Казначейская система исполнения бюджета в Республике Беларусь

В структуре казначейства Великобритании есть департамент государственной службы, который должен способствовать улучшению качества и повышению эффективности оказания государственных услуг, и департамент управления делами.

Для осуществления кассового исполнения государственного бюджета казначейству Великобритании в Банке Англии открыто несколько счетов, совокупность которых можно охарактеризовать термином ЕКС.

Основная часть ресурсов государственного бюджета проходит через Консолидированный фонд, который представляет собой счет текущих поступлений средств и их расходования.

Также открыт счет для Национального фонда займов, через который обеспечивается управление временно свободными остатками денежных средств и привлечение займов. Если на счете в Консолидированном фонде происходит превышение поступлений над расходами, то излишек поступлений перечисляется на счет Национального фонда займов. Если же на счете Консолидированного фонда складывается дефицит денежных средств или происходит временный кассовый разрыв, то он покрывается ссудой со счета Национального фонда займов, и на эту сумму правительство увеличивает государственный долг.

Решение о разделении ЕКС на счет Консолидированного фонда и счет Национального фонда займов было принято Парламентом Великобритании в 1966 г. ввиду различной экономической сущности проводимых по счетам операций.

Средства со счета Консолидированного фонда могут выделяться только с разрешения Парламента и под контролем специального должностного лица Палаты общин – контролера и генерального аудитора. Любое перечисление средств из указанного фонда без разрешения Парламента рассматривается как незаконное, а выделенные средства подлежат возврату. Основными поступлениями на счет Консолидированного фонда являются налоги, на которые приходится порядка 95 % этой части бюджета. Расходы Консолидированного фонда включают в себя две основные группы: расходы, ежегодно утверждаемые Парламентом, и условно-постоянные расходы, не рассматриваемые в Парламенте. В утверждаемые расходы входят военные ассигнования, затраты на промышленность, сельское хозяйство, содержание аппарата управления, социально-культурные мероприятия, субсидии местным органам власти, помощь развивающимся странам и т. д. К условно-постоянным расходам относятся расходы на обслуживание государственного долга, а также отчисления в фонды Евросоюза.

Доходная часть счета Национального фонда займов создается за счет платежей, поступающих от государственных корпораций и местных органов власти за предоставленные им казначейством Великобритании долгосрочные кредиты, прибыли эмиссионного департамента Банка Англии, средств, передаваемых со счета Консолидированного фонда на обслуживание государственного долга, доходов от размещения временно свободных остатков денежных средств. Расходы Национального фонда займов направляются на обслуживание и погашение государственного долга, долгосрочные кредиты на капитальные вложения для государственных корпораций и местных органов власти.

Среди основных полномочий казначейства Великобритании, представляющих значительный интерес для анализа, можно выделить прогнозирование состояния государственных финансов в целом и прогнозирование исполнения бюджета в частности.

Прогнозирование в бюджетном процессе Великобритании имеет свою историю. Некоторые оценки состояния государственного бюджета в разрезе финансового года публиковались ежегодно, начиная с XIX в. Начало 1950-х гг. стало отправной точкой в построении системы прогнозирования в казначействе Великобритании в связи с передачей ему секретариатом Кабинета министров полномочий по экономическому прогнозированию.

До начала 1970-х гг. упор делался на прогнозирование основных составляющих доходной и расходной частей государственного бюджета. Позже система прогнозирования стала охватывать весь государственный сектор экономики, включая средства местных бюджетов и компаний с государственным участием.

В Кодексе финансовой стабильности установлено требование по ежегодному опубликованию не менее двух экономических и налоговых прогнозов, характеризующих состояние государственных финансов на два года вперед.

Экономические прогнозы включаются в ежегодный отчет по предварительному бюджету (т. е. в первоначальные предложения по формированию проекта бюджета на очередной финансовый год) и в сам бюджет (т. е. проект бюджета на очередной финансовый год). На практике горизонт прогнозирования, как правило, значительно расширен по сравнению с требованиями, указанными в Кодексе. Прогнозирование показателей, включаемых в отчет по предварительному бюджету, несколько отличается от прогнозирования показателей для бюджета. Это связано с тем, что согласно положениям кодекса первые показатели должны учитывать последствия предполагаемых изменений в доходной и расходной частях бюджета, связанных с проектами решений, подготавливаемых в правительстве на ближайшую перспективу.

Кодекс финансовой стабильности также уточняет, что там, где это возможно, прогнозы должны содержать разбивку доходов и расходов по секторам экономической и функциональной категории. По некоторым категориям доходов и расходов, как правило, занимающих место в бюджете, прогнозы должны быть детализированы.

Экономическое прогнозирование основывается на использовании макроэкономической модели экономики и является прогнозированием валового внутреннего продукта (ВВП), инфляции, безработицы и других параметров. Экономические прогнозы представляются в виде диапазонов с ежегодным ростом ВВП от процентного пункта в любую сторону от нейтрального значения.

Прогнозирование исполнения государственного бюджета является также важной составляющей работы казначейства.

Казначейство на постоянной основе получает от министерств и ведомств информацию об объемах средств государственного бюджета, планируемых к расходованию на следующий месяц с детализацией по направлениям расходования. Одновременно ведомства указывают источник финансирования (например, Консолидированный фонд), вид расхода (например, кассовый) и метод оплаты (например, безналичный). От крупных ведомств также требуется предоставить информацию о планируемых операциях посредством системы автоматизированных платежей расчетной платы (CHAPS) или банковской системы автоматизированных платежей (BACS).

В настоящее время в Великобритании в процессе исполнения бюджета ведомства используют для проведения операций с денежными средствами эти две системы электронных расчетов. CHAPS используются для проведения срочных платежей в режиме реального времени, день в день. BACS позволяет проводить электронные расчеты с предварительным уведомлением, не менее чем за один рабочий день. В основном платежи BACS представляют собой трехдневные электронные платежи и составляют около 80 % ведомственных расходов.

Анализ актуальной информации, получаемой от министерств и ведомств и из систем электронных расчетов, позволяет максимально быстро выявлять новые тенденции и возможные отклонения от прогнозного шаблона, что, в свою очередь, ведет к принятию необходимых корректирующих решений по структуре исполнения бюджета.

В настоящее время прогнозирование состояния государственных финансов имеет особую важность для реализации экономических и фискальных целей правительства, а также привлекает внимание общественности.

Среди наиболее важных целей использования правительством результатов прогнозирования, связанных с государственными финансами, можно выделить:

• оценку состояния стабильности и рациональности формирования и использования государственных финансов;

• обеспечение своевременного предупреждения об отклонении от установленных параметров экономического цикла;

• анализ эффективности реализации фискальных правил правительства.

США. Что касается Соединенных Штатов Америки, то здесь широкие функции казначейства выполняет Минфин, которое подчиняется непосредственно президенту. Другими учреждениями, задействованными в бюджетном процессе, являются Административно-бюджетное управление (АБУ), отвечающее за подготовку бюджета, и Главное бюджетное казначейское управление (ГБКУ), отвечающее за ряд учетных и аудиторских функций. Налоговое управление и таможенное управление являются частью Минфина, которое контролирует все поступления и выплаты по своему генеральному счету в Федеральном резервном банке в Нью-Йорке, а также координирует банковские счета правительства. Минфин собирает все налоги и таможенные пошлины и обеспечивает централизованный сбор платежей за пользование и услуги для некоторых учреждений. Для сбора поступлений используется банковская система. Контроль за решениями о расходовании средств осуществляют отраслевые департаменты. Расходы оплачиваются Минфином по запросу бюджетополучателя в пределах бюджетных ассигнований и доли департамента. В качестве платежных средств используются чеки или чаще электронные переводы. Структура ассигнований контролируется как Минфином, так и АБУ Так же, как и в большинстве стран, Минфин США, выполняя функции казначейства, контролирует выпуск и учет государственных ценных бумаг и решает вопросы объема, сроков и структуры размещаемых на аукционах выпусков. Оно использует федеральный резерв для поддержки в проведении аукционов. Минфин США отвечает за бухгалтерский учет, подготовку инструкций для учреждений, получение их запросов и подготовку ежемесячных отчетов и годовых финансовых ведомостей. Функцию внутреннего контроля и аудита выполняют генеральные инспекторы в отраслевых департаментах.

Федеральное правительство осуществляет надзор лишь за программами штатов и местными программами, которые финансируются за счет федеральных средств. В США налажена четкая координация между Минфином и Бюджетным департаментом. Минфин готовит оценку бюджетных поступлений и участвует в выработке макроэкономической основы. АБУ готовит смету расходов и сводит воедино бюджет, представляемый президентом конгрессу, а также курирует вопросы учета на уровне департаментов. Минфин осуществляет управление денежными потоками и учет долговых обязательств. Между системой Минфина и системами отраслевых департаментов происходит обмен информацией в диалоговом режиме.

Датой основания казначейства США принято считать 2 сентября 1789 г., когда президент Д. Вашингтон одобрил предложение Конгресса о создании Департамента казначейства, который является вторым старейшим департаментом в федеральном правительстве.

Для дальнейшего изучения структуры и функций казначейства США необходимо обратить внимание, что Минфин США и Департамент казначейства США (United States Department of the Treasury) по сути являются одной структурой, однако в различных источниках, переведенных с английского языка, указывается различное название этого исполнительного департамента, что вызывает некоторое заблуждение.

Если провести сравнение, к примеру, с финансовой системой Республики Беларусь, то казначейство – это Минфин, хотя во многих странах, в том числе и нашей, казначейство является структурным подразделением Минфина. Поэтому в данном разделе для определения казначейства США будет применяться название Департамент казначейства США.

Департамент казначейства США состоит из двух основных структур:

• десяти центральных офисов, которые несут ответственность за разработку политики и управления казначейства в целом;

• двенадцати операционных бюро, которые несут ответственность за выполнение конкретных задач.

