Нормы налогового права

Вместе с тем полностью отказаться от подзаконного нормотворчества в сфере налогов и сборов не представляется возможным. Главная причина этого – слишком общий, абстрактный характер большинства норм законодательных актов, что требует их дальнейшей детализации, а в некоторых случаях – организационного обеспечения действия закона. Реализация на практике актов налогового законодательства подчас невозможна без их подробной конкретизации, в том числе и на подзаконном уровне.

По мнению Н.И. Осетровой, необходимость в подзаконных актах обусловлена, во-первых, тем, что в законе не может и не должно быть детализации норм и, во-вторых, процедура по регулированию возникших в практике вопросов налогообложения подзаконными актами более оперативна по сравнению с законодательным процессом[137 - Осетрова Н.И. Основные правила налогообложения и необходимость их уточнения // Налоговый вестник. 2001. № 3. С. 140.]. Ряд авторов указывает на несовершенство нормативных документов, издаваемых законодателем, как на основную причину множества подзаконных актов в сфере налогообложения[138 - Гриценко В.В. Концептуальные проблемы развития теории налогового права современного Российского государства: Дисс. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 276.]. В унисон этому звучит высказывание И. Горского о том, что «в нашей ситуации, когда и условия меняются быстро, и законы пишутся плохо, просто необходим инструмент быстрой корректировки налогов, который не укладывается в фундаментальный кодекс»[139 - Горский И. Налоговая политика и экономический рост // Финансы. 1999. № 1. С. 23.].

К причинам, обусловливающим использование подзаконного нормотворчества в сфере налогов и сборов, на наш взгляд, следует отнести: 1) общий характер актов налогового законодательства, требующий их дальнейшей конкретизации; 2) оперативность подзаконного нормотворчества, позволяющая своевременно устранять пробелы и противоречия налогового права; 3) решение вопросов организационного и юридико-технического характера, которые нецелесообразно регулировать на уровне закона.

Вместе с тем Закон устанавливает значительные ограничения по субъектам подзаконного нормотворчества в сфере налогов и сборов, его формам и пределам. Перечисляя в ст. 4 НК РФ субъектов подзаконного нормотворчества, законодатель относит к ним Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела (Минфин России и ФТС России), органы исполнительной власти субъектов РФ, исполнительные органы местного самоуправления. Этот перечень исчерпывающий. Поскольку налоговое законодательство прямо и без каких-либо оговорок запрещает ФНС как контролирующему органу издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов (п. 2 ст. 4 НК РФ), то в этой сфере какие-либо исключения от общего правила недопустимы. Таким образом, ФНС в настоящее время лишена полномочий по изданию нормативных правовых актов в сфере налогов и сборов.

Несмотря на законодательный запрет, можно привести немало примеров «наделения» ФНС нормотворческими полномочиями в сфере налогов и сборов. Так, например, именно ФНС устанавливает порядок изменения срока уплаты налога и сбора (п. 8 ст. 61 НК РФ), основания и порядок продления срока проведения выездной налоговой проверки (п. 6 ст. 89 НК РФ), порядок взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов (п. 7 ст. 93.1 НК РФ). Многие формы актов и документов, носящих официальный характер, также утверждаются ФНС России. Это, например, форма налогового уведомления (ст. 52 НК РФ), форма требования об уплате налога (п. 5 ст. 69 НК РФ), форма решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки (п. 2 ст. 89 НК РФ), форма и требования к составлению акта налоговой проверки (п. 4 ст. 100 НК РФ) и мн. др.

Как верно подчеркивается в литературе, утверждение форм документов (если эти формы обязательны для неопределенного круга лиц) осуществляется в порядке нормативно-правового, а не индивидуально-правового регулирования и соответствующие акты обладают всеми признаками нормативных актов[140 - См.: Стрельников В.В., Яговкина В.А. Комментарий к Постановлению Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» // Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров. 2005. № 1; Налоговые процедуры: Учебное пособие / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Норма, 2008. С. 91-92.]. Причем в данных случаях нормативно-правовое регулирование не ограничивается внутриведомственными отношениями, затрагивая права и обязанности различных субъектов налогового права. «Практика показывает, – пишет И.А. Кривых, – что предоставление подобного права может вступить в противоречие с общими законодательными подходами к вопросу о разделении функций нормативно-правового регулирования и контроля в области налогов и сборов»[141 - Кривых И.А. Источники налогового права Российской Федерации: понятие, проблемы классификации, основные принципы действия: Дисс. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 5.]. Чтобы избежать конкуренции норм, представляется необходимым либо передать соответствующие полномочия Минфину России, либо внести изменения в п. 2 ст. 4 НК РФ, добавив оговорку о возможности издания контролирующими органами нормативных правовых актов в сфере налогов и сборов «в случаях, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ».

При издании подзаконных нормативных актов по вопросам налогообложения и сборов государственные органы исполнительной власти должны соблюдать специальные требования, установленные п. 1 ст. 4 НК РФ: 1) издание подзаконного акта должно быть прямо предусмотрено актом налогового законодательства; 2) нормативные правовые акты должны быть изданы в пределах компетенции соответствующего органа; 3) эти акты не должны изменять или дополнять налоговое законодательство. Указанные правила распространяются и на нормативные акты, изданные до вступления в силу НК РФ. Полагаем, без прямого указания в Законе возможность издания подзаконных налогово-правовых актов органом исполнительной власти по собственной инициативе исключается.

