Миротворчество ООН: от истоков к современности

Как представляется, для повышения эффективности работы Секретариата необходимо на практике соблюдать принцип ротации и предоставлять возможность гражданам других государств занимать указанные позиции в организации. Российская сторона регулярно говорит о необходимости обеспечения беспристрастности в деятельности Секретариата ООН в строгом соответствии со статьей 100 Устава всемирной Организации[88 - О встрече заместителя Министра иностранных дел Российской Федерации С.В. Вершинина с заместителем Генерального секретаря ООН по политвопросам и миростроительству Р. Дикарло [Электронный ресурс] // Официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при ООН. – URL: https:// russiaun.ru/ru/news/270923_d (дата обращения: 01.02.2024).]. Министр иностранных дел Российской Федерации С.В. Лавров отмечает: «Стремясь не допустить демократизации межгосударственных отношений, США и их союзники все более откровенно и бесцеремонно приватизируют секретариаты международных организаций, протаскивают в обход установленных процедур решения о создании подчиненных им механизмов с неконсенсусными мандатами, но с претензией на право обвинять тех, кто по каким-то причинам не угоден Вашингтону»[89 - Статья Министра иностранных дел Российской Федерации С.В. Лаврова «Соблюдение принципов Устава ООН во всей их совокупности и взаимосвязи – залог международного мира и стабильности» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при ООН. – URL: https://russiaun.ru/ru/news/1101023 (дата обращения: 18.02.2024).]. По его мнению, действующие долгие годы критерии по отбору кандидатов в органы ООН не отражают реальный вес государств в мировых делах и искусственно обеспечивают запредельное доминирование граждан стран НАТО и ЕС[90 - Там же.]. В свою очередь, «эти диспропорции еще более углубляются в силу системы постоянных контрактов, привязывающих их обладателей к позиции стран-хозяек штаб-квартир международных организаций, практически все из которых расположены в столицах, проводящих политику Запада»[91 - Там же.].

В начале XXI века, с точки зрения отдельных государств, появилась необходимость в реформировании Совета Безопасности ООН. Большинство предложений по совершенствованию работы этого органа предполагает увеличение числа постоянных и непостоянных членов СБ. План под названием «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех», базирующийся на Докладе бывшего Генерального секретаря К. Аннана[92 - Доклад Генерального секретаря ООН К. Аннана «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех» А/59/2005. 2005 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://undocs.Org/ru/A/59/2005 (дата обращения: 27.02.2024).], подразумевает реализацию моделей «А» или «В». Первый вариант предусматривает появление 6 новых постоянных и 3 непостоянных членов, второй – формирование 8 мест в новой категории членов СБ, переизбрание которых будет проходить каждые 4 года, а также добавление одного непостоянного члена. Обе модели реформы Совета Безопасности подразумевают его расширение до 24 членов. Подобные преобразования вряд ли будут способствовать более эффективной кооперации государств, поскольку, согласно гипотезе о числе участников международного сотрудничества, перспективы плодотворного взаимодействия уменьшаются с увеличением числа участвующих сторон. Помимо этого, выработка консенсуса усложняется при наличии большего числа участников, имеющих разные позиции по тематике переговоров. В случае необходимости принятия незамедлительных решений (учреждение миротворческой операции при возникновении кризисной ситуации) излишнее усложнение процесса ведет к пробуксовке всей системы ООН.

В контексте реформы Совета Безопасности Российская Федерация поддерживает его расширение за счет стран Азии, Африки и Латинской Америки, «отстаивающих подходы, интересы и чаяния большей части населения Планеты» [93 - Выступление представителя Российской Федерации Д.А. Гильмутдиновой на заседании ГА ООН в рамках межправпереговоров по вопросу о справедливом представительстве в СБ ООН, расширении его членского состава и связанным с этим вопросам [Электронный ресурс] // Официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при ООН. – URL: https://russiaun.ru/ru/ news/080324 (дата обращения: 11.03.2024).]. При этом, как подчеркивает представитель Российской Федерации Д.А. Гильмутдинова, «в приоритетном плане необходимо исправить историческую несправедливость в отношении Африки, количество мест которой в Совете не соответствуют ни современной роли континента в международных делах, ни общему числу африканских государств»[94 - Там же.]. Актуальность данного предложения обусловлена тем, что большинство вопросов, рассматриваемых в СБ, связано именно с этим континентом. Вместе с тем, по мнению российской стороны, для эффективной и оперативной работы Совет должен сохранить компактность. По словам заместителя Постоянного представителя Д.А. Полянского, «оптимальное число членов Совета – немногим более двадцати… только в такой конфигурации Совет сможет продолжить оперативно реагировать на острые кризисные ситуации, а каждый его член – вносить реальный вклад в общие усилия» [95 - Выступление Первого заместителя Постоянного представителя Д.А. Полянского на заседании ГА ООН в рамках межправпереговоров по вопросу о справедливом представительстве в СБ ООН, расширении его членского состава и связанным с этим вопросам [Электронный ресурс] // Официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при ООН. – URL: https://russiaun.ru/ru/ news/2070324 (дата обращения: 11.03.2024).]. При этом важно сохранить право вето как «“краеугольный камень” всей архитектуры ООН, уникальный механизм, который препятствует продвижению в СБ односторонних подходов и побуждает постоянных членов искать компромиссы для выработки действенных и жизнеспособных решений»[96 - Выступление представителя Российской Федерации Д.А. Гильмутдиновой на заседании ГА ООН в рамках межправпереговоров по вопросу о справедливом представительстве в СБ ООН, расширении его членского состава и связанным с этим вопросам [Электронный ресурс] // Официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при ООН. – URL: https://russiaun.ru/ru/ news/080324 (дата обращения: 11.03.2024).]. Как отмечают российские дипломаты, в случае отсутствия права вето «Совет превратился бы в орган, штампующий решения и ориентирующийся при этом на небесспорную или навязываемую условным большинством политическую линию в международных отношениях»[97 - Там же.].

