Казначейская система исполнения бюджета в Республике Беларусь

• управление государственным долгом;

• контроль за поступлениями и выплатами из консолидирующего фонда.

Перечень основных функций, исполняемых казначейскими органами развитых стран, включает:

• контроль единого счета (управление наличностью);

• краткосрочное финансовое планирование;

• исполнение бюджета по расходам, а также сбор поступлений;

• контроль выпуска государственных ценных бумаг;

• контроль банковских счетов правительства;

• расходы по запросу не в пределах бюджетных ассигнаций.

Обобщая изложенное, следует отметить, что механический перенос одной, даже развитой и успешно функционирующей казначейской системы в условия другой страны невозможен. Однако обратить внимание на некоторые особенности работы казначейств развитых стран с целью изучения их опыта представляется возможным и вполне оправданным.

К таким особенностям можно отнести следующие:

• предоставление за счет бюджетных ресурсов долгосрочных кредитов через специальные кредитные институты;

• проведение активной деятельности в кредитовании внешнеторговых сделок;

• управление внутренним и внешним государственным долгом;

• использование интегрированной государственной финансово-информационной системы;

• построение и анализ исполнения бюджетов на основе программно-целевых методов;

• построение системы взаимно-возмездного оказания финансовых услуг и проведения операций между казначейскими органами и центральным банком.

Таким образом, использование зарубежного опыта для повышения эффективности системы казначейства в частности и бюджетного управления в целом является необходимым элементом бюджетной реформы Республики Беларусь.

Тема 4. Правовые основы деятельности главного государственного казначейства Министерства финансов Республики Беларусь

4.1. Бюджет как публично-правовая основа деятельности Главного государственного казначейства Министерства финансов Республики Беларусь

Бюджет является одной из основополагающих финансово-правовых категорий. В настоящее время отсутствуют единые подходы к определению понятия «бюджет». Разные авторы по-своему выделяют характерные черты и функции бюджета. Сложность определения сущности бюджета связана с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений.

С экономической точки зрения бюджет – это роспись доходов и расходов субъектов хозяйствования на определенный период времени. Также в экономическом смысле под бюджетом понимают централизованный в определенных масштабах денежный фонд, который находится в распоряжении органа, наделенного властными полномочиями.

Сущность любой категории, в том числе и бюджета, проявляется в ее функциях. Бюджет является наиболее широкой финансово-экономической категорией. Поэтому ему присущи все функции, принадлежащие финансам:

• перераспределение ВВП;

• государственное регулирование и стимулирование экономики;

• финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществление социальной политики государства;

• контроль над образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.

С правовой точки зрения бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В то же время бюджет – это закон, который подкрепляется силой государства и является обязательным для исполнения.

Таким образом, бюджет – и экономическая, и публично-правовая категория, имеет нормативное закрепление и служит для выражения исключительно государственных интересов. Поэтому отношения в этой сфере регулируются императивными нормами.

Государственный бюджет страны – это экономические отношения, связанные с процессом образования, распределения и использования централизованного денежного фонда, находящегося в распоряжении соответствующих органов власти, предназначенного для финансирования функций и задач общегосударственного значения и являющегося основным финансовым планом государства.

Государственный бюджет является основной финансовой базой функционирования государства. Централизация финансовых средств в государственном бюджете имеет важное экономическое и политическое значение, позволяет осуществлять единую финансовую политику на всей территории страны. Средства, мобилизуемые в государственном бюджете, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут (или не должны) быть обеспечены из других источников. С помощью государственного бюджета осуществляется перераспределение финансовых средств между субъектами страны с целью выравнивания условий их социально-экономического развития.

Таким образом, можно выделить два основных значения бюджета:

• фонд, где бюджетом является совокупность денежных отношений по поводу образования и использования бюджетных средств;

• финансовый план, где бюджет представляет собой юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражаются показатели получения государством денежных ресурсов, а также направления и размеры их использования.

Рассмотрев сущность бюджета, необходимо определить этимологию словосочетания «исполнение бюджета». По В.И. Далю одним из значений глагола «исполнять» является «приводить в действие». Таким образом, исполнение бюджета – это не что иное, как реализация финансового плана государства на практике.

Приведем несколько определений понятия «исполнение бюджета», предлагаемых разными авторами.