Таким образом, подзаконное нормотворчество в сфере налогов и сборов всегда носит вторичный, производный характер. Его задача – исключительно конкретизация налогово-правовых норм, установленных законодателем. «Любое изменение или дополнение актов законодательства должно в этой связи рассматриваться как искажение воли законодателя, делегировавшего исполнительному органу ограниченные правомочия в налоговой сфере, а следовательно, не может создавать правовых последствий для участников налоговых отношений»[142 - Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2005. С. 23.]. Органы исполнительной власти не вправе издавать акты, содержащие «новые», первичные налогово-правовые нормы, не имеющие правовых оснований в актах налогового законодательства. Если говорить о предметном содержании подзаконных актов, то они могут регулировать лишь малозначительные, не принципиальные вопросы налогообложения.

Определенность. Требование определенности – важнейший признак любой нормы права. «Всякая норма есть правило, формулированное в словах, в виде логического суждения и грамматического предложения. Поэтому норма всегда существует в виде высказанной мысли. Норма есть обязательное правило, подуманное (или придуманное) разумным существом и выраженное в словах»[143 - Ильин И.А. Теория права и государства. Сер. «Русское юридическое наследие». М., 2003. С. 81.]. В качестве обязательного требования нормам права должна быть присуща логическая и смысловая завершенность. При этом источники права, особенно акты законодательства, отличает особый юридический язык, особая юридическая техника.

Речь, прежде всего, идет о четкости, ясности, недвусмысленности изложения нормативного материала. Право должно точно фиксировать требования, предъявляемые к поведению людей, рамки возможного, должного и запрещенного поведения, подробно расписывать возможные или требуемые варианты правомерных поступков, последствия их нарушения. Еще римские юристы сформулировали сентенции: legem brevem esse opportet – закон должен быть кратким; leges intellegi ab omnibus debent – законы должны быть понятны каждому; ubi jus incertum, ibi nullum – когда закон не определен, он не существует.

Точность, конкретность, однозначность нормы обеспечивает правовую унификацию, т. е. единообразие в понимании и применении права всеми участниками правоотношений. «Правовое государство, в классическом смысле его выражения, – пишет итальянский автор Бруно Леони, – может существовать только в условиях гарантированной определенности закона, при которой у индивида имеется возможность долгосрочно планировать собственное поведение в частной жизни и в предпринимательской деятельности»[144 - Бруно Л. Свобода и закон. М., 2008. С. 115].

Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе реализации права, что приводит к разногласиям, произволу, правовым конфликтам. «Нарушение логики закона, неточность его понятий, формулировок, неопределенность использованных терминов порождает многочисленные запросы, влечет изменения и дополнения, различные толкования и разъяснения, вызывает непроизводительную трату времени, сил и энергии, одновременно является питательной почвой для бюрократической волокиты, позволяет извращать смысл закона и неправильно его применять»[145 - Керимов Д.А. Законодательная техника. М., 2000. С. 55.].

Критерий определенности правовой нормы как конституционное требование к законодателю был сформулирован Конституционным Судом РФ в Постановлении от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР[146 - Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. № 2-3.]. В дальнейшем Суд неоднократно указывал на конституционное требование ясности, четкости, определенности и недвусмысленности именно налогово-правовых норм: «Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит – к нарушению принципов равенства и верховенства закона»[147 - Постановление КС РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» // Вестник КС РФ. 1999. N 5. См. также: Постановления КС РФ от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 25 апреля 2001 г. № 6-П, от 16 июля 2004 г. № 14-П и др.]. В другом постановлении Судом сформирована позиция о том, что «законы о налогах и сборах должны содержать четкие и понятные нормы с тем, чтобы не допускалась неопределенность в их понимании и, следовательно, возможность произвольного их истолкования и применения. … Формальная определенность налоговых норм предполагает их достаточную точность, чем обеспечивается их правильное применение»[148 - Постановление КС РФ от 28 марта 2000 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности подпункта «к» пункта 1 статьи 5 Закона РФ «О налоге на добавленную стоимость» // Вестник КС РФ. 2000. №4.].

По верному замечанию Г.В. Мальцева, норма права есть требование должного, в котором выражена определенная степень обобщения и конкретности предписываемого поведения; т. е. юридическая норма представляет собой «некий усредненный вариант между «слишком общим» и слишком конкретным»[149 - Мальцев Г.В. Социальные основания права. М., 2008. С. 560.]. Рассматривая проблему оптимальной обобщенности нормы, Р. Давид обращает внимание, что равновесие между применением нормы в конкретной ситуации и общими принципами права в романо-германской правовой семье «не обязательно должно быть одинаковым во всех отраслях права: большая конкретизация желательна в таких отраслях, как уголовное или налоговое право, где стремятся максимально сократить произвол администрации. Напротив, большая степень обобщения бывает необходимой в некоторых других отраслях, где нет нужды так строго навязывать жесткие юридические решения»[150 - Давид Р. Основные правовые системы современности / Пер. с фр. и вступ. ст. В.А. Туманова. М., 1988. С. 99.].