Среди относительно новых форматов работы Совета Безопасности следует отметить так называемую «формулу Арриа», названную в честь бывшего представителя Венесуэлы при ООН. Такие заседания членов Совета отличаются своим неформальным характером и гибкими процедурами. В случае необходимости существует возможность инкогнито пригласить представителей гражданского общества или политиков для уточнения чувствительной информации. К примеру, Российская Федерация использует этот механизм для освещения обстановки в зоне СВО и фиксации нарушений международного права украинской стороной[98 - Захарова: неформальное заседание СБ ООН по «формуле Арриа» по Украине прошло успешно [Электронный ресурс] // Официальный сайт «ТАСС». – URL: https://tass.ru/politika/11619851 (дата обращения: 19.12.2023).],[99 - Совбезу ООН не вывели единую формулу [Электронный ресурс] // Официальный сайт «Коммерсантъ». – URL: https://www.kommersant.ru/doc/5346440 (дата обращения: 19.12.2023).].

В исключительных случаях угрозы мира, акта агрессии при отсутствии консенсуса в Совете Безопасности Генеральной Ассамблее передается право рассмотреть данный вопрос с целью оперативной выработки предложений по урегулированию кризиса. Данная опция закреплена в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Единство в пользу мира» от 1950 года[100 - Резолюция 377 (V) «Единство в пользу мира» Генеральной Ассамблеи от 3 ноября 1950 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://www. un.org/ru/ga/about/garules/r5-377.pdf (дата обращения: 27.02.2024).]. Принятие этой резолюции представляло собой попытку ограничить возможности Советского Союза по политико-дипломатическому блокированию военной операции государств – членов ООН против КНДР. Резолюция стала основой для механизма, позволяющего принимать решения на уровне Генеральной Ассамблеи ООН, без вовлечения Совета Безопасности в случае невозможности согласования единой линии его членами[101 - Shaw М. International Law / М. Shaw. – Cambridge: Cambridge University Press. 2008.-P. 1273.]. Это дало существенный импульс формированию концепции операций по принуждению к миру. Созданным правовым дуализмом воспользовались как минимум 12 раз, в том числе при отсутствии юридических оснований для запуска миротворческих операций[102 - Security Council Deadlocks and Uniting for Peace: An Abridged History // Security Council Report. 2013 [Electronic Resource]. – URL: http://www.securitycouncilreport. org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/Security_Council_ Deadlocks_and_Uniting_for_Peace.pdf (Accessed: 15.12.2023).].

Среди главных органов Ассамблеи, напрямую рассматривающих проблемы, связанные с миротворческой деятельностью ООН, стоит выделить Четвертый комитет (специальные политические вопросы и вопросы деколонизации). Остальные комитеты – Первый (вопросы разоружения и международной безопасности), Третий (социальные, гуманитарные вопросы и вопросы культуры) и Пятый (административные и бюджетные вопросы) – затрагивают проблемы миротворчества косвенно, в рамках своей узкой специализации[103 - Генеральная Ассамблея ООН [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://www.un.org/ru/ga/maincommittees/index.shtml (дата обращения: 27.02.2024).]. Так, например, Пятый комитет Генеральной Ассамблеи ООН занимается вопросами, связанными с финансированием миротворческих операций[104 - Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира А/71/19. 2017 год. П. 405 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https:// digitallibrary.un.org/record/1290750?ln=ru (дата обращения: 27.02.2024).].

Среди вспомогательных органов Генеральной Ассамблеи стоит отметить Специальный комитет по операциям по поддержанию мира (С-34), созданный в 1965 году с целью рассмотрения широкого спектра вопросов миротворчества. Комитет состоит из 157 государств – членов ООН[105 - Recommendations of the Special Committee on Peacekeeping Operations (C34) [Electronic resource] //UN website. – URL: https://peacekeeping.un.org/en/recommendations-of-special-committee-peacekeeping-operations-c34 (accessed: 27.02.2024).]. Специальный комитет проводит ежегодные сессии с целью выработки стратегических рекомендаций по различным аспектам проведения миротворческих операций и предоставляет результаты Четвертому комитету Генеральной Ассамблеи ООН. Ежегодный отчет играет роль своеобразного «ревизорского контроля», что представляется чрезвычайно важным в условиях масштабной и многоаспектной работы.

