Казначейская система исполнения бюджета в Республике Беларусь

Утвержденный бюджет местных органов власти Франции является основанием для осуществления расходов. Для этого распорядители бюджетных средств представляют в органы казначейства платежные поручения.

Органы казначейства Франции осуществляют контроль представленных платежных поручений:

• на соответствие правилам заполнения;

• наличие в бюджете предусмотренных ассигнований по данному виду расходов;

• соответствие назначения платежа коду бюджетной классификации.

Кроме того, для осуществления расходов по выплате заработной платы распорядители бюджетных средств представляют в органы казначейства списки получателей с указанием денежного содержания, премий и социальных взносов. К спискам прилагаются платежные ведомости.

Сплошной контроль большого количества платежных поручений осуществить невозможно, в первую очередь органы казначейства проверяют, учтены ли обязательные отчисления из заработной платы.

В конце финансового года все оправдательные документы вместе с платежными поручениями передаются в Счетный суд Франции, который выносит заключение о легитимности произведенных операций. Руководители территориальных органов казначейства являются лично и материально ответственными за все расходы, осуществленные органом казначейства.

Бухгалтерский учет исполнения бюджета Франции ведет казначейство и отчитывается об исполнении бюджета перед законодательными органами.

Казначейство Франции признано эффективно действующей структурой.

Казначейство во Франции так же, как и казначейства в Австралии и Бразилии, управляет внутренним и внешним государственным долгом. Оно контролирует выпуск ценных бумаг, решает вопросы объема выпуска, сроков и структуры.

Во Франции разработана и успешно действует государственная финансовая информационная система, в которой осуществляется подготовка бюджета, публикация бюджетных документов и исполнение бюджета. Существуют другие системы для связи между БДФ и отраслевыми министерствами. Получение сводной информации на основе проводок по единому счету занимает один день, детальная информация поступает еженедельно.

Австралия. Органы казначейства Австралии представлены казначейским департаментом. Департамент имеет статус министерства и подчиняется правительству. Основная функция департамента – сбор поступлений и макроэкономическая политика.

В состав казначейского департамента входит налоговое управление, через которое казначейство получает все налоговые платежи от налогоплательщиков (кроме внешних поступлений). Сбором внешних поступлений занимается таможенная служба. Исполнение бюджетных расходов осуществляется в соответствии с запросами бюджетополучателей. В стране установлены конкретные юридические нормы по принятию обязательств бюджетополучателя и способы проверки целевого и рационального использовании бюджетных средств, которые реализуются отраслевыми министерствами. Казначейство Австралии контролирует выпуск ценных бумаг, управление государственным долгом, решает вопросы объема выпуска государственных займов, сроки их погашения, структуру и др. В Австралии функционирует финансовый департамент, на который также возложены некоторые функции казначейства. Финансовый департамент контролирует расходы, определяет политику управления финансовыми активами, разработки бюджета, регулирования бухгалтерского учета и осуществляет ведение центральной регистрационной системы.

Государственные средства страны концентрируются на ЕКС. Финансовый департамент устанавливает процедуры и условия действия механизма единого банковского счета. Подготовка бюджета, его исполнение, регистрация и учет собранных поступлений в Австралии осуществляется государственной финансовой информационной системой, которая с использованием новых информационных технологий регламентирует связь в реальном времени с отделами финансового департамента и отраслевыми департаментами. Наличие интегрированной государственной финансовой системы позволяет оперативно получать сводную информацию по государственным ресурсам.

Бразилия. Управление государственными финансами в Бразилии осуществляется казначейским секретариатом, который является подразделением второго уровня Минфина. Помимо казначейского секретариата в подчинении Минфина находится Секретариат федеральных доходов и Секретариат федерального контроля, которые также выполняют некоторые функции казначейства. Казначейский секретариат контролирует все поступления и выплаты по ЕКС и устанавливает наличные лимиты по типам расходов каждого министерства. Среди своих бюджетополучателей министерства распределяют лимиты и выполняют через систему казначейского секретариата все административные действия по принятию обязательств, проверке и оплате при условии соблюдения бюджетных и финансовых лимитов. Хотя непосредственный контроль осуществляют бюджетополучатели, казначейский секретариат через свою информационную систему жестко контролирует ситуацию и имеет широкие полномочия по введению наличных лимитов. Он также координирует и контролирует процесс выплат. С этой целью казначейский секретариат готовит скользящий финансовый план с разбивкой по месяцам и по текущему месяцу с разбивкой по дням. Казначейство участвует в обсуждении макроэкономических параметров, прогнозов поступлений и финансового долга на начальных этапах составления бюджета. Казначейский секретариат контролирует внешний и внутренний долг. Он определяет сроки, объемы и условия любого заимствования в тесной координации с центральным банком, который выступает в качестве агента на аукционах и в обслуживании долга, контролирует ссуды, выдаваемые правительством, а также управляет финансовым участием государства в государственных предприятиях. Установление нормативов бухгалтерского учета также относится к функциям казначейской системы. Он выполняет функции учета, которые автоматически фиксируются в информационной системе, заполняет неавтоматизированные учетные регистры и координирует подготовку правительственных годовых отчетов.

