Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование

5) установление реальной неотвратимой правовой ответственности служащих государственных органов, в том числе повышенной – для должностных лиц, за нарушение дисциплины;

6) установление гарантий ограничения действия закона Паркинсона[47 - См.: Паркинсон С. Н. Законы Паркинсона: Сборник: Пер. с англ./ Сост. и авт. предисл. В. С. Муравьёв. М.: Прогресс, 1989.], препятствующих инерции разбухания управленческого аппарата, возникновению параллельно действующих управленческих структур, расширению и углублению бюрократизма в системе исполнительной власти;

7) необходимость постоянного действенного государственного и общественного контроля за функционированием исполнительной власти на всех уровнях.

К сожалению, основные вышеперечисленные условия на территориях большинства субъектов РФ в конце XX – начала XXI столетий отсутствовали, что приводило зачастую к неэффективности работы органов исполнительной власти.

Анализ планов законотворческой работы законодательных (представительных) органов субъектов Федерации показывает, что законодатели субъектов РФ знали эти недостатки и организовывали свою работу по их устранению путём принятия соответствующих законов об администрации (правительстве) субъекта, о выборах главы администрации (губернатора), законов о государственной и муниципальной службе и других.

§2 Понятие и источники административного права субъектов РФ

2.1 История формирования регионального административного права России

В истории формирования регионального административного права просматривается три этапа: первый этап – 1990 – 1993 гг.; второй этап – 1993 – 1999 гг. и третий этап – 1999 г. – настоящее время.

Толчком к формированию регионального административного права и началом первого этапа стал экономический кризис конца 1980 – начала 1990 гг., приведший к стремлению автономных республик в составе РСФСР выровнять свой статус до уровня союзной республики СССР[48 - Союзные республики имели своё законодательство, в том числе и законы, регулирующие управленческие отношения. Как пример см.: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) (ред. от 20.03.2001) // Первоначальный текст документа опубликован в Ведомостях ВС РСФСР, 1984, №27, ст. 909.], а автономных областей получить статус республик в составе РСФСР и к возмущению своим неравным положением, по сравнению с республиками, рядом краёв и областей РСФСР[49 - Подробно этот период рассмотрен автором в специальной работе. См.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах РФ: историко-правовой аспект (1991 – 1997 гг.): Монография. Хабаровск: СПб ИВЭСЭП (филиал в г. Хабаровске), 2000. С. 28—36.].

Итогом этой деятельности стало то, что республики отказались от статуса автономий и приняли Декларации о государственном суверенитете, провозгласив себя суверенными государствами с правом самостоятельной регламентации ряда общественных отношений, в том числе вопросов государственного строительства[50 - Как пример см.: Декларация о государственном суверенитете Якутской-Саха Советской Социалистической Республики (Принята второй сессией Верховного Совета ЯАССР двенадцатого созыва 27.09.1990 №226-XII) // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1990 – 1991 гг. С. 7.]. Бывшие автономные области стали республиками в составе РСФСР и также сумели принять Декларации о государственном суверенитете[51 - Как пример см.: Декларация о государственном суверенитете Советской Социалистической Республики Адыгея (Принята V сессией Совета народных депутатов Адыгейской автономной области 28.06.1990 № б/н) //Джаримов А. А. Адыгея: от автономии к республике. М., АУТОПАН, 1995.], за исключением Еврейской автономной области, которая, несмотря на то что не стала республикой, успела выйти из состава Хабаровского края. Получил свою долю независимости и Чукотский автономный округ, выйдя из состава Магаданской области[52 - См.: Закон Российской Федерации от 17.06.1992 №3056—1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» // Российская газета (далее – РГ). 1992, 08 июля, №155. Постановлением Конституционного Суда РФ от 11.05.1993 г. признано право Чукотского АО на непосредственное вхождение в РФ в качестве субъекта, ранее входившего в Магаданскую область // Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. №2—3. С. 53—59.].

Распад СССР несколько охладил пыл региональных лидеров. Политическая обстановка застыла в позиции перманентной конфронтации между центром и субъектами, выход из которой виделся или в распаде РСФСР по примеру СССР, или в выработке общих правил, и прежде всего – в управлении, одинаковых для всех субъектов Федерации. Понимая это, федеральные органы, стремясь сдержать центробежные процессы, предпринимают ряд шагов.

Во-первых, пытаясь несколько приблизить статус краёв, областей,… к статусу республик в составе РСФСР, принимают 05.03.1992 г. Закон РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»[53 - О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации: Закон РСФСР от 05.03.1992 №2449—1 (ред. от 16.11.1997) // Первоначальный текст опубликован в Ведомостях СНД и ВС РФ. 1992. №13, ст. 663. Далее – «О краевом, областном Совете…».]. Закон предоставил представительным органам краёв, областей, городов Москва и Санкт-Петербург право на принятие уставов, которые виделись как своеобразные «малые конституции». В предмет регулирования региональных уставов законодатель предложил включить следующую группу вопросов:

а) схема управления краем, областью, городами Москва и Санкт-Петербург;

б) структура, функции и полномочия региональных органов государственной власти, права и обязанности их руководителей;

в) формы участия граждан в деятельности региональных органов государственной власти.