Среди структурных подразделений ООН, компетенции которых связаны с миротворческой деятельностью, следует выделить старейший постоянно действующий орган – Военно-штабной комитет (ВШК). Задачи и функции Военноштабного комитета изложены в Уставе ООН, в частности в ст. 47[106 - Устав ООН [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https:// www.un.org/ru/about-us/un-charter/chapter-7 (дата обращения: 27.02.2024).]. Работа Военно-штабного комитета на начальном этапе осложнялась наличием непримиримых позиций его членов, что помешало выработать документы об общих принципах организации вооруженных сил ООН. С 1948 года деятельность ВШК сводилась к формальным заседаниям с периодичностью два раза в месяц. На сегодняшний день задачи ВШК выполняет Секретариат ООН. При этом у ВШК сохранились лишь консультативные функции. Причина низкой эффективности работы ВШК, вероятно, заключается в том, что в период холодной войны и гонки вооружений государства – члены ООН не всегда могли найти точки соприкосновения, что негативно сказалось на работе комитета. В рамках ВШК изначально планировалось создать постоянные автономные вооруженные силы ООН, что в нынешних условиях международного взаимодействия воспринимается скорее как утопия, нежели реальный план развития организации.

В начале XXI века российской стороной предпринимались попытки по реанимированию Военно-штабного комитета, получившие поддержку со стороны постоянного члена Совета Безопасности – Китая. В 2001 году на имя председателя Совета Безопасности было направлено письмо представителя Российской Федерации с предложениями относительно активизации деятельности ВШК[107 - Hill F. The Military Staff Committee: A Possible Future Role in UN Peace Operations? [Электронный ресурс] // Global Policy Forum. – URL: https://archive.globalpolicy.org/ component/content/article/199-peacekeeping/40932-the-military-staff-committee-a-possible-future-role-in-un-peace-operations-.html (accessed: 27.02.2024).]. Однако эта попытка не увенчалась успехом, поскольку государства – члены ООН придерживались диаметрально противоположных точек зрения по вопросу реформирования данной структуры. Так, по мнению экспертов Группы высокого уровня, «Статья 47 (Военно-штабной комитет) должна быть исключена, так же, как и все ссылки на этот орган в статьях 26,45 и 46. В нынешних политических условиях невозможно представить, чтобы объединенные начальники штабов пяти постоянных членов играли ту роль, которая предусматривалась для них в 1945 г. В пункте 258 выше мы коснулись необходимости того, чтобы Совет Безопасности пользовался более качественными военными консультациями»[108 - Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность» А/59/565.2004 год. С. 98 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://undocs.Org/ru/A/59/565 (дата обращения: 27.02.2024).]. Однако упразднение ВШК не получило широкую поддержку стран – членов ООН. Напротив, предложения о его «разморозке» были внесены в Итоговый документ Всемирного саммита ООН в 2005 году [109 - Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей 16 сентября 2005 года. А/ RES/60/1 (Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года). Параграф 178 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://und0cs.0rg/ru/A/ RES/60/1 (дата обращения: 27.02.2024).].

В целом реформирование ВШК может принести положительные результаты. Прежде всего, это стало бы окончательным признанием неэффективности блокового мышления и отхода от пережитков логики холодной войны. ВШК мог бы стать действенной площадкой по поиску компромисса и разработке рекомендаций по важнейшим вопросам современной коллективной безопасности. Совет Безопасности мог бы использовать данные сведения (помимо информации Секретариата ООН) при принятии резолюций, санкционирующих те или иные миротворческие операции.

Следующим этапом эволюции миротворчества ООН стало создание Комиссии по миростроительству (КМС). Соответствующее решение было принято 20 декабря 2005 года членами Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности. Комиссия стала выполнять функции межправительственного консультативного органа по вопросам миростроительства. На КМС были возложены задачи по выработке рекомендаций относительно развития и восстановления стран, переживших военные конфликты. Создание Комиссии по миростроительству было обусловлено попыткой мирового сообщества предотвратить рецидивы военных конфликтов. Необходимо отметить усилия Российской Федерации, направленные на поддержку Комиссии. Отечественные дипломаты принимали участие в разработке основных положений, регламентирующих состав КМС и взаимодействие с другими органами. По сути, Комиссия по миростроительству является своеобразным мостом между представителями финансовых институтов, неправительственных организаций, донорами, с одной стороны, и Советом Безопасности, Экономическим и Социальным Советом ООН – с другой. Проведенный анализ результатов реформ после «Саммита-2005» позволяет сделать вывод, что в первые годы работы повестка Комиссии по миростроительству была переполнена разноплановыми задачами. Данная тенденция вызывает опасения в связи с существенным расширением сферы ответственности КМС. Принимая во внимание всю сложность задач, стоящих перед Комиссией, следует сконцентрироваться на выполнении приоритетных целей. Необходимо предотвратить повторение ситуации, сложившейся в середине 1990-х годов, когда в сферу ответственности ООН вошло слишком большое количество задач в области миротворчества. Тогда это сказалось на эффективности операций и работы «в полях». Представители Российской Федерации при ООН подчеркивают «большой потенциал полноценной координации усилий КМС и международных финансовых институтов», а также поддерживают «шаги Комиссии по поиску путей их подключения к такому взаимодействию»[110 - Выступление представителя Российской Федерации Д.А. Гильмутдиновой на заседании Комиссии по миростроительству [Электронный ресурс] // Официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при ООН. – URL: https://russiaun.ru/ru/news/020224 (дата обращения: 23.02.2024).]. Стоит отметить, что в декабре 2023 года после длительной работы была принята резолюция Генассамблеи о выделении средств из бюджета ООН в Фонд по миростроительству. В документе отражен важный момент – распределение ресурсов будет подконтрольно государствам-членам, что способствует транспарентности и более эффективной работе на треке миростроительства.