Сбор налогов контролируется Секретариатом федеральных доходов.

Государственная финансовая информационная система, действующая в Бразилии, также заслуживает внимания. Эта система позволяет производить обработку всех государственных операций, в том числе бюджетных и внебюджетных, во всех центральных органах государственного управления, включая судебные и законодательные органы, учреждения социального обеспечения, самостоятельные ведомства, фонды и некоторые государственные предприятия. Система автоматически составляет реестры и готовит полную финансовую и учетную информацию. Все этапы бюджетных операций регистрируются и автоматически контролируются системой, которая запрещает проводить любые операции, выходящие за рамки бюджетных и финансовых лимитов. Система работает в диалоговом режиме в реальном масштабе времени, необходимая содержательная информация представляется оперативно.

Япония. Казначейские функции в Японии возложены на казначейский отдел, отдел управления долгом, финансовый отдел, бюджетный отдел, отдел исполнения бюджета и юридический отдел, которые входят в состав бюджетного и финансового бюро и являются подразделениями Минфина. Таким образом, в Японии управление государственными финансами возложено на подразделения, имеющие узкую специализацию. Казначейский отдел готовит финансовый план с разбивкой по дням. Совместно с отделом исполнения бюджета он также контролирует поступления и выплаты по государственному счету в Банке Японии. За сбор поступлений отвечают Национальная налоговая служба и Таможенный департамент (оба подразделения Минфина). Налоги могут быть уплачены в Банке Японии, в уполномоченных коммерческих банках, с помощью почтовой системы и через местные отделения Национальной налоговой службы и Таможенного департамента. Вопрос выпуска ценных бумаг, их объема, сроков погашения, структуры решает отдел управления долгом, используя в качестве агента Банк Японии. Отдел исполнения бюджета утверждает график платежей, в пределах которого бюджетные министерства расходуют средства. По некоторым расходным статьям на этапе взятия обязательств требуется согласие Минфина. Банк Японии контролирует выполнение министерствами бюджетных и наличных лимитов. Все государственные средства аккумулируются в Банке Японии на сводном счете правительства.

Однако для отраслевых министерств открыты субсчета, которые используются для кредитования и контроля их расходных лимитов. Банк Японии не может выдавать кредиты правительству на суммы кассового разрыва, за исключением краткосрочного финансирования. Кредитование осуществляется путем покупки банком непроданной части финансовых обязательств государства, что обычно производится с интервалом в один день. Существует общий лимит в бюджете на выпуск этих обязательств, и они должны быть полностью погашены к концу каждого года. В Японии также хорошо налажена информационная система. Она используется для подготовки бюджета, публикации бюджетных документов, исполнения бюджета и ведения бухгалтерского учета. Общая организация бюджетного процесса, подготовка сводной информации осуществляются лишь на уровне Минфина. Сроки подготовки сводной информации зависят от сложности отчета. Сводная информация по кассовым операциям готовится ежедневно. Детальная информация может быть запрошена у отраслевых министерств.

Испания. Казначейские функции в Испании разделены между Канцелярией заместителя секретаря финансов (СФ) и Генеральной дирекцией казначейства (ГДК). Оба этих органа являются подразделениями второго уровня в Минфине. В стране существует ЕКС в центральном банке. Все поступления и выплаты по нему контролирует ГДК. Несмотря на то что контроль за поступлениями на ЕКС возложен на него, прямого участия в сборе налогов он не принимает, за исключением некоторых неналоговых доходов. Налоги собираются через банковскую систему налоговым управлением, которое является отдельным подразделением Минфина и выступает в роли налоговой инспекции.

В части исполнения бюджета по расходам казначейство Испании устанавливает обязательный график месячных или квартальных выплат, оставляя за собой исключительное право откладывать выплаты по некоторым категориям расходов. Решения о взятии обязательств, проверке и оплате принимаются бюджетными единицами в рамках, установленных казначейством, платежные поручения выписываются ГДК, который также ведет надзор за фактическим выделением средств. Контроль осуществляют отраслевые департаменты с учетом бюджетных ассигнований и графика наличных выплат. Объем, сроки и условия любого государственного заимствования определяет ГДК. Ценные бумаги выпускаются с использованием центрального банка в качестве агента, однако внешнее или иное заимствование осуществляется непосредственно ГДК. Казначейство обладает широкими полномочиями по регулированию вторичного рынка государственных ценных бумаг. На Канцелярию заместителя СФ возложены функции контроля за расходами и организации учета. СФ контролирует общее исполнение бюджета. Он готовит скользящий финансовый план на месячной основе и определяет бухгалтерские стандарты. За внутренний контроль и аудит СФ отвечает через своих финансовых контролеров. Бюджеты региональных автономных правительств и местных органов государственного управления не контролируются. Однако оба этих уровня зависят от государственных трансфертов и на них распространяются действующие правила заимствования. В Испании также имеется государственная информационная система, за которую отвечает Минфин через СФ. Все без исключения правительственные операции должны проходить через систему, которая регистрирует шесть различных этапов исполнения бюджета: бюджетные ассигнования, взятие обязательства, проверка, платежное требование, платежное поручение и фактическое выделение средств. Подготовка бюджета также проходит через систему. В ней формируются все виды официальных учетных данных и подготавливаются все виды статистических отчетов. Она обеспечивает различные уровни информации в диалоговом режиме для бюджетных учреждений и руководства Минфина. Существует связь с отраслевыми департаментами и далее с бюджетополучателями.

