Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование

Подводя итог реформирования органов государственной власти и управления в Краснодарском крае в последнее десятилетие XX столетия, нельзя не согласиться с мнением В. В. Прилепского, что «…периодические изменения в структуре, количественном составе администрации Краснодарского края <…> свидетельствуют о наличии неустойчивости в процессе формирования и реорганизации органов власти, что привело к росту управленческого аппарата и увеличению расходов на его финансирование. Шёл поиск оптимального пути, системы управления. Однако эффективность управления достигалась путём роста численности чиновников, что увеличивало расходы на содержание исполнительных и законодательных органов власти. С этой точки зрения следует поставить вопрос об эффективности такого подхода, достигаемой, перефразируя классика, „числом, а не умением“. К сожалению, тенденция увеличения чиновничьего аппарата получила развитие и в дальнейшем»[161 - Прилепский В. В. Становление субъекта РФ в системе федеративных отношений (на примере Краснодарского края) / Отв. ред. В. В. Черноус / Южнороссийское обозрение Центра системных региональных исследований и прогнозирования ИППК РГУ и ИСПИ РАН. Вып. 27. Ростов-на-Дону: Изд. СКНЦ ВШ, 2005. С. 30.].

Наиболее красноречивым примером, подтверждающим этот тезис, является Закон края «О системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края и структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края – администрации Краснодарского края»[162 - Закон Краснодарского края от 21.10.2015 №3255-КЗ (ред. от 21.12.2018) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Кубанские новости», №168, 29.10.2015.] в ред. от 02.06.2012 г. в соответствии с которым исполнительными органами в крае являются министерства, департаменты, управления, а также государственная жилищная инспекция Краснодарского края и постоянное представительство администрации Краснодарского края при Правительстве РФ. Структура высшего исполнительного органа края – администрации исполнена в приложении к Закону в виде нескольких квадратиков.

Подводя итоги основам организации системы органов исполнительной власти в дальневосточных субъектах Федерации и Краснодарского края, необходимо отметить, что российским законодательством сформулированы основные принципы их деятельности, определена система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, возглавляемым высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), порядок их формирования, полномочия, механизм досрочного прекращения полномочий.

Вместе с тем прошедшие в сентябре 2018 г. выборы глав региональной исполнительной власти показали несоответствие федерального законодательства ожиданиям развивающегося российского гражданского общества, когда действующие губернаторы не смогли победить во втором туре прямых выборов. Этот прецедент говорит о необходимости изменения федерального законодательства регламентирующего выборы руководителей исполнительных органов в субъектах РФ. А именно отмены «муниципального фильтра» и введения в избирательных бюллетенях графы «против всех».

Субъектам Федерации предоставлена возможность самостоятельно определять конкретную организацию государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Анализ федерального закона о Правительстве РФ и законов о правительствах субъектов Федерации показывает, что если закон о федеральном Правительстве закреплял его деятельность в сферах: экономики; бюджета, финансов, кредитов, денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; природопользования и охраны окружающей среды; обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ; внешней политики и международных отношений и т.д., то региональные законы в большинстве своём переписывают уставные нормы и фиксируют организационные. Что касается полномочий региональных правительств, то они в большинстве законов «свалены в общую кучу» в отдельной статье, без разбивки по сферам деятельности. При этом региональные законы в основной своей массе по содержанию практически ничем не отличаются друг от друга; такое впечатление, что они списаны с одного образца.

Большим недостатком регионального законодательства, на наш взгляд, является:

во-первых, отсутствие в региональных законах:

– полномочий заместителя председателя правительства (администрации), министров субъектов РФ[163 - В Федеральном законе о Правительстве РФ этому вопросу посвящены три статьи – ст. 24, 25, 26.];