Остановимся на механизме запуска миротворческих операций ООН. Исследователь А.А. Нестерова приводит следующий алгоритм (представлен ниже)[111 - Нестерова А.А. Миротворческие операции ООН: основные направления эволюции. Пенза, 2023. С. 18–19.]:

В состав миротворческих контингентов может входить военный, полицейский и гражданский персонал. Помимо этого, к некоторым ОПМ подключаются и волонтеры ООН. Состав каждой операции зависит от конкретных задач, поставленных мандатом, и варьируется в зависимости от ситуации в зоне конфликта.

В целом среди проблем, препятствующих становлению ООН как органа коллективной безопасности, исследователи Т. Вейсс, Д. Форзиф и Р. Коат отмечают следующие: неспособность некоторых государств присоединиться к общим соглашениям; неравенство государств – членов организации с точки зрения военного потенциала (в плане наличия или отсутствия ядерного оружия); высокие финансовые затраты на поддержание функционирования структуры; необъективное отношение доминирующих государств к странам, подверженным кризисам (приоритет отдается стратегическим партнерам)[112 - См.: Weiss Т., Forsythe D., Coate R. The United Nations and Changing World Politics. Boulder: Westview Press, 2004.448 p.].

С целью нивелировать вышеупомянутые проблемы Совет Безопасности ООН принял решение не только ограничить число операций, но и провести тщательный анализ полученного опыта. Был разработан целый ряд документов, в которых исследовались причины неудач миссий, а также предлагались рекомендации по дальнейшему развитию миротворческой концепции в рамках ООН.

Миротворческая деятельность является ключевым инструментом ООН в сфере поддержания международной безопасности[113 - Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира А/71/19. 2017 год. П. 22 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://digitallibrary.un.org/record/1290750?ln=ru (дата обращения: 27.02.2024).] и осуществляется в соответствии с международными нормативно-правовыми актами.

Подписанный 26 июня 1945 года Устав ООН как основополагающий документ современной системы международного права служит фундаментальной основой миротворчества. Уже на протяжении 79 лет в него не вносились изменения, в том числе в трактовки ряда терминов в сфере миротворческой деятельности, включая операции по принуждению к миру.

Методы урегулирования споров изложены в главе VI (при помощи мирных средств), главе VII (применение вооруженных контингентов ООН) и главе VIII (сотрудничество с региональными организациями в деле поддержания мира)[114 - Устав ООН [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://www. un.org/ru/about-us/un-charter (дата обращения: 27.02.2024).]. В связи с усложнением задач, стоящих перед миротворческими силами ООН, все чаще наблюдается тенденция к смешиванию различных путей урегулирования конфликтов с применением мер, описанных в главах VI и VII. Проведение операций по поддержанию мира напрямую не закреплено в Уставе ООН, что порождает их довольно свободную трактовку и классификацию «согласно главе VI с половиной»[115 - Снегина С.Н. Эволюция деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира и безопасности: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.10 – Международное право. Европейское право. Казань, 2006. С. 27.].

Концептуальные аспекты реформирования миротворческой деятельности ООН были отражены в докладе бывшего Генерального секретаря ООН Б. Бутрос-Гали «Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира» (1992 год)[116 - Заемский В.Ф. Реформы ООН и миротворчество. М.: Международные отношения, 2009. С.35.]. Выработан ряд рекомендаций для успешного проведения ОПМ: четкий мандат; взаимодействие всех сторон в выполнении данного мандата; поддержка со стороны Совета Безопасности ООН; готовность стран – членов ООН выделять военный, полицейский и гражданский контингенты для операций; эффективная координация на местах (под контролем Секретариата ООН); стабильное финансирование[117 - Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира. Нью-Йорк, 1992 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/n92/289/17/img/ n9228917.pdf?token=xvYDS85fdH41BnLYTy&fe=true (дата обращения: 23.02.2024).].

Рекомендации бывшего Генерального секретаря ООН Б. Бутрос-Гали стали толчком к значительному наращиванию миротворческого потенциала ООН, что привело к структурным изменениям в данной организации. Сменивший его К. Аннан ввел в оборот такие термины, как «превентивное развертывание», «превентивная гуманитарная помощь» и «превентивное миростроительство». Наращивался лексикон миротворческой деятельности ООН, что свидетельствует о расширении сфер интересов и возможностей самой организации.