Закон предусматривал регистрацию уставов краёв и областей, городов Москва и Санкт-Петербург Президиумом Верховного Совета РФ.

Из краткого анализа приведённого выше закона видно, что по своему содержанию такой устав больше напоминал устав территории местного самоуправления, чем вообще-то и были в это время края, области, города Москва и Санкт-Петербург, нежели конституцию.

Тем не менее, после выхода данного закона практически все субъекты Федерации включились в разработку проектов уставов краёв, областей,… в том числе дальневосточные[54 - Как пример, см.: Решение краевого Совета №92. О концепции устава Приморского края // Утро России. 1993. 15 июля; Область получит малую конституцию // Советский Сахалин. 1993. 30 июня; Решение малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 19.02.1993 №32 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним. 20 января – 10 марта 1993. (№1—39). Л. 176.], а Краснодарский край даже успел в ноябре 1993 г. принять «Государственный Устав Краснодарского края»[55 - О Государственном Уставе Краснодарского края: решение Краснодарского краевого Совета народных депутатов от 10.11.1993 №17 // Кубанские новости, 10.11.1993.].

То был период, когда закладывались традиции становления государственности краёв, областей, городов Москва и Санкт-Петербург. Перед депутатами Советов народных депутатов стояла задача, определив «лицо» края, области, городов Москва и Санкт-Петербург оформить статус субъекта РФ в региональных нормативных правовых актах, которые позволили бы создать особое правовое поле, способное удержать регионы от разбегания и в тоже время выровнять их конституционно-правовое положение.

Во-вторых, 31.03.1992 г. федеральный центр подписывает с республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами договоры о разграничении предметов ведения между центром и субъектами РФ[56 - См.: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краёв. Областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ от 31.03.1992 г. // Конституция (Основной закон) Российской Федерации. М.: Верховный Совет РФ. 1992. С. 80—108.].

К сожалению, договоры имели различный уровень правовой регламентации статуса субъектов Федерации. Так, в Договоре с республиками в составе РСФСР чётко оговаривается, что в совместном ведении Федерации и республик находятся административное, административно-процессуальное законодательство, а также защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режима пограничных зон; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта; координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

В договорах с краями, областями, городами федерального значения, ЕАО и автономными округами мы уже видим, что в совместном ведении Федерации и указанных выше субъектов РФ находится только административное законодательство, а административно-процессуальное отнесено к ведению Федерации. К совместному ведению Федерации и этих субъектов РФ также отнесено: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, но без режима пограничных зон; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта; здравоохранение, защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

Кроме того, Договор предоставил республикам право самостоятельно определять систему своих государственных органов а вот для краёв, областей,… установление общих принципов организации системы органов представительной и исполнительной власти оказалась прерогативой федеральных органов государственной власти[57 - Чем в последующем и воспользовался Президент РФ, рекомендовав краям, областям, отказаться от советской системы государственного устройства.].

Даже такой небольшой перечень вопросов совместного ведения Федерации и субъектов РФ, показывает их неравенство, что в последующем будет вызывать неоднократные политические и экономические стычки субъектов РФ с центром, выражающиеся в стремлении краёв, областей, … выровнять свой правовой статус до уровня равноправного субъекта РФ.

Период заканчивается изданием Президентом РФ 21.09.1993 г. антиконституционного[58 - См.: Заключение Конституционного Суда РФ от 21.09.1993 № З-2 «О соответствии Конституции РФ действий и решений Президента РФ Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года „О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации“ и „Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года“»: // Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. №6. На наш взгляд основной причиной издания Указа №1400 явилась угроза со стороны Съезда возможным импичментом Б. Н. Ельцину.] Указа №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»[59 - Собрание актов Президента и Правительства РФ (Далее – САПП РФ). 1993. №39, ст. 3597.], прекратившего деятельность высшего и единственного органа государственной власти – Съезда народных депутатов[60 - См.: Постановление Президиума Верховного совета РФ от 21.09.1993 №5779-I «О немедленном прекращении полномочий Президента РФ Б. Н. Ельцина» // Российская газета, №184 (800), 23.09.1993 г.; Постановление Съезда народных депутатов РФ от 24.09.1993 №5807-I «О политическом положении в РФ в связи с государственным переворотом» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР от 24.09.1993, №5807-I (Далее – Ведомости СНД и ВС РСФСР).], и расширившего полномочия исполнительных органов власти, и Указа от 09.10.1993 №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»[61 - САПП РФ. 1993. №41, ст. 3924.], рекомендовавшего руководителям краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области, автономных округов реформировать региональные и местные представительные органы. Как видим, республик в составе РФ Указ не касался.

Данные документы ускорили прекращение деятельности Советов всех уровней, формирование новой системы власти и создание законодательной базы краёв, областей, … в вопросах государственного строительства, привели к перерыву постепенности и серьёзному скачку в процессе перехода краёв, областей, … в ранг государственно-территориальных образований.

Анализ общественных отношений в этот период позволяет сказать, что субъектам РФ удалось децентрализовать систему государственного управления и закрепить право субъектов на самостоятельную регламентацию административных правоотношений, осуществляемую на принципах демократического федеративного правового государства.

Второй этап начинается после принятия 12.12.1993 г. всенародным голосованием[62 - Иногда эту процедуру называют «референдумом». Но Законом РСФСР о референдуме приятие Конституции на референдуме не предусматривалось. См.: О референдуме РСФСР: Закон РСФСР от 16.10.1990 №241—1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР от 25.10.1990, №21, ст. 230.] новой Конституции РФ, конституционно закрепившей равноправие субъектов Федерации (ст. 5) и установившей (п. «к» ч. 1 ст. 72), что административное и административно-процессуальное право находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ[63 - Необходимо отметить, что подобное положение существует и в ряде зарубежных федеративных государств. Так, в соответствии с Конституцией ФРГ административная деятельность в Германии осуществляется на пяти ступенях: первая ступень соответствует административной деятельности органов Федерации; вторая ступень – деятельности земельных административных органов; третья ступень – деятельности администрации округов, находящихся под контролем правительства земель; четвертая ступень – деятельности администрации районов и городов на уровне районов; пятая ступень – деятельности администрации общин. Действия (акты) названных органов, имеющие общенормативное (но не индивидуальное) значение, представляют собой источники права.].

Субъекты Федерации приступили к активному принятию региональных нормативных правовых актов регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления, ответственности за административные правонарушения, исходя из своего собственного понимания роли и места регионального административного права[64 - Как пример см.: Закон Хабаровского края от 02.07.1998 №42 «Об административной ответственности за правонарушения в области изучения, использования и охраны недр на территории Хабаровского края» // Приамурские ведомости, 28.07.1998, №133; Закон Республики Адыгея от 05.12.1996 №28 (ред. от 31.05.2000) «Об административной ответственности за правонарушения в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения, санитарного содержания и благоустройства населённых пунктов Республики Адыгея» // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Собрание законодательства Республики Адыгея», №11, ноябрь 1996. Оба нормативных акта утратили силу.].

Следующий этап формирования регионального административного права нами связывается с принятием в 1999 г. Федерального закона №184, чётко определившего общие принципы регионального государственного строительства. После вступления Федерального закона №184 в силу все субъекты Федерации обязаны были привести своё законодательство в строгое соответствие с этим законом.

Большим шагом вперёд в развитии регионального административного права в этот период стало принятие в 2001 г. нового Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее – КоАП РФ)[65 - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 02.10.2018) // РГ. №256, 31.12.2001. Статья 1.1 Кодекса устанавливает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.], определившего границы регионального административного законодательства о правонарушениях и потребовавшего кодифицировать административное законодательство о правонарушениях в субъектах РФ.

Как недостаток реформ этого периода необходимо отметить, что законодательным (представительным) органам субъектов РФ не удалось поставить под контроль населения региональные органы исполнительной власти.

Подробнее данный этап будет рассмотрен ниже.

2.2 Понятие регионального административного права России

Административное право является одной из основных публичных отраслей права и предназначено, прежде всего, для регулирования управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной государственной власти (в случае передачи государственных полномочий муниципальным образованиям в этой деятельности участвуют и органы местного самоуправления).

Традиционным для большинства отраслей права является система из двух крупных взаимообусловленных блоков: общая часть и особенная часть. Административное право здесь не исключение и, как и многие другие отрасли права, делится: на общую и особенную части.

Эта же градация воспроизведена и в основном документе, регламентирующем нормы административного права – Кодексе об административных правонарушениях РФ.

Единых подходов к включению тех или иных норм в обе части на день подготовки данного исследования не было, но анализ этих подходов позволяет сказать, что Общая часть административного права включает в себя общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы, определяющие:

1) административно-правовой статус государственных органов;

2) правовые основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);

3) административно-правовой статус граждан (статус – это наличие определённых прав и обязанностей);

4) порядок применения норм административного права (какие государственные органы или должностные лица могут применять нормы административного права, какова компетенция этих органов;

5) административно-процессуальное право (в литературе по административному праву данный институт часто называют «административный процесс») и т.д.).

Что касается Особенной части административного права, то она состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер управления. Особенную часть административного права составляют нормы, регулирующие:

1) обеспечение безопасности граждан, общества и государства;

2) организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;

3) социально-культурную и благотворительную деятельность;

4) деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических, культурных и иных связей с другими странами.

Ключевые понятия российского административного права сегодня изложены в ряде учебников и учебных пособий для ВУЗов и СУЗов, справочниках. Так, Большой юридический словарь под административным правом понимает отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе организации и исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления[66 - Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М.: ИНФРА-М. 1999. С. 10.].

Таким образом, исходя из нормы ст. 72 Конституции РФ субъекты Федерации обладают управленческими отношениями, возникающими в процессе реализации государственно-властных функций и задач для достижения целей административно-правового регулирования региональными органами исполнительной власти. Эти отношения и составляют предмет административного права субъекта РФ.