Таким образом, несмотря на общеправовое требование определенности, степень конкретизации правовых норм в отраслях права неодинакова и обусловлена различными обстоятельствами. Чем более конфликтна сфера отраслевого регулирования, чем значительнее в ней удельный вес императивных норм, а также обязываний и запретов, процедурных и процессуальных форм, чем существеннее участие государственно-властных субъектов в социальных взаимодействиях, тем выше требования формальной определенности, предъявляемые к отраслевым нормам права.

Налоговое право, в силу целого ряда причин, относится к наиболее детализированным отраслям российского права. Требование определенности не просто провозглашено здесь доктринально и признано судебной практикой, но прямо и непосредственно закреплено Законом: «Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить» (п. 6 ст. 3 НК РФ). Более того, именно в сфере налогов и сборов установлен важнейший принцип-презумпция: все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (п. 7 ст. 3 НК РФ). Чем объясняется такое повышенное внимание к определенности норм именно налогового права? На наш взгляд, это во многом обусловлено высоким конфликтным потенциалом налоговых взаимодействий. Остановимся на этой проблематике подробнее.

Разумеется, юридический конфликт априори возможен и реально присутствует во всех сферах социальных взаимодействий. Право в одной из своих ипостасей выступает инструментом цивилизованного разрешения таких конфликтов. Однако для большинства правовых отраслей и институтов конфликт присутствует лишь как возможное, т. е. потенциально допускаемое состояние. Действительно, конфликты нередко случаются и на рабочем месте, и в семейной жизни, и в процессе, скажем, лицензирования либо принятия корпоративных решений. Однако такие конфликты имманентно не присущи трудовому, семейному и гражданскому праву в качестве обязательных и неизбежных компонентов, поскольку, несмотря на наличие у участников соответствующих правоотношений собственных, подчас противоречивых целей и интересов, они изначально настроены на сотрудничество, а не на конфронтацию. Устраиваясь на работу, вступая в брак, заключая гражданско-правовой договор или подавая документы на государственную регистрацию, субъекты права предполагают взаимодействовать, обмениваться материальными и нематериальными благами, реализовать собственные интересы и выгоды; иными словами, они нужны друг другу, чтобы достичь каких-либо полезных для себя результатов, и эта заинтересованность подталкивает (детерминирует) их вступать в соответствующие правоотношения.

Иначе обстоит дело в сфере налогов и сборов. Чувство собственности является древнейшим человеческим инстинктом, причем инстинктом врожденным, а не приобретаемым в процессе социальной адаптации. Главными аргументами в пользу этого тезиса служат многочисленные наблюдения за поведением животных и детей. Ряд ученых осторожно отмечает наличие приобретательских инстинктов в животном мире, сопряженных с определенной территорией, добычей, половыми партнерами. Как считает Р. Пайпс, «приобретательство, которое ранее считали присущим только человеку и приписывали воздействию его культуры, свойственно всем живым существам»[151 - Пайпс Р. Собственность и свобода. М., 2001. С.93.]. Попробуйте отобрать игрушку у ребенка, причем совершенно не важно – свою или чужую! А ведь именно у малолетних детей поведение определяется не разумом, но врожденными инстинктивными и эмоциональными факторами. Многочисленные наблюдения позволяют утверждать, что наряду с инстинктами самосохранения и продолжения рода собственнические инстинкты определяют сущность человека разумного.

«Как и у животных, у человека тяга к присвоению возникает в основном по причинам биологическим и экономическим ввиду потребностей в территории и предметах, необходимых для существования и продолжения рода»[152 - Там же. С.101.]. Современные антропологи пришли к выводу, что никогда не существовало общества настолько неразвитого, чтобы не знать вообще никакой формы собственности. Наоборот, собственность присутствует всюду, где есть человек, она образует ткань-основу всякого общества[153 - Melville J. Herskovits. Economic Antropology. New York, 1952. P.327: Hoebel E. Adamson. Man in the Primitive World. New York, 1958. P.341.]. Заслуживает внимание вывод Н.Н. Крадина о том, что, регулируя отношения по поводу ресурсов жизнеобеспечения, средств производства, результатов труда, собственность генетически имеет глубокие социобиологические корни и восходит к механизму территориальности, отражающему витальные потребности любого живого организма. При этом «отношения собственности в человеческом обществе могут выступать в форме нефиксированных культурных норм, традиционного права, формализованных юридических отношений»[154 - Крадин Н.Н. Политическая антропология. М., 2001. С.83.].

Полагаем, можно выдвинуть осторожную гипотезу, что собственность в той или иной форме имманентно присутствует во всей человеческой истории. «Сегодня невозможно подвергать сомнению тот факт, – пишет Ф.А. Хайек, – что росту даже самых примитивных культур предшествовало признание собственности»[155 - Хайек Ф.А. Право, законодательство и свобода: Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. М., 2006. С. 126.]. Разумеется, формы выражения собственнических устремлений существенно различаются в зависимости от конкретно-исторической обстановки и развиваются вместе с человеческими сообществами. Таким образом, стремление к формированию, накоплению и защите своей собственности укоренено в каждом человеке на уровне подсознания. Поэтому никто не любит платить налоги. Но это происходит не в силу всеобщей испорченности, а потому, что некие внутренние защитные механизмы заставляют человека сопротивляться посягательству на его собственность со стороны кого бы то ни было, включая и государство.