Комплексно рассматривая структурные изменения в ООН, необходимо отметить ряд документов, которые на разных этапах послужили катализатором процесса становления миротворческой концепции. В начале 2000 года К. Аннан обратился к группе международных экспертов во главе с бывшим министром иностранных дел Алжира Л. Брахими с просьбой проанализировать миротворческую деятельность ООН и выработать практические шаги, направленные на ее усовершенствование.

В «Докладе Брахими» [118 - Доклад Группы по операциям ООН в пользу мира (доклад Брахими) А/55/305. 2000 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https ^/peacekeeping. un.org/sites/default/files/a_55_305_e_brahimi_report.pdf (дата обращения: 27.02.2024).] подчеркивается потребность в большей конкретизации мандатов миссий, наличия согласия конфликтующих сторон на развертывание операции и достаточных ресурсов для ее осуществления. В документе также отмечается необходимость восстановления позиций ООН как основного инициатора миротворческой деятельности и сохранения ключевой роли Совета Безопасности. По мнению некоторых исследователей, «Доклад Брахими» сыграл ключевую роль в реформировании миротворческой деятельности ООН[119 - См.: Гильмутдинова Д.А., Ромадан Л.И. Новые тенденции и технологии в миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций в XXI веке // Международная жизнь. 2016. № 2. С. 113–124; Снегина С.Н. Эволюция деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира и безопасности.: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.10 – Международное право. Европейское право. Казань, 2006.188 с.]. Так, было принято решение о существенном увеличении количества сотрудников Департамента операций по поддержанию мира для повышения качества планирования и распределения задач. Также был внедрен механизм предмандатного финансирования, направленный на обеспечение гарантированного финансирования на начальных этапах развертывания новых ОПМ. Формирование стратегического запаса оборудования и имущества необходимо для быстрого развертывания миссий в горячих точках, зонах гуманитарных катастроф и т. д. Помимо этого, «Доклад Брахими» заложил основы для развития миростроительства[120 - Декларация тысячелетия ООН A/RES/55/2. Глава II. С. 2–3. 18 сентября 2000 г. // Официальный сайт ООН [Электронный ресурс]. – URL: https://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/declarations/summitdecl.shtml (дата обращения: 27.02.2024).].

В начале XXI века по итогам Саммита тысячелетия ООН приступила к осуществлению масштабного анализа и имплементации реформ, направленных на активизацию миротворческого потенциала. Появились концепции и доктрины, нацеленные на укрепление и совершенствование компонентов превентивного реагирования.

Идея формирования «резервных соглашений», предусматривающих выделение контингентов полицейского и гражданского персонала, а также технического оснащения до начала операций, рассматривалась как наиболее перспективная, так как время, отведенное на развертывание миссий и осуществление задач, существенно сократилось. Впервые данное предложение появилось в 1993 году. В связи с долгим процессом согласования его реализация затянулась до конца 2000 года, когда более 30 государств подписали меморандум о взаимопонимании с ООН. В 2002 году Российская Федерация подписала данный документ. Таким образом, охват резервных соглашений существенно вырос.

В 2015 году резервные соглашения были переформатированы в систему обеспечения готовности миротворческого потенциала (СГМП). Вместе с тем вопрос создания сил постоянной готовности, в чей состав будут включены несколько тысяч профессионально обученных миротворцев, остается открытым. Противники данного предложения указывают на значительные финансовые затраты, связанные с учебной подготовкой, размещением и питанием миротворцев, услуги которых могут не понадобится. На официальном портале операций ООН по поддержанию мира отмечается: «На развертывание уходит много времени, гораздо практичнее мобилизовать военный персонал, как только будет получено разрешение»[121 - Операции ООН по поддержанию мира [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://peacekeeping.un.org/ru/military (дата обращения: 27.02.2024).].

В 2002 году бывший Генеральный секретарь ООН К. Аннан выступил с разработанной концепцией под названием «ответственность защищать». В документе предпринята попытка определить ситуации, когда вмешательство во внутренние дела суверенных государств без их согласия может считаться обоснованным. При этом акцент сделан на том, что суверенные государства обязаны брать на себя ответственность за безопасность и благополучие своих граждан. При отсутствии таких возможностей прерогатива отдается мировому сообществу в лице ООН. Главным преимуществом указанной концепции, по мнению представителей коллективного Запада, является возможность оперативного реагирования на кризисные ситуации в случае угрозы геноцида. Однако данный подход до сих пор остается предметом широкой дискуссии.

Отечественный исследователь А.П. Барышев в своем фундаментальном труде «Мировая политика и Организация Объединенных Наций 1945–2009» подробно проанализировал подходы к улучшению работы Совета Безопасности, выработанные руководством ООН, в частности т. н. «пять руководящих принципов, касающихся санкционирования применения силы»[122 - См. Барышев А.П. Мировая политика и Организация Объединенных Наций. 1945–2009/А.П. Барышев. – М.: АВИТИ, 2009. С. 852, 1067–1068.].

