Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование

Боле подробно права и обязанности работников аппарата прописываются в должностных регламентах, утверждаемых председателем Комитета.

За свою работу государственные гражданские служащие Аппарата мирового судьи получают денежное содержание, размеры и порядок выплаты которого устанавливаются субъектом РФ самостоятельно[197 - См.: Об основах новых систем оплаты труда работников государственных учреждений Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 26.11.2008 №222 (ред. от 26.03.2014) // Первоначальный текст опубликован в издании «Собрание законодательства Хабаровского края». 2008. №12 (77) (часть 1). Об установлении базовых окладов (базовых должностных окладов) работников краевых государственных казённых учреждений, подведомственных комитету Правительства края по обеспечению деятельности мировых судей, государственных нотариусов и административных комиссий: постановление Правительства Хабаровского края от 29.07.2011 №245-пр (ред. от 29.07.2014) // Первоначальный текст опубликован в издании «Собрание законодательства Хабаровского края». 2011. №7 (108) (часть 1). Об утверждении перечня видов выплат компенсационного характера в государственных учреждениях Хабаровского края и разъяснения о порядке установления выплат компенсационного характера в государственных учреждениях Хабаровского края: постановление Правительства Хабаровского края от 04.08.2008 №178-пр (ред. от 25.09.2018) // Первоначальный текст опубликован в издании «Собрание законодательства Хабаровского края». 2008, №8 (73). Об утверждении Перечня видов выплат стимулирующего характера в государственных учреждениях Хабаровского края и разъяснения о порядке установления выплат стимулирующего характера в государственных учреждениях Хабаровского края: постановление Правительства Хабаровского края от 04.08.2008 №179-пр (ред. от 25.09.2018) // Первоначальный текст опубликован в издании «Собрание законодательства Хабаровского края». 2008. №8 (73).].

4.5 История правовой регламентации государственной гражданской службы в субъекте Федерации (на примере Хабаровского края) и правовая регламентация института гражданской службы в Республике Саха (Якутия), дальневосточных субъектах РФ и Краснодарском крае

По мнению ряда российских юристов, наиболее значимые положения о государственной службе субъектов РФ должны закрепляться в их основных нормативных правовых актах – конституциях и уставах[198 - См. на пример: гл. 8 Устава (основного Закона) Амурской области; гл. IX Устава Еврейской автономной области.]. К сожалению, большинство основных НПА дальневосточных субъектов РФ не содержат правовых норм, посвящённых государственной службе, в том числе и Устав Хабаровского края, что, безусловно, является, на наш взгляд, существенным недостатком этих документов[199 - Вместе с тем, необходимо отметить, что Устав Хабаровского края, во-первых, определял органы государственной власти, которыми являются органы законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 4). Эта же статья устанавливала, что государственную власть в крае осуществляют Законодательная Дума Хабаровского края, высший исполнительный государственный орган края – Правительство Хабаровского края, возглавляемое руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Хабаровского края – Губернатором Хабаровского края, суды, входящие в единую судебную систему РФ. Во-вторых, определялась компетенция Законодательной Думы Хабаровского края и Губернатора Хабаровского края по назначению и освобождению от должностей отдельных категорий государственных служащих.].

В Хабаровском крае нормативное правовое регулирование государственной службы первоначально осуществлялось в соответствии с нормами, установленными «Кодексом Хабаровского края о государственной и муниципальной службе»[200 - Кодекс Хабаровского края о государственной и муниципальной службе (ч. I и II) // Законы Хабаровского края. Сборник. Хабаровск: Изд. Законодательной Думы Хабаровского края, 1999. Т. 1; Сборник нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края. 2001 №7. (Часть 1).], который представлял комплексный НПА в сфере государственной и муниципальной службы Хабаровского края как субъекта Федерации.

Государственной службе посвящалась первая часть Кодекса о государственной и муниципальной службе. В ней давалось понятие государственной должности Хабаровского края, государственной службы Хабаровского края, государственной должности государственной службы Хабаровского края; конкретизировались определённые федеральными законами принципы государственной службы; устанавливались ранги краевых государственных должностей и основные квалификационные требования по этим должностям; уточнялся перечень прав и обязанностей государственных служащих края; устанавливались основания и виды их поощрения, основания и порядок дисциплинарной ответственности госслужащих края; уточнялись социальные гарантии для государственных служащих; закреплялись размеры денежного содержания госслужащих края и порядок его назначения.

Кодекс о государственной и муниципальной службе дополнял федеральный перечень компенсационных выплат и пособий государственным служащим применительно к госслужащим края; устанавливал конкретную продолжительность в днях дополнительных отпусков; устанавливал порядок проведения государственных квалификационных экзаменов, испытаний для замещения вакантных должностей государственной службы; порядок и основания аттестации государственных служащих; прописывал правовой механизм прекращения государственно-служебных отношений; устанавливал параметры финансового обеспечения государственной службы края и некоторые другие вопросы.