Формализация и определенность налогово-правовых норм должны обеспечивать их правильное понимание и применение. Язык налогового законодательства должен быть общедоступен для восприятия, понятен каждому, рассчитан не на узкого специалиста, а на обычного, «среднего» россиянина. К сожалению, эти аксиоматические требования остаются лишь благими пожеланиями, что порождает многочисленные налоговые споры, ибо очевидно, что две стороны налоговых отношений с противоположными интересами будут толковать всякую неопределенность налогово-правовой нормы в свою пользу. В то же время при рассмотрении налоговых споров, основанных на различном толковании налоговыми органами и налогоплательщиками норм законодательства о налогах и сборах, судам необходимо оценивать определенность соответствующей нормы[156 - См.: п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2001. № 7.].

Как отмечалось выше, важнейшее значение в сфере налогообложения имеет закрепление нормы-принципа о том, что «все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов)» (п. 7 ст. 3 НК РФ). Однако термины «неустранимые», «сомнение», «противоречие», «неясность» нормативно не определены, носят оценочный характер и, как правило, толкуются судами в публичных, фискальных интересах, что сводит на нет всю позитивность легального существования презумпции о толковании неопределенности налоговых законов в пользу налогоплательщика.

Государственная защита. Государственная природа налогово-правовых норм ярко проявляется в процессе организации и функционирования развернутой системы налогового контроля и принуждения. Именно государство выступает гарантом правомерной реализации налогово-правовых норм. В случае необходимости правопорядок обеспечивается государственным принуждением, своеобразным «легализованным насилием». Причем еще русский ученый И.В. Михайловский отмечал, что под принудительностью как особым признаком нормы права следует понимать «не всякое принуждение, а только принуждение организованное, осуществляемое в порядке и в пределах, указанных законом»[157 - Михайловский И.В. Очерки философии права. Томск, 1914. С. 61.].

В то время как моральные, корпоративные, обычные, религиозные и иные социальные нормы поддерживаются исключительно общественными санкциями, нормы права охраняются и гарантируются государством. В случае их нарушения применяются государственные санкции. Таким образом, государство контролирует соблюдение права участниками общественной жизни, пресекает правонарушения, привлекает нарушителей к юридической ответственности. Особое значение здесь придается судебным органам, разрешающим правовые конфликты и гарантирующим каждому защиту его нарушенных прав и свобод.

Возможность применения мер государственного принуждения – непременная гарантия правомерной реализации налогово-правовых норм. Государство не может здесь полагаться на чувство долга, конформизм, рассудочное осознание необходимости уплаты налогов и другие внутренние источники побудительной мотивации.

Является ли государственно-принудительный характер атрибутивным признаком налога? В литературе нередко выделяют принудительность изъятия налога в качестве специфического признака последнего. Действительно, исполнение налоговой обязанности поддерживается мощной и специализированной системой государственного принуждения. «В целях обеспечения выполнения налоговой обязанности и возмещения ущерба, понесенного казной в результате ее неисполнения, законодатель вправе устанавливать меры принуждения в связи с несоблюдением законных требований государства, – разъясняет Конституционный Суд. – Эти меры могут быть как правовосстановительными, обеспечивающими погашение недоимки и возмещение ущерба казны от несвоевременной и неполной уплаты налога, так и штрафными, возлагающими на нарушителей дополнительные выплаты в качестве меры ответственности»[158 - Постановление КС РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» // Вестник КС РФ. 1999. № 5.].

Однако возможность принудительного обеспечения со стороны государства не является специфической особенностью именно налогово-правовых норм. Принудительность вытекает из общеобязательности права как официального регулятора социальных взаимодействий. При нарушениях правовых норм (включая налоговые) применяются различные меры государственного принуждения. Таким образом, государство контролирует соблюдение права участниками правоотношений, пресекает правонарушения, привлекает нарушителей к ответственности. Любая обязывающая и запрещающая норма предполагает возможность государственного принуждения к ее исполнению. И налоговая обязанность не исключение.

Наличие принудительной силы государства в конструкции правовой нормы презюмируется и сомнению не подлежит. Однако принудительность не тождественна неизбежности. Обязательное требование, выраженное в норме, обеспечивается лишь потенциальной возможностью государственного принуждения. Говорить о принудительном характере налоговых изъятий как о существенном признаке налоговых платежей некорректно, поскольку в законодательстве устанавливается презумпция добросовестного налогоплательщика, подразумевающая, что налог должен быть уплачен самим налогоплательщиком или налоговым агентом. Согласно п. 1 ст. 45 НК налогоплательщик обязан самостоятельно исполнить обязанность по уплате налога, если иное не предусмотрено налоговым законодательством. Речь, разумеется, идет не о том, что налогоплательщику предоставлено право самому решать, платить налоги или нет; однако любая правовая обязанность может быть исполнена как добровольно, так и принудительно. Лишь в случае неисполнения налоговой обязанности взыскание недоимки и пени осуществляется в принудительном порядке.

