособность операции по поддержанию мира и создать угрозу для жизни персонала [81 - Дополнение к Повестке дня для мира: позиционный документ Генерального секретаря по случаю пятидесятой годовщины ООН. 1995 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://digitallibrary.un.org/record/1290750/files/ A_50_60_S_1995_l-RU-l.pdf (дата обращения: 27.02.2024).].
Одним из путей решения данной проблемы видится реализация концепции, предложенной исследователем М. Нордквистом и предполагающей создание многосубъектных миротворческих операций[82 - Nordquist M.Y. What Color Helmet? Reforming Security Council Peacekeeping Mandates. Newport: The Newport Papers, Naval War College, No. 12,1999. 88 p.]. Наряду с «голубыми касками» предлагается использовать так называемые «белые каски», включающие дипломатический и гражданский персонал, представителей гуманитарных миссий, а также «зеленые каски» – представителей военных структур государств – участников операции. Данная идея хорошо проработана с точки зрения международного права, поскольку каждая из вышеупомянутых категорий будет обладать статусом, закрепленным международным правом: «белые каски» – некомбатанты; «голубые каски» – нейтральная сила, которая находится в подчинении Генерального секретаря ООН и выполняет задачи, не выходящие за рамки VI главы Устава ООН; «зеленые каски» – комбатанты, участники боевых действий с правом на применение силы. Стоит отметить, что подключение «зеленых касок» предполагается только в случае крайней необходимости. Данный подход позволит упорядочить и конкретизировать функции миротворцев, а также пресечь попытки использования инструмента миротворчества для реализации национальных интересов государств, прикрывающихся «добрыми услугами» ООН. Подобную модель реформирования миротворческого института поддержал ряд отечественных исследователей, в частности А.И. Никитин[83 - Никитин А.И. Миротворческие операции: мировая практика и опыт СНГ: дис…д-p полит, наук: 23.00.02. – Политические институты и процессы. М., 2000. С. 66–67.].
Феномен межгосударственного сотрудничества – многомерное и сложное политическое явление. Об этом свидетельствуют различные подходы теоретических школ международных отношений к его изучению и анализу. В нынешних политических реалиях сотрудничество возникает скорее как способ реализации национальных интересов суверенных государств (получение абсолютной выгоды). Вместе с тем кооперация акторов на мировой политической арене может происходить и при выработке ответа на глобальные вызовы для человечества. В этом случае в качестве абсолютной выгоды выступает стабильное состояние системы международных отношений. Проведение миротворческих операций под эгидой ООН вполне укладывается в данную логику, поскольку оно нацелено на стабилизацию конфликтных регионов, что, в свою очередь, способствует формированию более устойчивой архитектуры международной безопасности в глобальном измерении. В то же время имеются и проблемы, требующие выработки конкретных решений для дальнейшего совершенствования миротворческого концепта. Так, несмотря на наличие большого количества определений, на сегодняшний день пока не существует единого общепринятого понятия «миротворчество». Это обстоятельство порождает дискуссии относительно видов данной деятельности. Однако необходимо отметить, что в последние годы под понятием «миротворческая деятельность ООН» подразумеваются не только операции по поддержанию мира, но и миростроительная и гуманитарная деятельность организации[84 - Заемский В.Ф. Реформы ООН и миротворчество. М.: Международные отношения, 2009. С.35.]. Обобщая подходы к формам миротворческой деятельности, следует выделить доконфликтное миротворчество, миротворческую деятельность в ходе конфликта и постконфликтное миротворчество. При этом общее увеличение количества проблем мирового масштаба, решение которых возможно только в случае кооперации государств, стимулирует дальнейшую проработку модели глобального управления. В данном контексте наиболее оптимальным решением видится реформа ООН – главного международного института, в рамках которого осуществляется межгосударственное взаимодействие.
1.2. Организационная структура и концептуальные аспекты миротворческой деятельности ООН
Миротворческая деятельность имеет единую централизованную систему руководства. Ее можно разделить на следующие уровни: Совет Безопасности ООН, Генеральная Ассамблея ООН, Генеральный секретарь ООН, командующие миротворческими контингентами, отвечающие за работу миротворцев «в полях».
Функционирование Совета Безопасности целесообразно проанализировать в рамках теории институционализированного лидерства (синтез либерального институционализма и теории гегемонистской стабильности), по которой мировой порядок есть результат сотрудничества ограниченного числа великих держав, выступающих в качестве его гаранта. Согласно данному подходу, ограниченное число государств рассматривается как небольшая группа стран, которая нацелена на перманентное взаимодействие и несет ответственность за будущее всей системы международных отношений. Компактность группы – залог ее эффективного функционирования. Помимо этого, сторонники данной теории описывают следующие характеристики группы государств: концентрация мощи, формирование идентичности и лимитированное членство, высокий уровень институционализации и формализации[85 - Bailin A. From Traditional to Institutionalized Hegemony // G8 Governance. February 2001. № 6. – URL: http://www.g8.utoronto. ca/scholar/bailin/bailin2000.pdf (accessed: 27.02.2024).]. Как представляется, Совет Безопасности может быть рассмотрен в качестве подобной группы, в состав которой входят постоянные члены (великие державы – «концентрация мощи» и «лимитированное членство»), обладающие правом вето. Ключевую роль данного органа в контексте поддержания международной безопасности, а значит, и стабильности системы международных отношений, сложно недооценить. Любой постоянный член Совета имеет право заблокировать резолюции, например, по развертыванию миротворческих операций, что свидетельствует о наличии у ограниченного числа государств исключительной роли в принятии данных решений. Иными словами, Совет Безопасности является ключевым органом системы ООН по выработке и реализации миротворческой деятельности, эффективность которого зависит от взаимопонимания и кооперации внутри компактной группы стран – обладателей права вето.
Совет Безопасности ООН определяет сроки проведения миротворческих операций, принимает мандаты (вносит изменение в действующие) и дает разрешение, в случае необходимости, на силовое воздействие с целью урегулирования конфликтов. Работа Совета на миротворческом треке заключается в выработке политических решений и утверждении военной части мандатов миротворческих операций. Члены Совета рассматривают доклады Генерального секретаря, запрашивают мнение столиц и получают соответствующие указания. Что касается утверждения военной части мандатов ОПМ, здесь не существует универсального шаблона. Каждый мандат разрабатывается с учетом конкретной миротворческой операции и, как правило, предлагается Секретариатом ООН. По мнению некоторых отечественных исследователей и дипломатов, именно по этой причине политизация деятельности Секретариата ООН представляет собой вызов функционированию миротворческого механизма[86 - Торосян А.О. Система миротворчества ООН: от теории к практике / А.О. Торосян // Мировая политика. 2022. № 3. С. 5.]. В частности, Постоянный представитель Российской Федерации при ООН в Нью-Йорке В.И. Чуркин неоднократно обращал внимание на тот факт, что должности заместителей Генерального секретаря ООН, отвечающих за политические, гуманитарные и миротворческие вопросы, традиционно остаются за западными странами – США, Великобританией и Францией[87 - Чуркин: Великобритания, США и Франция узурпировали ключевые посты в ООН // TASS. 20.10.2015 [Электронный ресурс]. – URL: https://tass.ru/ politika/2363856 (дата обращения: 16.12.2023).].
Последний отзыв
книга нужная