В развитие основных положений Кодекса о государственной и муниципальной службе необходимо было принять ряд НПА органов государственной власти края, уточняющие и детально регламентирующие отдельные положения Кодекса по основным направлениям правового регулирования государственной службы. Основная их часть была издана. Это законы Хабаровского края от 30.09.1998 №66 «Об аттестации государственных служащих Хабаровского края», от 04.11.1998 №75 «О порядке представления государственными служащими сведений о принадлежащим им на праве собственности имуществе и доходах, являющимися объектами налогообложения», от 01.102003 №139 «О порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов государственным служащим Хабаровского края», постановление Губернатора Хабаровского края от 04.01.2002 №1 (в ред. пост. от 21.04.2003) «О реестре государственных должностей Хабаровского края»[201 - Перечисленные в этом абзаце НПА утратили силу.] и т. д.

Оценивая в целом положительно Кодекс о государственной и муниципальной службе, нельзя не согласиться с мнением М. Л. Слепцова, что соединение в одном нормативном правовом акте двух разных видов публичной службы, пусть даже и имеющих общие корни, не было верным.

Во-первых, говорит Слепцов, Кодекс края не содержал общей части, которая регламентировала бы то общее, что роднит эти два самостоятельных вида публичной службы: принципы, основы управления службой, ограничения, права, обязанности, ответственность и т. п.

Во-вторых, части первая и вторая Кодекса оказались существующими как бы сами по себе, независимо друг от друга (не случайно, что даже законы о вступлении в силу части первой и части второй Кодекса были приняты самостоятельно, и в них, независимо друг от друга, вносятся периодические изменения).

В-третьих, применение двух разных частей Кодекса также осуществляется самостоятельно, в этих разных частях слишком мало «переходных мостиков», которые требовали бы обращения из одной части Кодекса в другую[202 - Подробнее см.: Слепцов М. Л. Правовое регулирование муниципальной службы в Хабаровском крае: Учебное пособие. Хабаровск: ДВАГС, 2001. С. 8.].

Вместе с тем, это был первый документ регионального уровня, попытавшийся регламентировать новый для субъекта РФ государственный институт.

Принятый в 2004 г. Федеральный закон №79-ФЗ сократил правовое поле, регулируемое субъектом Федерации, и законодатели Хабаровского края отменили Кодекс о государственной и муниципальной службе, заменив его двумя самостоятельными законами, регламентирующими данные виды публичной службы.

В развитие норм федерального законодательства в крае издаётся ряд НПА регламентирующих институт государственной гражданской службы в крае.

Так, в мае 2005 г. в крае принимается закон, регулирующий порядок присвоения и сохранения классных чинов краевых государственных служащих[203 - См.: О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственных гражданских служащих государственной гражданской службы Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 29.05.2005 № (ред. от 25.10.2017) // Первоначальный текст опубликован в издании «Собрание законодательства Хабаровского края». 2005. №9 (38).].

В июне 2005 г. был принят закон края «О государственной гражданской службе Хабаровского края»[204 - О государственной гражданской службе Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 29.06.2005 №280 (ред. (ред. от 21.11.2018) // Первоначальный текст опубликован в издании «Собрание законодательства Хабаровского края». 2005. №7 (36). (Далее – Закон края №280).]

Закон края №280 регулирует правоотношения, связанные с организацией государственной гражданской службы Хабаровского края. Закон состоит из 12 глав, включающих 42 статьи и Приложения о соотношении квалификационных разрядов и классных чинов государственной гражданской службы края.

Деятельность лиц, замещающих государственные должности, Законом края №280 не регулируется.

Государственные должности устанавливаются конституциями (уставами) и (или) нормативными правовыми актами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий региональных государственных органов[205 - Как пример см.: постановление Губернатора Хабаровского края от 28.12.2006 №218 (ред. от 27.07.2017) «О реестре должностей гражданской службы Хабаровского края» // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Собрание законодательства Хабаровского края». 2007. №12 (53).]. Прохождение службы данных лиц регулируется специальными нормативными правовыми актами. Подобные положения приняты и в других субъектах Федерации[206 - См.: О государственных должностях Камчатского края: Закон Камчатского края от 27.02.2013 №203 (ред. от 27.09.2018) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Официальные Ведомости», №42—44, 05.03.2013. О государственных должностях Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 12.03.2007 №1201-КЗ (ред. от 03.03.2017) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края», 16.03.2007, №51. О государственных должностях Приморского края: Закон Приморского края от 13.06.2007 №87-КЗ (ред. от 08.10.2018) // Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Ведомости Законодательного Собрания Приморского края», 13.06.2007, №21. О должностях государственной гражданской службы Магаданской области: Закон Магаданской области от 23.12.2005 №656-ОЗ (ред. от 26.12.2018) // Первоначальный текст документа опубликован в издании приложение к газете «Магаданская правда», №149 (19520), 28.12.2005. О Перечне государственных должностей Сахалинской области: Закон Сахалинской области от 21.12.2006 №112-ЗО (ред. от 21.01.2019) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Губернские ведомости», №246—247 (2723—2724), 27.12.2006. О Реестре должностей государственной гражданской службы Еврейской автономной области: Закон Еврейской автономной области от 30.05.2007 №139-ОЗ (ред. от 22.12.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Собрание законодательства ЕАО», 27.06.2007, №8, ст. 1956. О статусе и социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Еврейской автономной области: Закон Еврейской автономной области от 28.03.2001 №265-ОЗ (ред. от 21.09.2018) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Собрание законодательства ЕАО», 10.06.2001, №2—3, ст. 1054. О Реестре должностей государственной гражданской службы Чукотского автономного округа: Закон Чукотского автономного округа от 31.07.2007 №69-ОЗ (ред. от 11.12.2018) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Ведомости», №31 (307), 10.08.2007.].

