Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование

Данное исследование является первой работой, в которой сделана попытка объединить разрозненные сведения о регуляции административных отношениях в российских субъектах с целью обоснования необходимости преподавания в образовательных учебных заведениях специального учебного курса «Административное право субъектов Российской Федерации»[23 - В отдельных учебных заведениях курс административного права субъектов РФ начинает изучаться. См. Аникин С. Б. Учебно-методический комплекс по дисциплине «Региональное административное право» по специальности 030501.65 «Юриспруденция» квалификация специалист. Саратов: Саратовская государственная юридическая академия, 2012.], целью которого является формирование у студентов комплекса научно-теоретических знаний в сфере организации исполнительной власти субъектами РФ, базирующихся на концептуальных основах новейшего российского федерального государственно-территориального устройства, закреплённого в Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов РФ, а также получение студентами практических навыков и знание регионального административного права.

Исходя из цели исследования и потенциальной возможности введения учебного курса определены следующие задачи:

– исследовать историю формирования современных исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

– рассмотреть конституционную природу государственной исполнительной власти в субъекте Федерации, её системы и структуры, виды и формы деятельности органов управления регионального уровня;

– определить закономерности деятельности, тенденции и перспективы развития исполнительной власти в изучаемых субъектах РФ;

– проанализировать научные концепции регионального административного права и административного процесса;

– рассмотреть деятельность органов регионального управления в различных отраслях народного хозяйства в субъектах РФ;

– дать историко-правовое описание природы и сущности регионального административного права и регионального административного процесса. На основании изучения истории формирования регионального права выделить этапы его формирования;

– сформулировать с учётом исторических особенностей развития административного права субъектов РФ некоторые концептуальные подходы к проблемам регионального административного регулирования, к пониманию его природы и перспектив развития в условиях новой российской государственности;

– оформить концепцию учебного курса и возможного учебника по административному праву субъектов РФ и наполнить её содержанием.

Методологическую основу исследования составляют современные учения о гносеологии и методологии научного познания, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы исследования.

Научная новизна исследования состоит в том, что в издании впервые в отечественной правовой науке даётся целостный и системный анализ правового регулирования организации исполнительной ветви государственной власти субъектов РФ, решаются сложные теоретические вопросы их правового статуса, организации и деятельности.

Впервые комплексно с историко-правовой точки зрения рассмотрено региональное нормативное правовое поле субъектов РФ, регулирующее административные отношения, что позволяет сделать выводы о наличии в субъектах Федерации регионального административного права и выделить этапы его формирования.

Впервые предложена концепция учебного пособия, раскрывающего организацию деятельности региональных органов государственной исполнительной власти в сфере административных правоотношений, проанализировано административное законодательство российских субъектов.

Предложенная концепция учебного пособия наполнена предметным материалом, раскрывающим правовую регламентацию региональных административных правоотношений.

Проведённое исследование имеет практическую направленность. Отдельные выводы в работе будут иметь значение не только для студентов ВУЗов и СУЗов, но и для всей системы государственно-служебных отношений, а также для совершенствования регионального административного законодательства в субъектах РФ.

В заключение хотелось бы отметить, что, затрагивая те или иные проблемы административных правоотношений в субъектах РФ, авторы настоящего исследования не стремились раскрыть их все и не претендовали на исключительность своих взглядов и выводов. Перед собой они ставили иные задачи – приоткрыть страницу истории данной проблематики, сфокусировать внимание читателя на ряде существующих проблем регионального административного права, познакомить с ними заинтересованных читателей и, сформулировав выводы и предложения по их решению, предложить «дорожную карту» развития гражданского общества и формирования на его базе правового государства в субъектах РФ через конкретные законотворческие инициативы.

Кандидат исторических наук, доцент,

советник юстиции 1 класса Б. Г. Хачатурян

Общая часть. Основные понятия, положения и институты регионального административного права

§1 Управление, государственное управление, исполнительная власть субъекта федерации

1.1 Понятие регионального управления

Управление является одним из древнейших видов деятельности, присущим всем сферам материального и духовного развития общества. Наличие управления является одним из обязательных условий существования общества. Обеспечивать согласованность, порядок, взаимосвязь и взаимодействие между различными частями составного целого – основное назначение любого вида управления независимо от его конкретных форм.

В настоящее время в научной литературе отсутствует единое общепринятое понятие управления[24 - К наиболее распространённым определениям понятия управления можно отнести: – формирование и реализация воздействий, избранных из множества возможных на основании определённой информации, обеспечивающих желаемое движение (функционирование) объекта, приводящее к поставленной цели; – воздействие на объект, выбранное из множества возможных на основании имеющейся информации, улучшающее функционирование или развитие данного объекта; – определение цели и результат её достижения при помощи необходимых и достаточных способов, средств и воздействий; – процесс формирования целей, отыскания и реализации способов их достижения; – процесс организации такого целенаправленного воздействия на некоторую часть среды (объект управления), в результате которого удовлетворяются потребности субъекта, взаимодействующего с этим объектом; – такое использование причинно-следственных связей, при котором возникает поведение системы, приводящее к желаемому результату (достижению цели или решению задачи); – функции организованных систем различной природы, обеспечивающие сохранение их определённой структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей; – процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на объект управления для достижения определённых результатов.].

Как отмечают А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий и Ю. М. Козлов[25 - Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М.: «Зерцало» «Теис», 1996. С. 4—22.], в самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни[26 - Подробно данный вопрос рассмотрен автором в специальном издании. См.: Хачатурян Б. Г. Правовые основы государственного и муниципального управления Российской Федерации: Научно-учебное издание. Хабаровск: ДВИМБ, 2009. С. 9—65.].

Исходя из анализа определений, приведённых в вышеупомянутом издании Б. Г. Хачатуряна (сноска 26), а также из особенности и структуры дисциплины «Административное право», авторы считают, что наиболее приемлемым является следующее определение: управление – это целеполагающее (сознательное, продуманное), организующее и регулирую-щее воздействие людей на общественную, коллективную и групповую деятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, субъекты Федерации, общественные объединения, партии – в социальной сфере; фирмы и предприятия – в хозяйственной сфере; специальные управленческие подразделения – во внутриорганизационной сфере).

Исследовав закономерности регионального управления в современных условиях общественного развития, Р. Г. Маннапов, Л. Г. Ахтариева делают вывод о том, что наиболее характерными являются следующие закономерности регионального управления:

1) системность (анализа, проработок, решений, действий);

2) взаимообусловленность развития управления и обновления совместных интересов регионального сообщества;

3) уровень управления предопределяет степень реализации специфического потенциала региона;

4) результативность управления выражается в той или иной конкурентоспособности региона. Эти закономерности обусловливают содержание и направленность регионального управления в России на современном этапе и оказывают влияние на формирование его важнейших принципов.

Исходя из анализа этих закономерностей авторы предлагают под региональным управлением понимать «…совокупность принципов, функций, форм, методов и инструментов системного воздействия на социально-экономические процессы в регионе, обеспечивающие координацию хозяйственной деятельности, реализацию специфического потенциала, расширенное воспроизводство условий жизнедеятельности населения, обновление экономики и социальной сферы региона в соответствии с современными общественными потребностями на основе рационального использования ресурсов и с разносторонним учётом территориальных факторов и местных особенностей»[27 - Маннапов Р. Г., Ахтариева Л. Г. Современные закономерности, принципы, задачи и механизм регионального управления // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. №3 (141). Экономика. Вып. 19. С. 48—49.].

1.2 Основные задачи регионального управления

Проработки и обобщения, сделанные Р. Г. Маннаповым, Л. Г. Ахтариевой позволили им сделать выводы о том, что в соответствии с главной целью – повышения качества жизни населения – региональное управление призвано решать целый ряд важнейших задач, основными из которых укрупнённо видятся следующие:

– создание базовых организационных, экономических, институциональных условий для бесперебойного функционирования экономики и социальной сферы региона; формирование благоприятной среды для расширенного воспроизводства различных видов ресурсов, укрепление собственного потенциала региона;

– ориентация хозяйствующих субъектов на удовлетворение рыночных потребностей в продукции (товарах, услугах) как на внутрирегиональном и внутрироссийском, так и на международном рынках;

– содействие росту деловой активности населения (домашних хозяйств) и расширению предпринимательской деятельности; поддержка конкуренции во всех секторах региональной экономики;

– разработка, в соответствии с общефедеральной, собственной социально-экономической политики;

– анализ, оценка, прогнозирование, планирование, программирование развития региона и организация выполнения намеченных мероприятий по различным направлениям;

– организация и координация институциональных преобразований структурной перестройки регионального хозяйства, инновационных процессов, трансформации отношений государственной, муниципальной, частной и общественной собственности; содействие укреплению финансово-экономической базы муниципальных образований; участие (и содействие) в развитии различных видов инфраструктуры (в том числе дорожно-транспортной, энергетической, инженерно-коммунальной, научной, связи, информационно-коммуникационной, социально-культурной, рекреационной, рыночной);

– обеспечение экологической безопасности и защита природной среды в регионе; координация всех социально-экономических и общественно-политических процессов, протекающих в регионе, и применение эффективных методов и инструментов воздействия (мотивации, стимулирования, регулирования, контроля).

В рамках указанных укрупнённых задач региональное управление реализует множество различных по объёму и содержанию задач и мероприятий организационного, экономического, финансового, инвестиционного, инновационного, правового, социального, общественно-политического характера[28 - Там же. С. 51.].

1.3 Государственное управление в субъекте Российской Федерации

Говоря о государственном управлении, Г. В. Атаманчук отмечает, что объективное предназначение государственного управления исходить из сущности государства как триады (триединства) территории, населения и власти, оно состоит:

– в сохранении и производительном обустройстве своей суверенной территории;

– в сбережении, благополучии и приросте собственного населения, прежде всего граждан;

– в обеспечении устойчивости, непрерывности и эффективности государственной власти, а на её основе – и всех иных властных структур.

При этом в виду имеется действие данного предназначения в историческом масштабе времени.

Такое понимание смысла и содержания государственного управления создаёт «шкалу координат», по которой и в рамках которой можно и нужно измерять и оценивать как события прошлого, так и происходящее в наши дни, а также то, что ожидает нас в будущем. Ибо для людей нет иного места существования, кроме территории их проживания, служащей и «средой обитания», и ресурсом для создания и потребления всего того, что необходимо для каждого человека и общества в целом. Как и немыслимо государство без населения, а если население себя скверно чувствует, не воспроизводится, имеет низкий уровень жизни, то это значит, что:

а) территория плохо используется, не найден способ хозяйствования;