Анализ государственного финансового устройства различных стран показал: казначейство различных государств, как правило, активно принимает участие в функционировании финансовой системы и управлении бюджетными потоками.

3.2. Функции, модели и инструменты казначейского исполнения бюджета в зарубежных странах

В каждом государстве органы, отвечающие за исполнение бюджетных функций, возникали и совершенствовались эволюционным путем под воздействием множества факторов, к которым в первую очередь следует причислить тип государственного устройства, политическую, экономическую и социальную составляющие. Общей для казначейских органов разных стран является задача построения и развития эффективной системы управления государственными финансами.

Модели управления государственными финансами. Международный опыт свидетельствует, что к настоящему времени сложились две основные модели управления государственными финансами (табл. 1).

Таблица 1.Модели управления государственными финансами в различных типах государственного устройства

Модель, построенная на основе административных директив. Ее сущность состоит в том, что процесс бюджетного финансирования осуществляется на базе специфических финансовых показателей и бюджетных заданий. Это наиболее распространенная модель в мировой практике. К странам, ее придерживающимся, относится и Россия.

Модель, функционирующая на основе соглашений. При ней система государственных финансов построена на отношениях, в основе которых лежат соглашения, заключаемые вышестоящими органами с нижестоящими.

Например, вышестоящее министерство финансирует подведомственные агентства на основании соглашения о предоставлении услуг с выделением наличных и качественных оценочных показателей. При использовании данной модели государственные услуги, как правило, предоставляются различными организациями, отобранными на конкурсной основе. В таких условиях субъекты государственного сектора экономики не имеют преимуществ по сравнению с сегментами реального сектора и взаимно конкурируют в процессе предоставления общественных услуг.

Наиболее проработанные модели управления государственными финансами на основе соглашений существуют в Великобритании и других странах Евросоюза, где с каждым отдельным министерством заключается Общественное соглашение с указанием основной цели его деятельности, задач и показателей эффективности. Например, для Министерства торговли и промышленности Великобритании в 2008 г. целью деятельности являлось «обеспечить процветание для всех путем повышения производительности и конкурентоспособности, привлекая научные и инновационные достижения мирового уровня, успешное предпринимательство и ведение бизнеса, а также справедливые и конкурентные рынки». Основными показателями эффективности, используемыми для оценки достижения цели деятельности, указанными в соглашении, являлись: повышение темпов устойчивого роста производительности труда; повышение степени использования достижений науки и инновации мирового класса; продвижение справедливых конкурентных рынков; обеспечение успешности предпринимательства и бизнеса и др.

Однако данную типологию моделей управления государственными финансами можно считать весьма условной, поскольку нельзя однозначно сказать, что «модель на основе соглашений» не применяется в странах с преобладанием «административных директив». Данная модель практически не распространяется на взаимоотношения ведомств и подведомственных агентств, но применяется при закупках ряда товаров и услуг, в том числе и у организаций, занятых в государственном секторе экономики.

Модели казначейского исполнения бюджета. Важнейшим субъектом, обеспечивающим реализацию данных моделей, являются казначейские органы. Модели казначейского исполнения бюджета можно подразделить по следующим ключевым признакам:

• роль казначейства в различных странах может быть:

– пассивной, когда деятельность казначейства ограничивается простым выделением ресурсов бюджетным учреждениям согласно утвержденным бюджетам;

– активной, когда казначейство помимо простого выделения ресурсов может устанавливать лимиты на обязательства и оплату расходов;

– гиперактивной, когда казначейство на основе заранее установленных критериев может разрешать проводить определенные расходные операции;

• основные инструменты казначейского исполнения бюджета:

– лимиты бюджетных обязательств;

– бюджетные и финансовые лимиты;

– бюджетные ассигнования и пр.;

• основные функции, выполняемые казначейством:

– кассовое исполнение бюджета по расходам и доходам;

– управление наличностью;

– управление единым счетом;

– управление государственным долгом и др.

В Великобритании и США казначейство и Минфин представляют собой один орган, наделенный широчайшими полномочиями, и поэтому его роль в исполнении бюджета считается гиперактивной. Например, в США казначейство помимо экономических и финансовых функций обеспечивает охрану президента, вице-президента и членов их семей, а также занимается финансовыми расследованиями. Во Франции, Бразилии, Австралии казначейства обладают набором достаточно широких полномочий. В Канаде, ФРГ, Италии функции казначейства не столь широки.

В управлении бюджетом задействованы также административно-бюджетное управление и бюджетно-контрольное управление. Налоговое и таможенное управления являются частью казначейства, которые осуществляют:

• управление наличностью;

• краткосрочное финансовое прогнозирование;