В развернутом виде эти принципы изложены в докладе Группы высокого уровня ООН по угрозам, вызовам и переменам («Группы мудрецов»):

1. «Серьезность угрозы. Носит ли угроза причинения ущерба безопасности государства или человека такой характер и является ли она в достаточной мере ясной и серьезной, чтобы prima facie оправдать применение военной силы? Что касается внутренних угроз, то сопряжено ли это с геноцидом и другими массовыми убийствами, этнической чисткой или серьезными нарушениями международного гуманитарного права, которые носят реальный характер либо, как есть опасения, неизбежно произойдут.

2. Правильная цель. Является ли очевидным, что главная цель предполагаемых военных действий состоит в том, чтобы нейтрализовать или предотвратить данную угрозу, какие бы другие цели или мотивы не существовали при этом?

3. Крайнее средство. Были ли изучены все невоенные варианты отражения данной угрозы и существуют ли разумные основания предполагать, что другие меры окажутся безуспешными?

4. Соразмерность средств. Являются ли предполагаемые военные действия по своим масштабам, продолжительности и интенсивности минимальным необходимым средством для отражения данной угрозы?

5. Сбалансированный учет последствий. Существует ли разумная надежда рассчитывать на то, что при успешном осуществлении военных действий по отражению данной угрозы действия не вызовут худших последствий, нежели бездействие?»[123 - Барышев А.П. Мировая политика и Организация Объединенных Наций. 1945–2009/А.П. Барышев. – М.: АВИТИ, 2009. С. 1067–1068.].

Как отмечает А.П. Барышев, данные принципы так и не были в полной мере реализованы на практике. Среди причин исследователь выделяет нежелание представителей Запада дать «зеленый свет» этим предложениям, чтобы в целях обеспечения национальной безопасности «подольше оставить за собой право принимать решение об использовании силы в одностороннем порядке»[124 - Барышев А.П. Мировая политика и Организация Объединенных Наций. 1945–2009 / А.П. Барышев. – М.: АВИТИ, 2009. С. 852.].

Следующим этапом масштабного осмысления миротворческой концепции стало формирование по инициативе бывшего Генерального секретаря ООН К. Аннана в 2003 году Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам. Целью данной структуры стала выработка предложений и рекомендаций, направленных на укрепление архитектуры безопасности для преодоления новых вызовов, с которыми государства – члены ООН столкнулись в новом тысячелетии. В качестве эксперта от Российской Федерации выступил Е.М. Примаков. В декабре 2004 года Группой высокого уровня был представлен доклад «Более безопасный мир: наша общая ответственность». Основной тезис документа – в начале XXI века как никогда ранее растет взаимозависимость акторов на мировой арене, международную безопасность на глобальном и региональном уровнях можно обеспечить, только действуя сообща[125 - Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность» А/59/565.2004 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://undocs.Org/ru/A/59/565 (дата обращения: 27.02.2024).]. Данный подход в духе неолиберального институционализма предполагает консолидацию акторов на площадках международных организаций для решения глобальных проблем, затрагивающих подавляющее большинство участников международных отношений.

Среди наиболее серьезных угроз экспертами выделены: терроризм (на фоне событий И сентября 2001 г.), межгосударственные и гражданские войны, транснациональная организованная преступность, распространение оружия массового поражения, нищета, инфекционные болезни и изменение климата. В этой связи особое внимание уделено «превентивной политике» с целью купирования вышеуказанных проблем на ранних стадиях.

В плоскости проведения миротворческих операций, по мнению членов Группы высокого уровня, необходимо увеличить численность контингентов и транспортных средств, предоставляемых в распоряжение ООН. Отмечается, что численность и мобильность миротворческого контингента прямо пропорциональны степени контроля над территорией и защиты гражданского населения.

В докладе подчеркивается роль постконфликтного миростроительства, которое в будущем, возможно, займет одно из ключевых мест в миротворческой деятельности ООН. Само по себе присутствие миротворческого контингента не означает прекращения насилия (как это происходило с 2013 по 2023 год в Мали)[126 - Число жертв теракта на севере Мали возросло до 77 человек [Электронный ресурс] // Сайт Lenta.ru. – URL: https://lenta.ru/news/2017/01/19/malivictims/ (дата обращения: 27.02.2024).]. Кроме того, нередки случаи, когда после вывода миротворцев конфликт снова возвращается на этап эскалации[127 - Столкновения в ЦАР: За два дня беженцами стали 10 тыс. человек [Электронный ресурс] // Информационное агентство «Регнум». – URL: https://regnum.ru/news/ polit/2209138.html (дата обращения: 27.02.2024).].

Среди документов, в которых сформулированы стандарты миротворческой деятельности ООН, стоит выделить «Руководство по проведению многоплановых операций по поддержанию мира ООН», принятое в 2003 году[128 - Handbook on United Nations Multidimensional Peacekeeping Operations. New York: Department of Peacekeeping Operations and Department of Field Support, 2003. 205 p.], и «Принципы и ориентиры» – доктрину деятельности по поддержанию мира, также известную как «Capstone Doctrine»[129 - United Nations Peacekeeping Operations. Principles and Guideline (The Capstone Doctrine), 2008.100 p.].