В июне 2007 г. в крае был принят закон «О муниципальной службе в Хабаровском крае»[207 - Закон Хабаровского края от 25.07.2007 №131 (ред. от 28.03.2018) // Первоначальный текст документа опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2007. №8 (61).], который регулирует отношения, связанные с организацией и развитием муниципальной службы в крае.

Ряд общественных отношений в области государственной службы регламентируются постановлениями Губернатора Хабаровского края. Так:

– в сентябре 2005 г. Губернатор издаёт постановление, утвердившее положение о поощрении и награждении государственных гражданских служащих Хабаровского края[208 - См.: постановление Губернатора Хабаровского края от 30.09.2005 №14 (в ред. от 24.06.2008) «Об утверждении положения о поощрении и награждении государственных гражданских служащих Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2005. №9 (38).];

– в ноябре 2007 г. устанавливается порядок методического обеспечения конкурсов на замещение вакантных должностей[209 - См.: постановление Губернатора Хабаровского края от 25.10.2007 №151 (в ред. от 24.12.2007) «Об организационно-методическом обеспечении конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы и на включение в кадровый резерв для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы края в органах исполнительной власти края» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2007. №10 (63).];

– в декабре 2007 г. утверждается положение о кадровом резерве государственной службы края[210 - См.: постановление Губернатора Хабаровского края от 24.12.2007 №177 «Об утверждении положения о кадровом резерве государственной гражданской службы Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2007. №12 (69).];

– в марте 2008 г. принимается постановление о зачёте периодов работы в различных государственных органах в стаж государственной службы[211 - См.: постановление Губернатора Хабаровского края от 26.03.2008 №47 «Об утверждении порядка включения (зачёта) периодов работы (службы) в стаж государственной гражданской службы Хабаровского края, для установления государственным гражданским служащим Хабаровского края ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Хабаровского края, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2008. №3 (68).];

– в мае 2008 г. Губернатор Хабаровского края издаёт постановление, утвердившее положение об управлении государственной службы Губернатора и Правительства Хабаровского края[212 - См.: постановление Губернатора Хабаровского края от 20.05.2008 №71 «Об утверждении положения об управлении государственной службой Губернатора и Правительства Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2008. №5 (70).].

Издан также ряд других нормативных правовых актов, что позволяет сказать, что в крае сформирована нормативная правовая база, достаточная для обеспечения деятельности института государственной гражданской службы в крае.

Анализируя нормотворческую работу субъектов РФ ДФО по формированию нормативной правовой базы, регламентирующей государственную службу после принятия федеральных законов о системе государственной службы и о государственной гражданской службе и программы по реформированию государственной службы в субъектах РФ ДФО, Совет по вопросам государственной и муниципальной службы при полномочном представителе Президента РФ в ДФО на своём заседании, состоявшемся 31.10.2007 г.[213 - Официальный сайт Полномочного представителя Президента РФ по Дальневосточному федеральному округу // [Электронный ресурс]. Код доступа: http://www.dfo.gov.ru (http://www.dfo.gov.ru/) (дата обращения – 25.08.2018).], отмечал, что:

• в Республике Саха (Якутия) ведётся системная работа по реализации положений федерального законодательства в области государственной гражданской службы. Приняты законы Республики Саха (Якутия) «О государственной гражданской службе Республики Саха (Якутия)», «О Реестре государственных должностей Республики Саха (Якутия) и должностей государственной гражданской службы Республики Саха (Якутия)». В рамках первого этапа реформы Департаментом кадровой политики, государственной и муниципальной службы Администрации Президента и Правительства Республики Саха (Якутия) подготовлено и принято 15 основных нормативных правовых актов, регламентирующих различные аспекты государственной гражданской службы Республики Саха (Якутия). Так, Указом Президента РС (Я) 22.11.2007 утверждается «Положение о представлении сведений о доходах и имуществе лицами, замещающими государственные должности Республики Саха (Якутия), государственными гражданскими служащими Республики Саха (Якутия) и лицами, замещающими муниципальные должности и должности муниципальной службы в Республике Саха (Якутия)»[214 - Утратил силу в связи с изданием Указа (http://www.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc&base=RLAW249&n=20948&rnd=5C9A9E949A3BA9E558C884D82C6CC17A&dst=100014&fld=134) Президента РС (Я) от 16.01.2010 №1792.]