«Налоги не взимаются в форме отчуждения, – подчеркивает Н.И. Осетрова, – а осуществляются налогоплательщиками»[159 - Осетрова Н.И. К вопросу о сущности и определении налогов // Налоговый вестник. 2000. № 6. С. 150.]. На этот факт указывает также В.А. Соловьев, отмечая, что налог – это платеж, не взимаемый с налогоплательщиков (как указано в статье 8 НК РФ), но уплачиваемый последними[160 - Соловьев В.А. О правовой природе налога // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 23-24.]. На наш взгляд, эти позиции верны лишь отчасти. Налог может быть либо уплачен добровольно, либо взыскан принудительно. Т. е. налог либо уплачивается самим налогоплательщиком, либо принудительно взимается государством. При этом возможность добровольного исполнения всегда предшествует государственному принуждению. Таким образом, термин «отчуждение денежных средств», используемый в легальной дефиниции налога, является обобщающей категорией, охватывающей и самостоятельную уплату налога налогоплательщиком, и его принудительное взыскание государством.

Обобщив изложенные выше признаки, сформулируем следующую дефиницию: Норма налогового права – это общеобязательное, формально определенное положение общего характера, установленное государством и обеспеченное государственной защитой. Налогово-правовые нормы представляют собой абстрактные модели правомерного поведения в сфере налогов и сборов. Их отраслевая специфика проявляется, в частности, в предмете правового регулирования (налоговые правоотношения), в безусловном преобладании законодательной формы в системе источников налогового права, в порядке действия актов законодательства о налогах и сборах, в особом значении и распространенности актов официального казуального толкования, в повышенных требованиях к определенности и детализации налогово-правовых норм.

§3. Нормы налогового права и налоговые правоотношения

Соотношение налогово-правовой нормы и налогового правоотношения можно рассматривать в виде взаимосвязи идеального и фактического. Норма как интеллектуально сконструированное образование есть результат обобщения наиболее существенных, с точки зрения законодателя, типических качеств налоговых отношений, их элементного состава – фактического и юридического. В этом контексте норму можно представить как идеальную модель налогового отношения[161 - Этот вывод нужно воспринимать с определенной долей условности, поскольку одна-единственная норма вряд ли может целиком смоделировать какое-либо общественное отношение. Такое под силу только устойчивому комплексу правовых норм. Одна норма способна урегулировать только какой-то отдельный (иногда крайне незначительный) аспект общественного отношения.].

Подобное понимание, в целом, характерно для отечественного правоведения. В.Д. Перевалов называет норму права «типизированным отпечатком повторяющихся фактических общественных отношений»[162 - Перевалов В.Д. Нормы и формы (источники) права // Теория государства и права: Учебник / Отв. ред. В.Д. Перевалов. М., 2008. С. 161.]. Анализируя право как нормативное образование, С.С. Алексеев отмечает, что по своей сути норма представляет собой не что иное, как модель типизированного решения определенной жизненной ситуации, т. е. тот формализованный образец, масштаб, эталон, который должен применяться ко всем случаям данного рода[163 - Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 32.]. При этом, по словам В.К. Бабаева, процесс нормотворчества сопровождается вычленением наиболее конкретного, что присуще правовым явлениям или поступкам человека в определенной ситуации, а также абстрагированием от конкретного в правовых явлениях, от индивидуальных черт личности и особенностей ее поведения[164 - См.: Бабаев В.К. Нормы права // Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М., 1999. С. 371.]. Причем норма абстрагируется именно от частностей, деталей, своеобразия каждого отдельного фактического обстоятельства. «Она ориентирует лишь на типовые, вбирающие в себя сходные признаки и черты жизненных ситуаций, при которых возникает необходимость или потребность в ее применении»[165 - Марченко М.Н. Проблемы общей теории государства и права: Учебник: В 2 т. Т. 2. Право. М., 2008. С. 569.].

Не вникая в особенности отдельных социальных взаимодействий, норма как абстрактное, общее положение отражает «наиболее важные, основные, существенные признаки, свойства, которые неизбежно повторяются, присутствуют во всех конкретных правоотношениях, возникающих на основе этой нормы права»[166 - Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. М., 2006. С. 116.]. Тем самым каждая норма налогового права «отражает нечто общее во множестве конкретных правоотношений, происходящих зачастую в совершенно не сопоставимых ситуациях»[167 - См.: Ковальчук А.Т. Финансовое право – «ревматизм» старой эпохи или комплексный регулятор публичных отношений? // Государство и право. 2010. № 1. С. 37.]. Так, например, ежедневно в налоговые отношения с государством вступают миллионы налогоплательщиков. Отдельные элементы таких правоотношений носят уникальный, неповторимый характер, что обусловлено персоной налогоплательщика, особенностями его налоговой культуры, суммами уплачиваемых налогов, сроком уплаты, наличием либо отсутствием недоимки за предыдущие периоды и другими факторами индивидуального и нередко даже случайного порядка. И вместе с тем в составе и содержании этих правоотношений присутствует нечто общее, что позволяет подвести все многообразие фактических налоговых отношений под сформированные в нормах налогового права модели поведения, в которой индивидуальные характеристики отдельных правоотношений совершенно исчезают, «растворяются», не принимаются в расчет.