В целом с 2005 года была запущена масштабная программа реформ под названием «Операции в пользу мира – 2010», в рамках которой отмечены пять сфер, нуждающихся в модернизации: доктрина, персонал, партнерские отношения, организация и ресурсы[130 - Доклад Генерального секретаря «Всеобъемлющий доклад об укреплении способности Организации Объединенных Наций управлять операциями в пользу мира и поддерживать их» [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/PKO%20A60696.pdf (дата обращения: 27.02.2024).]. Стоит отметить, что вышеуказанные сферы и по сей день нуждаются в реформировании.

Реформы в существовавшей системе требовались также по причине целого ряда внутренних проблем. Например, после появления обвинений в сексуальных домогательствах в отношении несовершеннолетних детей со стороны миротворцев, в частности в Африке, осуществлена реформа в сфере поведения и дисциплины. В 2007 году Генеральной Ассамблеей принята резолюция 62/214, содержащая план мероприятий по оказанию помощи жертвам сексуальных надругательств со стороны персонала миротворческих миссий[131 - Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/62/214, принятая 21 декабря 2007 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://undocs. org/Home/Mobile? FinalSymbol=A%2FRES%2F62%2F214&Language=E&DeviceType=D esktop&LangRequested=False (дата обращения: 27.02.2024).].

Среди документов, подготовленных ООН в рамках реформы миротворческой деятельности, стоит выделить «Программу нового партнерства: открывая новые горизонты деятельности ООН по поддержанию мира» от 2009 года[132 - Новая программа партнерства: открывая новые горизонты деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира. 2009 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://peacekeeping.un.org/sites/default/ files/newhorizon O.pdf (дата обращения: 27.02.2024).], инициативу «Новые горизонты» – доклад № 1 от 2010 года[133 - Новые горизонты: периодический доклад № 1.2010 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/ newhorizon_update01_0.pdf (дата обращения: 27.02.2024).] и доклад № 2 от 2011 года[134 - Новые горизонты: периодический доклад № 2.2011 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/ newhorizon_update02_0.pdf (дата обращения: 27.02.2024).]. В данных обзорах проанализированы основные трудности тактического и стратегического характера, с которыми миротворцы столкнутся в будущем. В документах описывается имплементация новейших технологий в работе миротворцев. Вместе с тем предложения, изложенные в вышеперечисленных документах, не вытесняют рекомендации «Доклада Брахими». Напротив, в рамках инициативы «Новые горизонты» укрепляется сформированный фундамент архитектуры безопасности при помощи модернизации подходов к купированию новых вызовов и угроз.

Для проведения исследований на предмет эффективности операций по поддержанию мира и выработки рекомендаций по решению проблем, с которыми сталкиваются миротворцы при исполнении своих обязанностей «в полях», 31 октября 2014 года была учреждена Независимая группа высокого уровня по операциям в пользу мира. Независимая группа, состоявшая из 16 экспертов во главе с Ж. Рамушем-Ортой рассмотрела ряд проблем, с которыми столкнулись миротворческие контингенты в XXI веке: трансформация характера противоречий, расширение мандата миссий, защита гражданских лиц и т. д.

По итогам работы Независимой группы высокого уровня по операциям в пользу мира в 2015 году был подготовлен доклад «Объединяя наши силы в интересах мира: политические решения, партнерские связи и люди», рекомендации которого были озвучены бывшим Генеральным секретарем П. Муном накануне 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН[135 - Uniting Our Strengths for Peace – Policy, Partnerships, People. Report of the High-Level Independent Panel on Peace Operations. UN Document A/70/95-S/2015/446. 2015 [Electronic resource] // UN website. – URL: https://www.securitycouncilreport.org/atf/ cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_2015_446.pdf (accessed: 27.02.2024).]. Российскую Федерацию в Группе представлял опытный дипломат П.В. Ильичев (в настоящее время Директор Департамента международных организаций МИД России). Документ содержит комплексный анализ проведенных ОПМ, а также предложения по усовершенствованию миротворческого механизма. Большое внимание уделено политическим аспектам миротворчества, а именно процессу поиска оптимальных решений по урегулированию конфликтных ситуаций с учетом интересов всех сторон. Как справедливо отмечают эксперты, целесообразным представляется развертывание операций в зоне конфликта только после подтверждения статуса ООН как основного посредника в переговорном процессе. Данный подход позволяет не только сэкономить человеческие и технические ресурсы, но и закрепить позитивный имидж организации в качестве гаранта международной безопасности.

Необходимо упомянуть, что в докладе также затрагивается вопрос безопасности граждан в «горячих точках». В данном контексте следует обратить внимание на повторение тезиса о том, что миротворческие войска ООН должны вмешиваться в кризисные ситуации в случае нарушений прав человека, исходя из формулы «права человека – прежде всего». Безусловно, правозащитный аспект чрезвычайно важен в контексте урегулирования конфликтов. Однако, как показывает практика, данный тезис используется западниками с целью стереть границы между «миротворческими операциями» и «гуманитарными интервенциями».