– перечня вопросов, по которым руководители правительств (администраций) субъектов Федерации ежегодно отчитываются о результатах своей деятельности[164 - На федеральном уровне этот вопрос был урегулирован специальным Указом Президента РФ, который потребовал от органов исполнительной власти субъекта РФ ежегодно отчитаться по 12 вопросам. См.: Указ Президента РФ от 21.08.2012 №1199 (ред. от 16.01.2015) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2012. №35, ст. 4774. Указ отменён в связи с изданием Указа Президента РФ от 14.11.2017 №548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2017, №47, ст. 6963. Указ №548 установил перечень из 23 вопросов.] перед региональными законодательными (представительными) органами и критерии оценки такого отчёта[165 - В связи с этим считаем необходимым напомнить пример ответственности должностных лиц за бездействие, которое приводит Л. А. Велихов в своей работе «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», считающейся работой методологического плана, но представляющий собой уникальный даже для настоящего времени курс для вузов, действующих политиков, государственных и муниципальных служащих. Велихов в 1928 г. писал, что «…в Англии существует бытовой приём, не зафиксированный в законодательстве. Устанавливается известная минимальная норма благоустройства в какой-либо отрасли хозяйства (например, в городе должно быть не более 2% неграмотных, смертность не должна превышать 20 человек на тысячу в год и т.п.). Когда сказанная норма нарушена, должностные лица отдаются под суд, так сказать, механически за бездействие власти». (Подробнее см.: Говоренкова Т. М. Читаем Велихова вместе. – М.: Муниципальная власть. 1999. – С. 122).], что говорит об отсутствии возможности контроля за деятельностью региональных исполнительных органов со стороны населения субъектов РФ в лице региональных представительных органов[166 - Подробнее об этой проблеме в субъектах РФ см.: Хачатурян Б. Г. Историография формирования института парламентского контроля в субъектах Российской Федерации: Монография. Хабаровск: Дальневосточный центр муниципального права, 2019.];

• во-вторых, предоставление высшим должностным лицам и членам региональных правительств гарантий профессионального образования и дополнительного профессиональное образование с сохранением денежного содержания на период обучения, т.е. за счёт бюджета субъекта РФ[167 - К примеру, повышение квалификации учителя, преподаватели ВУЗ-ов осуществляют, как правило, за свой счёт.].

Проведённые анализы строительства органов государственной власти субъектов РФ и формирования нормативной правовой базы, регламентирующей их деятельность, позволяет сказать, что исполнительная власть занимает важное место в системе организации государственного управления в субъектах Федерации, в обеспечении государственного единства федеративного государства. Она обладает рядом характерных особенностей статуса, структуры, организации и деятельности, заключающиеся в том, что именно в её руках сосредоточены финансы и материальные ресурсы субъекта РФ, она представлена разветвлённой системой органов, является коллективом, состоящим из государственных служащих, технических исполнителей и иных работников, которые, как правило, назначаются на должность.

После изъятия термина «структура» из Федерального закона №184 региональная система администрации утверждалась законами субъектов РФ[168 - На день подготовки данного пособия действовали: Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 19.06.2007 458-З №929-III (ред. от 09.10.2014) «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)» // Первоначальный текст документа опубликован в газет «Якутия», 17.07.2007, №130; Закон Камчатского края от 29.03.2012 №30 (ред. от 15.11.2016) «О системе исполнительных органов государственной власти Камчатского края» // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Официальные Ведомости», 05.04.2012, №110—111; Закон Хабаровского края от 27.04.2005 №272 «О системе исполнительных органов государственной власти Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края, 12.06.2005, №5 (34); Закон Амурской области от 07.06.2007, №344-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Амурской области» // Амурская правда, 09.06.2007, №103.], которые устанавливали систему исполнительных органов государственной власти краёв, областей, … и структуру высшего исполнительного органа государственной региональной власти – администрации/правительства.

§4 Понятие, общая характеристика государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации

4.1 Уровни осуществления государственной гражданской службы

в субъектах РФ

Заметное место в процессе становления субъектов РФ государственными образованиями занимает институт государственной гражданской службы субъектов РФ.

Федеративное устройство РФ требует, чтобы система государственной гражданской службы субъектов Федерации[169 - Далее – государственная служба субъектов РФ.] строилась на балансе двух начал – унитарного и федеративного, весьма необходимых для успешного функционирования большого по территории и многонационального по составу российского государства. Государство и общество будут в состоянии успешно решать все свои основные задачи лишь при наличии постоянного высокопрофессионального и энергичного аппарата. Оптимальные структуры государственных аппаратов субъектов Федерации – залог их компетентной и эффективной деятельности.

Анализируя процесс реформирования государственной службы в субъектах РФ, начальник Главного государственно-правового управления Губернатора и правительства Хабаровского края, кандидат юридических наук М. Л. Слепцов в 2002 г. выделил факторы, влияющие на этот процесс, и направления реформирования в субъектах Федерации, к которым были отнесены:

– повышение степени ответственности служащих субъектов РФ за соответствие принимаемых ими решений и подготавливаемых проектов нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству;

– необходимость законодательного закрепления основ взаимодействия государственных служащих субъектов Федерации с вышестоящими государственными служащими по линии единой системы исполнительной власти страны;

– усиление имеющегося публично-правового начала государственной службы, то есть закрепление такого положения, когда государственно-служебное правоотношение возникает не между гражданином и государственным органом, а между гражданином и государством как таковым. Иными словами, государственный служащий должен получить свой статус путём издания государственного акта назначения на должность, а не путём заключения трудового договора;

– строгое соблюдение закреплённого законодательством правового статуса государственного служащего, без ссылок на какие-либо условия невозможности на данный момент выполнения законодательства, закрепляющего статус государственного служащего, так как ограничения по государственной службе должны корреспондироваться с их социальной защищённостью;

– оптимизация структуры исполнительной власти по основным направлениям её компетенции. Она предполагает: исключение параллельно существующих государственных органов, дублирующих функции друг друга; сокращение управленческого аппарата с одновременным перераспределением высвобождаемого фонда оплаты труда среди оставшихся государственных служащих; унификацию названий и статуса государственных органов субъектов РФ (министерства края, области; департаменты; комитеты; службы и т.п.), а также положений о структурных подразделениях этих органов;

– разрешение вопроса с механизмом присвоения квалификационных разрядов государственным служащим субъектов Федерации;

– возобновление конкурсного порядка замещения государственных должностей как на федеральном, так и на региональном уровнях[170 - Подробнее см.: Слепцов М. Л. Актуальные вопросы правового регулирования дальнейшего реформирования института государственной службы в субъектах РФ // В сб.: Экономика, управление и право на востоке России. Хабаровск: ДВАГС, 2002. Ч. I. С. 34—39.].

Необходимо отметить, что концу XX столетия законодательные акты, регулирующие государственную службу в субъектах РФ, были приняты практически во всех субъектах РФ. Однако не все недостатки регионального законодательства субъекты сумели преодолеть. Один из основных недостатков заключался в том, что в региональном законодательстве слабо реализовывались возможности собственного правового регулирования, которые относятся к предмету ведения субъектов РФ.

Проведённый выше анализ позволил М. Л. Слепцову сказать, что созданный в 1990 гг. институт государственной службы субъектов РФ по состоянию на 2002 г. имел ряд особенностей.

Во-первых, она отличалась переходным характером, её структура ещё не сложилась и имела ряд форм, уровней и элементов, которые постепенно должны были трансформироваться или исчезнуть совсем. Но пока были эти нормы, уровни и элементы, их нельзя было игнорировать в теоретическом анализе.

Во-вторых, государственная служба большинства субъектов Федерации в основных чертах повторяла по содержанию и форме федеральную государственную службу, что, несомненно, следует признать положительным фактом. Данное обстоятельство свидетельствует о единстве государственной службы страны в целом.

В целом необходимо отметить, что становление двух уровней государственной службы (федеральной и региональной) – процесс длительный и сложный, он требует постоянного внимания органов государственной власти и научной общественности.

Реформирование государственной службы РФ[171 - Формирование института государственной служб РФ рассмотрено автором в специальном издании. См. Хачатурян Б. Г. Правовое регулирование государственной службы РФ: Научно-практическое и учебное издание. Хабаровск, 2013.], в том числе и субъектов Федерации, созданной в последнее десятилетие XX столетия, началось с принятия Федеральных законов от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы РФ»[172 - СЗ РФ. 2003. №22, ст. 2063.] и от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[173 - СЗ РФ. 2004. №31, ст. 3215.]. В развитие норм этих законов был принят ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, в соответствии с которыми субъекты РФ приняли свои нормативные правовые акты, регламентирующие институт региональной службы в конкретном субъекте РФ.

Что собой представляет сейчас государственная служба субъектов Российской Федерации?

Государственная служба в субъектах РФ осуществляется в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной властей, а также в иных государственных органах, выполняющих от имени субъекта РФ его государственные функции и отнесённых его законодательными актами к государственной службе.

Но если федеральная государственная служба к середине 1990-х гг. в основном была создана, то о региональной государственной службе этого сказать было нельзя. Она находилась в процессе формирования.

Причин задержки с созданием региональной государственной службы можно выделить две.

Во-первых, этому мешало отсутствие в течение долгого времени федерального законодательства об основах государственной службы РФ. Такой закон был принят лишь в середине 1995 г.[174 - См. Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон №119-ФЗ // СЗ РФ, 1995. №31, ст. 2990.] Собственно, только после этого большая часть субъектов Федерации достаточно активно начала работать над созданием своих законов или положений о региональной государственной службе.

В полномочия субъектов Федерации по регулированию своей государственной службы в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации» входило: безусловное выполнение общих норм, содержащихся в этом законе, устанавливающих полномочия субъектов Федерации (а такие нормы содержались в 20 из 30 его статей), определение условий государственной службы субъектов РФ с учётом местных, национальных, финансовых и иных особенностей и возможностей; комплектование кадрового корпуса государственных органов, разработка требований к государственным служащим, установление им размера должностных окладов и т. д.

Во-вторых, формирование регионального уровня государственной службы сдерживалось определённой нерешительностью, недостаточной инициативой депутатского корпуса многих субъектов Федерации при выработке своих нормативных документов по данному вопросу[175 - Как пример такой нерешительности можно привести решение Законодательной Думы Хабаровского края о механизме присвоения квалификационных разрядов государственным служащим Хабаровского края. Так, ч. 2 ст. 22 Кодекса о государствен-ной и муниципальной службе Хабаровского края, в ред. 1999 г., устанавливала, что присвоение квалификационных разрядов государственным служащим Хабаровского края, замещающим высшие и главные государственные должности края, осуществляется Президентом РФ. Естественно, что ни одного такого присвоения в крае не происходило.].

К концу XX столетия большинство субъектов Федерации имели собственные нормативные акты, посвящённые государственной и муниципальной службам.

Обычно структура государственной власти является политической и организационной базой для формирования структуры государственной службы как профессиональной административной (аппаратной) деятельности.

Сформировавшуюся в последнем десятилетии XX в. государственную службу субъектов Федерации можно дифференцировать по трём критериям (основаниям): территориально-национальному, по уровням государственной власти и ветвям государственной власти.

По территориально-национальному принципу её можно разделить на четыре неравные группы (на день принятия Конституции РФ – 1993 г.):

1) государственная служба русских краёв и областей;

2) государственная служба двух русских городов федерального значения;

3) государственные службы 21 национальной республики;

4) государственные службы автономной области и 5 автономных округов.

По уровням государственной власти в каждом субъекте Федерации государственная служба различалась на федеральную и региональную.

Если же брать внутреннее строение государственной службы субъектов Федерации, то горизонтальная структура здесь выстраивалась по трём ветвям власти и включала, соответственно, аппараты законодательной, исполнительной и судебной властей, а также вспомогательные структуры (избирательные комиссии и т.п.). По данному критерию государственная служба субъектов Федерации выглядела примерно следующим образом:

1. Государственная гражданская служба законодательных (представительных) органов. В состав государственной службы законодательной власти входила лишь государственная служба законодательного органа субъекта РФ. Поскольку законодательные органы некоторых субъектов Федерации имели двухпалатную структуру, то и государственная служба здесь также разделялась по этим палатам. На Дальнем Востоке это Республика Саха (Якутия) до 2003 г.