Типизация как процесс абстрагирования от частностей позволяет охватить регулирующим воздействием налогово-правовой нормы неограниченное множество сходных социальных взаимодействий. Тем самым в налогово-правовых нормах и правоотношениях наблюдается особое сочетание типического и уникального, общего и индивидуального, устойчивого и преходящего, должного и сущего, а именно: нормативной модели и факта.

Как видим, всякая норма с содержательной стороны может и должна рассматриваться как «идеальное выражение правоотношения в его типических отвлеченных чертах, безотносительно к тому или иному субъекту»[168 - Александров Н.Г. Юридическая норма и правоотношение. М., 1947. С. 9.]. В налогово-правовых нормах обязанности, права и запреты обращены к абстрактному, обезличенному субъекту и всегда носят характер потенциальной возможности. Но при наличии условий вступления юридической нормы в действие происходит возникновение и последующая динамика прогнозировавшегося правоотношения, в результате чего абстрактно-типические права и обязанности, предусмотренные объективным правом для неопределенного круга лиц, превращаются в субъективные юридические права и юридические обязанности конкретных субъектов реально существующего, конкретного правоотношения[169 - Байтин М.И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). М., 2005. С. 212.]. Таким образом, налогово-правовая норма выступает важнейшей предпосылкой и обязательным основанием (наряду с юридическим фактом) для возникновения, изменения и прекращения налогового правоотношения, а налоговое правоотношение – результатом действия соответствующей нормы налогового права.

Важно подчеркнуть, что наличие нормы – необходимое, но не единственное условие возникновения (изменения, прекращения) налогового правоотношения. Помимо собственно правовой нормы для этого требуется еще и волевое усилие субъектов налогового права, направленное на практическое осуществление субъективных прав и обязанностей в сфере налогов и сборов. В противном случае заложенная в налогово-правовой норме программа поведения (действия, бездействия) останется не реализованной на практике, и тем самым потенциально возможное не превратится в жизненную реальность. Как видим, даже самое лучшее и разработанное законодательство не гарантирует того, что без целенаправленного, сознательно-волевого поведения конкретных лиц, вовлеченных в сферу налогообложения, оно так и останется «лучшим» лишь на бумаге, не претворившись на практике в налоговые правоотношения. Кроме того, не будем забывать и о роли юридических фактов в возникновении, изменении и прекращении налоговых правоотношений.

В.А. Парыгиной предложена классификация налоговых правоотношений на модельные и конкретные, где модельными называются гипотетические налоговые правоотношения, сконструированные правопорядком и являющие собой бесконечное множество конкретных правоотношений[170 - Парыгина В.А. Российское налоговое право. Проблемы теории и практики. М., 2005. С. 130.]. Полагаем, в данном случае категории налогово-правовой нормы и налогового правоотношения по существу смешиваются друг с другом. «Правоотношение как нормативная модель» представляет собой норму налогового права и ничем иным быть не может. Реализуя налоговую правосубъектность, участники налогообложения сообразуют свои фактические взаимодействия с нормативной моделью, в результате чего и возникает (изменяется, прекращается) налоговое правоотношение. Норма права всегда первична, правоотношение же производно от нее.

Возникает вопрос: как быть с пробелами в налоговом праве? Не существует ли в данном случае налоговое правоотношение как фактическое еще до его законодательного оформления, т. е. регулируемое исключительно субъективным усмотрением участников социальных взаимодействий, применяющих право по аналогии? На наш взгляд, наличие пробела означает отсутствие нормы, регулирующей отдельные аспекты правоотношения. Иными словами при наличии пробела налоговое отношение в целом урегулировано правом и носит характер правоотношения. Лишь отдельные его элементы вследствие недостатков юридической техники или «устаревания» законодательства выпадают из сферы налогово-правового регулирования, что не меняет положения в целом. В данном случае мы имеем дело именно с правоотношением, а не с фактическим социальным взаимодействием.

Основная часть норм налогового права представляет собой правила должного поведения, они властно указывают, как можно, нужно и нельзя вести себя в сфере налогов и сборов, очерчивая пределы возможного и необходимого для каждого, кто попал в зону их действия. Объектом воздействия налогово-правовых норм (т. е. того, на что они направлены) выступает сознательно-волевое поведение субъектов налогового права, связанных между собой устойчивыми либо кратковременными социальными взаимодействиями. Таким образом, речь идет о налоговых отношениях, в совокупности составляющих предмет налогово-правового регулирования. Именно специфика последнего, в первую очередь, определяет отраслевые особенности налогово-правовых норм.