В 1999 году в ООН началась широкая дискуссия по вопросу легитимности вмешательства во внутренние дела государств в случае геноцида. По итогам дискуссии понятие «суверенитет» было пересмотрено и с тех пор означает ответственность правительства перед народом и международным сообществом за соблюдение прав человека. В случае нарушения данного требования всемирная Организация имеет право на вмешательство во внутриполитическую ситуацию суверенного государства[136 - Feinstein L., Slaughter А.-М. A Duty to Prevent // Foreign Affairs, January/February 2004 [Electronic resource] // Foreign Affairs website. – URL: http://www.foreignaffairs. com/articles/2004-01-01/duty-prevent (accessed: 27.02.2024).]. Вместе с тем зачастую трудно разграничить вмешательство во внутренние противоречия внешних сил с целью реализации собственных интересов (как новой стороны конфликта) и вмешательство, основанное на принципе беспристрастности и нейтральности ради восстановления мира в регионе. В данном контексте не утихают дебаты относительного того, является ли согласие сторон конфликта на развертывание миротворческой операции той внешней гранью, которая придает легитимность данным действиям.

Тем не менее доклад «Объединяя наши силы в интересах мира: политические решения, партнерские связи и люди» носит комплексный характер, затрагивая фундаментальные проблемы миротворческой деятельности ООН. В нем подробно рассматриваются вопросы формирования контингентов и их финансирования, взаимодействие с региональными организациями в деле установления мира, а также политический компонент в урегулировании конфликтов.

Ведущий отечественный исследователь в сфере миротворческой деятельности международных организаций А.И. Никитин отмечает, что согласно вышеуказанному докладу Независимой группы одна из ключевых проблем миротворчества – наличие существенного разрыва между ожиданиями, связанными с разрешением конфликта силами ООН, и действительностью – невозможностью выхода на уровень политического урегулирования[137 - Никитин А.И. Миротворчество ООН: обновление принципов, реформирование практики // Мировая экономика и международные отношения. 2016. Т. 60. № 3. С. 17.]. В связи с этим эксперты Независимой группы рекомендуют использовать политические методы урегулирования путем посредничества в переговорном процессе между враждующими сторонами, поскольку традиционные методы деэскалации при помощи «замораживания» конфликта и разведения сторон не всегда приводят к долгосрочному миру в том или ином регионе планеты [138 - Uniting Our Strengths for Peace – Policy, Partnerships, People. Report of the High-Level Independent Panel on Peace Operations. UN Document A/70/95-S/2015/446. 2015 [Electronic resource] // UN website. – URL: https://www.securitycouncilreport.org/atf/ cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_2015_446.pdf (accessed: 27.02.2024).].

Независимая группа указывает на невозможность участия «голубых касок» в контртеррористических операциях в связи с отсутствием должной подготовки и технического оснащения[139 - Там же.]. Подобного мнения придерживаются и эксперты Специального комитета по операциям по поддержанию мира[140 - Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира А/71/19. 2017 год. П. 67 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. – URL: https://digitallibrary.un.org/record/1290750?ln=ru (дата обращения: 27.02.2024).]. В этих целях эксперты предлагают использовать коалиции государств, специально обученные подразделения отдельных стран или региональных организаций [141 - Uniting Our Strengths for Peace – Policy, Partnerships, People. Report of the High-Level Independent Panel on Peace Operations. UN Document A/70/95-S/2015/446. 2015 [Electronic resource] // UN website. – URL: https://www.securitycouncilreport.org/atf/ cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_2015_446.pdf (accessed: 27.02.2024).]. Данный подход можно рассматривать как попытку сохранить классические постулаты миротворчества, в частности принцип нейтральности, поскольку использование миротворцев в качестве активных участников боевых действий ведет к неизбежному изменению баланса сил в пользу одной из сторон конфликта. Исследователь С. Тарур отмечает: «Нейтралитет – кислород миротворческой деятельности, так как единственным способом ее успешной реализации является завоевание доверия обеих враждующих сторон. Как только миротворцы нарушают нейтралитет и становятся пристрастными, занимая одну из сторон конфликта, другая начинает смотреть на них как на своих врагов, и тогда ни о каком мирном урегулировании конфликта не может быть и речи»[142 - Tharoor S. Should UN Peacekeeping Go back to Basics? // Survival. Winter 1995–1996. Vol. 37. No. 4. P. 58.].

Помимо вышеуказанного тезиса в докладе освещается проблема преступлений сексуального характера, совершенных миротворцами[143 - Uniting Our Strengths for Peace – Policy, Partnerships, People. Report of the High-Level Independent Panel on Peace Operations. UN Document A/70/95-S/2015/446. 2015 [Electronic resource] // UN website. – URL: https://www.securitycouncilreport.org/atf/ cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_2015_446.pdf (accessed: 27.02.2024).]. Необходимо упомянуть, что в последние годы данные факты предаются широкой огласке с целью пресечения таких преступлений. Вместе с тем в докладе отсутствует анализ прямого участия миротворцев в свержении президента Кот-д’Ивуара Л. Гбагбо и причастности бригады оперативного вмешательства к боевым операциям в Демократической Республике Конго. Подобная избирательность в освещении информации в дальнейшем может привести к потере доверия со стороны руководства государств, размещающих на своей территории контингенты ООН, а также к нарушению принципа нейтральности.