По мнению И.Г. Акперова, исполнение бюджета – это «…процесс, который обеспечивает полное и своевременное поступление доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование организаций и учреждений в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение финансового года»[5 - Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации / И.Г. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач. М., 2013.].

М.Л. Седова говорит, что «исполнение бюджета – центральная стадия бюджетного процесса, на которой происходит реальное формирование и использование финансовых ресурсов соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в форме бюджетного фонда…»[6 - Седова, М.Л. Финансы / М.Л. Седова. М., 2003.].

A. M. Годин, И. В. Подпорина дают следующее определение данного понятия: «Исполнение бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке… Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования»[7 - Годин, A.M. Бюджетная система Российской Федерации / A.M. Годин. В.П. Горегляд, И.В. Подпорина. М., 2009.].

Под основным содержанием исполнения бюджета российские ученые понимают осуществление контроля за движением финансовых потоков, выполнением финансируемыми из бюджета организациями установленных для них плановых норм и заданий.

С такими определениями понятия «исполнение бюджета» можно согласиться. Однако, учитывая вышеизложенное рассмотрение этимологии слов «бюджет» и «исполнение», наиболее точным будет следующее определение: исполнение бюджета – это совокупность финансово-денежных отношений при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год в соответствии с финансовым планом государства.

Данное определение представляется наиболее точным и полным, поскольку при исполнении бюджета решается несколько важных и сложных задач в рамках проводимых в стране экономических, политических и социальных реформ. Бюджет государства – это баланс доходов и расходов государства как экономического субъекта. Доходная часть бюджета формируется за счет налогов, сборов и иных платежей в соответствии с бюджетным и налоговым законодательствами. Расходы бюджета ежегодно утверждаются законом о бюджете на соответствующий финансовый год. Финансирование расходов, утвержденных сверх бюджетных ассигнований, невозможно. Также особую значимость имеет своевременное и целевое использование бюджетных средств, поскольку задержка финансирования или отвлечение средств не на те цели, на которые они выдавались, приводит к сбою всего процесса исполнения бюджета. Это, в свою очередь, затрудняет реализацию экономических, политических и социальных реформ, проводимых в стране.

В мире существует несколько систем исполнения бюджета. В Республике Беларусь в настоящее время используется казначейская система исполнения бюджета. В современной научной литературе встречаются различные трактовки данного понятия. Н.Г. Иванова и Т.Д. Маковник дают следующее определение понятия «казначейская система исполнения бюджета»: «…при казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств»[8 - Иванова, Н.Г. Казначейская система исполнения бюджета / Н.Г. Иванова. Т.Д. Маковник. СПб., 2001.]. Данное определение принимают не все ученые, поскольку она не в полной мере раскрывает сущность казначейского исполнения бюджета.

По мнению С.Е. Прокофьева, «казначейское исполнение бюджета» необходимо рассматривать как «…организационно-финансовую категорию управления государственными финансами и бюджетным процессом, как способ организации государственной казны, кассового исполнения бюджета по расходам и доходам и осуществления бюджетно-финансового контроля»[9 - Прокофьев, С.Е. Методологические и организационные основы развития казначейской системы исполнения бюджетов в России / С.Е. Прокофьев. Саратов, 2004.].

И.Г. Акперов выделяет три системы исполнения бюджета, в том числе и казначейскую, «…при которой на специальные органы министерства финансов (казначейства) возложены организация исполнения бюджетов, управление их счетами и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений»[10 - Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации / И.Г. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач. М., 2013.].

В специальной научной литературе отсутствует достаточно полное научное определение содержания понятия «казначейское исполнение бюджета». Наиболее точное и полное содержание понятия излагается в научной литературе: казначейское исполнение бюджета – это регламентированный государством процесс формирования и расходования средств государственной казны, в том числе бюджетных фондов, в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год, а также контроль за своевременным доведением и целевым использованием бюджетных средств, их учет, мониторинг и управление ими.

В мировой практике известны следующие системы исполнения бюджетов:

• казначейская, при которой на специальные органы министерства финансов (казначейства) возложены организация исполнения бюджетов, управление их счетами и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений;

• банковская, когда функцию организации исполнения бюджетов выполняет центральный банк (возможен вариант участия и коммерческих банков);

• смешанная, для которой характерно обслуживание бюджетных счетов как казначейством, так и центральным банком.