Этот факт неоднократно подчеркивался в юридической литературе. Так, например, И.В. Тимошенко указывает, что содержание правовой нормы определяется объективной природой (содержанием) того вида общественных отношений, на упорядочение которых она направлена[171 - Тимошенко И.В. Нормы права // Теория государства и права: Учеб. пособие / В.Я. Любашиц и др. Ростов н/Д., 2002. С. 359.]. «Нормы налогового права, обладая качеством правовой нормы как таковой, несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно, проявляются определенные особенности, характерные для норм налогового права»[172 - См.: Налоговое право: Учеб. пособие / Под ред. Г.Б. Поляка, И.Ш. Кисляханова. М., 2007. С. 17.]. С точки зрения А.И. Землина, особенности налогово-правовой нормы «обусловлены целевой направленностью, которая определяется предметом правового регулирования»[173 - Землин А.И. Налоговое право: Учебник. М., 2005. С. 47.]. Говоря о том, что, будучи разновидностью правовых норм, нормы налогового права обладают всеми характерными признаками этой общеправовой категории, М.Ю. Орлов констатирует: «Вместе с тем признаки правовой нормы проявляются в нормах налогового права, быть может, в несколько специфической форме, учитывая особенности предмета регулирования налогового права и особенности системы источников налогового права»[174 - Орлов М.Ю. Особенности норм налогового права // Финансовое право. 2007. № 2. С.22.].

Предмет правового регулирования выступает основным критерием распределения правовых норм по отраслям, подотраслям и институтам. «Именно в рамках реализации налоговых правоотношений нормы налогового права регулируют поведение субъектов налогового права, – верно замечает М.Ю. Орлов, – и именно понятие «налоговые правоотношения» определяет сферу применения норм, объединенных в подотрасль финансового права – налоговое право… Наряду с общими признаками, присущими всем правоотношениям, налоговые правоотношения обладают и некой спецификой, определяющей в конечном итоге особенности правового регулирования этих отношений»[175 - Орлов М.Ю. Принцип публичности налоговых отношений и правоприменительная практика // Реформы и право. 2008. № 1.].

Основная проблема состоит в отсутствии четких границ между различными сферами социальных взаимодействий, обособление которых друг от друга нередко носит весьма условный характер. В частности, отношения, связанные с налогообложением, крайне многообразны, поскольку налоговая система как многоаспектный феномен проявляет себя в общественной жизни самым различным образом. Соответственно и нормы, регулирующие эти «проявления», мы встречаем во многих отраслях российского права – от конституционного и административного до уголовного права. Поэтому так важно установить существенные черты предмета налогово-правового регулирования, по возможности более точно очертить его границы.

Предмет налогового права в ст. 2 НК РФ определен законодателем с использованием функционального критерия и включает «властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения». Указанные группы налоговых отношений возникают и развиваются поэтапно, в определенной последовательности. На этапе налогового правотворчества уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления создается и вводится в действие идеальная нормативная модель налогообложения[176 - В литературе встречается обоснованная критика включения законодателем отношений, связанных с установлением и введением налогов и сборов в предмет налогового права. В частности, обращается внимание, что в данном случае речь идет об особой процедуре принятия нормативных правовых актов в сфере налогообложения, что в большей степени соответствует предметам конституционного и муниципального права (см.: Орлов М.Ю. Десять лекций о налоговом праве России. М., 2009. С. 37).]. Далее следует позитивная реализация смоделированных законодателем налогово-правовых норм в процессе исчисления и уплаты налогов. Это наиболее массовые правоотношения, представляющие собой центральное звено в механизме налогообложения. Добровольная реализация налоговых прав и обязанностей частными лицами дополняется правоприменительной деятельностью публичных субъектов по принудительному взиманию налоговых платежей. В данный блок также включаются правоотношения, связанные с правовым режимом отдельных налогов и сборов, регулируемых частью второй НК РФ. И, наконец, последним этапом налогово-правового регулирования выступает совокупность процессуальных правоотношений, возникающих в сфере налогового контроля, привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействий) их должностных лиц.

С одной стороны, каждый блок налоговых правоотношений обладает некоторой внутриотраслевой автономией, обусловленной функционально-целевой направленностью норм, специфическим субъектным составом, объектом и средствами правового регулирования, выделением институциональных правовых принципов и т.п.; с другой стороны, все налоговые правоотношения характеризуются отраслевым единством в рамках общеотраслевого предмета и метода налогового права. Таким образом, налоговому праву присущ признак системности, оно представляет собой иерархически организованную совокупностью взаимосвязанных и взаимодействующих правовых норм и институтов, отражающих и общеотраслевое единство налогово-правовых норм, и их специализацию.

В предмете налогового права можно выделить как имущественные отношения, непосредственно связанные с движением денежных средств в наличной или безналичной форме, так и отношения организационные (неимущественные). Первые традиционно рассматриваются как основные, вторые – вспомогательные, обеспечивающие возникновение, изменение или прекращение имущественных налоговых отношений. Это справедливый вывод, поскольку налоговые отношения всегда прямо или косвенно связаны с имуществом, материальными благами, экономической выгодой, т. е. с феноменом собственности. Так, отношения по установлению и введению налогов и сборов принадлежат к сфере законотворчества и лишены имущественного содержания, но в отрыве от них невозможно рассматривать отношения, связанные с исчислением и уплатой налоговых платежей. Отношения в сфере налогового контроля также имеют управленческую, неимущественную природу, но и они, в конечном счете, обеспечивают реализацию обязанности платить законно установленные налоги и сборы.