У каждого офиса, равно как и у каждого бюро, есть своя миссия. Миссия казначейства США предусматривает:

• поддержание сильной экономики;

• создание благоприятных возможностей для экономического роста и рабочих мест путем стимулирования условий, способствующих экономическому развитию и стабильности в стране и за рубежом;

• укрепление национальной безопасности путем устранения угроз и защиты целостности финансовой системы;

• эффективное управление финансами и ресурсами правительства США.

В настоящее время численность сотрудников двенадцати бюро составляет 98 % от общей численности человек, работающих в казначействе США. За долгую историю развития казначейской системы бюро образовывались, переформировывались, объединялись и переименовывались.

Несколько бюро были основаны сравнительно недавно, в течение последних 15-20 лет.

Департамент казначейства США отвечает за бухгалтерский учет, подготовку инструкций для учреждений, получение их запросов и подготовку ежемесячных отчетов и годовых финансовых ведомостей. Функцию внутреннего контроля и аудита выполняют генеральные инспекторы в отраслевых департаментах. Федеральное правительство осуществляет надзор лишь за программами штатов и местными программами, которые финансируются за счет федеральных средств.

В процессе исполнения федерального бюджета США большое внимание уделяется прогнозированию доходов, расходов, источников покрытия дефицита бюджета и кассовых потоков. При составлении прогноза применяют два метода: высокочастотное и структурное прогнозирование. Прогнозирование доходов, например, ведется на краткосрочный (до 2 лет), среднесрочный (до 5 лет) и долгосрочный (до 30 лет) периоды. В течение финансового (бюджетного) года составляется годовой прогноз исполнения бюджета, который разделяется на кварталы, месяцы и дни. Вся вышеуказанная работа выполняется специалистами Департамента казначейства.

В полномочия Департамента казначейства входит накопление (сбор) федеральных доходов, осуществление выплат, бюджетный учет и отчетность, оказание методической помощи. Для составления прогноза в части баланса кассовых операций казначейство собирает с агентств информацию о предполагаемых крупных расходах. Казначейством установлены требования к прогнозированию потоков денежных средств у агентств.

Прогноз и отчетные данные об исполнении бюджета публикуются на сайте казначейства США. Эта информация включает данные о доходах и расходах как укрупненно, так и с детализацией по их видам, а также с детализацией расходов по видам федеральных агентств (распорядителей средств). Данные представляются за отчетный период, нарастающим итогом с начала года, и в сравнении с данными прошлых периодов. Отдельно указываются пассивы и активы счета, дефицит и профицит. Специальный раздел публикуемой информации посвящен кассовым операциям и операциям по обслуживанию долга и включает данные об остатках средств на счете и привлечении и размещении средств в государственные ценные бумаги.

В Департаменте казначейства управление кассовыми средствами и управление долгом в максимальной степени взаимоувязано. При этом в казначействе только оценивают ситуацию и принимают решение размещать или привлекать средства, а выполняют эту работу сторонние организации.

Все кассовые потоки денежных средств Федерального правительства проходят по счету казначейства, открытому в Федеральном резервном банке США – центральном государственном банке страны. В его задачи входит вести счет казначейства и обеспечивать проведение платежей через электронную платежную систему.

Отличительной особенностью платежей, проводимых казначейством, является преобладание безналичной формы перечисления средств. С этой целью в Федеральном резервном банке, казначействе и агентствах внедрены разнообразные системы электронных расчетов и платежные системы. Масштабное распространение таких систем по всей цепочке прохождения бюджетных средств позволило централизовать и оптимизировать потоки средств, максимально сократить время прохождения средств и обеспечить всех участников процесса разнообразными возможностями осуществления платежей и получения денежных средств.

Франция. Во Франции казначейство было создано в 1806 г. первоначально под названием «касса обслуживания», с 1914 г. – Управление движения фондов, а с 1940 г. – Управление казначейства.

Исполнение государственного бюджета во Франции относится к полномочиям Министерства бюджета государственных счетов и государственной службы Франции, в состав которого входит Главное управление по учету государственных финансов – казначейство Франции.

Функции казначейства во Франции разделены между казначейством и Генеральной дирекцией государственного учета (ГДГУ). Казначейство находится в составе Минфина, а ГДГУ – в составе Министерства бюджета. Все финансовые ресурсы Франции сосредоточиваются на ЕКС. Казначейство контролирует поступления и выплаты по этому счету, который находится в центральном банке. Но в тоже время в решении операционных задач по доходам казначейство не участвует.

Налоговые платежи зачисляются на счета различных бюджетных учреждений. Налог на добавленную стоимость поступает на ЕКС в центральном банке, остальные же налоги собираются директоратом поступлений (около 50 %), ГДГУ (около 35 %) и таможенной службой (около 15 %).

Исполнение бюджета по расходам контролируется бюджетным директоратом Франции (БДФ), который через свою систему финансовых контролеров может контролировать темпы расходования средств и весьма жестко: на этапе взятия обязательств и платежных поручений финансовыми контролерами и на этапе оплаты ГДГУ.