Таким образом, налоговые отношения представляют собой отношения по поводу собственности – ее ограничению, взиманию, контролю. Подобная позиция утвердилась уже в советской финансово-правовой науке. Так, Е.А. Ровинский, характеризуя природу финансово-правовых (в том числе налоговых) отношений, указывал, что в них «отчетливо выступают два элемента: государственно-властный и имущественный характер»[177 - Ровинский Е.А. Некоторые вопросы правового регулирования финансовых отношений в СССР // Сов. государство и право. 1954. № 1. С. 96.]. Р.О. Халфина также называет атрибутивной чертой налоговых отношений наличие как имущественного, так и организационного элементов, подчеркивая, что соотношение этих элементов в различных отношениях не всегда одинаково[178 - Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права / Отв. ред. В.Ф. Коток. М., 1952. С. 197.]. На присутствие в предмете налогового права как имущественных, так и организационных отношений указывают большинство современных авторов[179 - См. напр.: Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. М., 2003. С. 138; Тедеев А.А., Парыгина В.А. Финансовое право. М., 2004. С. 220-221; Махерова И.В. К вопросу об организационных отношениях в предмете финансового права // Финансовое право. 2008. № 11. С. 12; Кучерявенко Н.П. Курс налогового права: В 2 т. Т. 1. Общая часть / Под ред. Д.М. Щекина. М., 2009. С. 362 и др.]. Мнение некоторых цивилистов, что «использование в налоговом праве определенных стоимостных категорий … не превращает налоговые отношения в имущественные» и они всегда «относятся к обычным неимущественным отношениям власти и подчинения»[180 - Иванов А.А. Понятие «имущественные отношения» и проблемы налогового права // Вестник ВАС РФ. 2009. № 1. С. 78], представляется не обоснованным. Ведь даже п. 3 ст. 2 ГК РФ говорит о налоговых отношениях как «имущественных отношениях, основанных на властном подчинении одной стороны другой».

Как верно замечает И.В. Махерова, организационный элемент в налоговых правоотношениях, впрочем, как и в любых других общественных отношениях, бывает разной степени силы, мощности. В одних случаях он позволяет претендовать на то, чтобы соответствующее общественное отношение обозначалось как организационное, а в других – нет. То же самое касается и имущественного элемента[181 - Махерова И.В. К вопросу об организационных отношениях в предмете финансового права // Финансовое право. 2008. № 11. С. 11.]. В некоторых случаях имущественные и организационные элементы в налоговых правоотношениях так тесно переплетены между собой, что их трудно разграничить, оторвать друг от друга. Именно поэтому целый ряд авторов определяют природу налоговых отношений как двойственную, включающую одновременно и имущественные, и организационные элементы.

К примеру, Д.В. Винницкий, отмечая, что налоговые отношения представляют собой тесное переплетение имущественных и организационных связей между лицами, прямо называет их «организационно-имущественными» и замечает далее, что «в некоторых налоговых отношениях организационный элемент настолько доминирует, что фактически вытесняет имущественный»[182 - Винницкий Д.В. Предмет российского налогового права // Журнал российского права. 2002. № 10. С.73, 75.]. В.А. Яговкина пишет, что «отношения по поводу налогов и сборов являются властно-имущественными (отношения власти неотделимы от имущественных), поэтому налоговые отношения не строятся как исключительно властные, ни тем более как исключительно имущественные отношения»[183 - Яговкина В.А. Налоговое правоотношение: теоретико-правовой аспект: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 16.]. В.Ф. Евтушенко определяет налоговое правоотношение как «урегулированное нормами законодательства о налогах и сборах имущественно-организационное публичное властное общественное отношение, складывающееся в сфере налогообложения между субъектами, наделенными налоговой правосубъектностью, обязательным участником которого является публично-правовое образование»[184 - Евтушенко В.Ф. Понятие и признаки налогового правоотношения в аспекте современного налогового права // Финансовое право. 2005. № 9. С. 27.]. Представляется возможным согласиться с тем, что и организационные, и имущественные элементы в том или ином аспекте одновременно присутствуют в большинстве налоговых отношений, поэтому классификация их на имущественные и организационные должна производиться по преобладанию этих элементов в конкретном правоотношении.

С точки зрения экономической налоговые отношения носят распределительный характер, поскольку опосредуют движение стоимости на стадии ее перераспределения, а именно: основанное на законе, односторонне-обязательное и индивидуально безвозмездное отчуждение части национального дохода в пользу государства и муниципальных образований. Конечная цель налогово-правового регулирования – формирование централизованных денежных фондов государства и местного самоуправления путем законного изъятия принадлежащих частным лицам денежных средств для реализации публичных задач и функций. При этом часть имущества налогоплательщиков в денежной форме переходит в собственность государства. Многоаспектный характер налоговых отношений обусловлен «экономическим и публично-правовым содержанием налогов как основного источника образования государственных финансов через изъятие в виде обязательных платежей части общественного продукта»[185 - Брызгалин А.В., Кудреватых С.А. К вопросу о формировании налогового права как подотрасли права // Государство и право. 2000. № 6. С. 62.]. Таким образом, предмет налогового права составляют имущественные и тесно связанные с ними организационные отношения, направленные, в конечном счете, на формирование централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований.