Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование

2.3 Источники административного права субъектов РФ

Принципиальной отличительной особенностью регионального административного права как одной из составляющих российского административного права является огромное многообразие его источников. Под источниками административного права субъектов РФ понимаются различные формы их правового выражения.

Источники регионального административного права можно подразделить на три группы:

Источники права, распространяющиеся на всю территорию России.

Прежде всего, это Конституция Российской Федерации, которая предоставила субъектам РФ право на своё законотворчество, закрепила равенство органов государственной власти субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и установила возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ст. 5).

Статья 10 вводит основополагающий принцип государственного строительства – принцип осуществления власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Статья 77 устанавливает, что систему органов государственной власти субъектов РФ субъекты устанавливают самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации региональных представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.

В соответствии со ст. 118 судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного[67 - См. «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 №21-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Первоначальный текст документа опубликован СЗ РФ. 2015. №10, ст. 1391.] и уголовного судопроизводства;

В эту же группу входят федеральные нормативные правовые акты[68 - НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ (далее – НПА) – властное предписание государственных органов, которое устанавливает, изменяет или отменяет нормы права (закон, кодекс, постановление, инструкция и др.) Он является основным источником права в РФ и европейских государствах. Нормативность акта определяется с учётом пунктов 9, 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Российская газета. №276, 2007. Пункт 9 Постановления гласит, что «Существенными признаками, характеризую-щими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений».]. Особое значение в административном праве, в том числе и региональном, имеет Кодекс РФ об административных правонарушениях, введение в действие которого, в 2001 г. привело к активному развитию регионального законодательства об административных правонарушениях, к принятию субъектами РФ кодексов и законов о правонарушениях в регионах.

Особенностью административного права является то, что административно-правовые нормы могут содержаться в нормативных актах других отраслей права (конституционного, гражданского, финансового, трудового, таможенного и т.п.) закреплённых в федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и федеральных судов.

Одним из таких значимых документов является Федеральный закон №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Закон регламентирует образование, формирование, принципы деятельности законодательных (представитель-ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти.

Вторая группа источников – региональные нормативные правовые акты.

В этой группе на первом месте находятся конституции (уставы) субъектов РФ, которые, являясь высшими нормативными правовыми актами субъектов РФ, определяют государственно-правовой статус субъектов Федерации, основы их административно-территориального устройства, региональную систему органов государственной власти, порядок их образования и полномочия, формы участия граждан в деятель-ности региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также иные положения, не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам[69 - См.: Конституция Республики Бурятия от 22.02.1994 (ред. от 04.12.2018) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Бурятия», 09.03.1994, №43. (Далее – Конституция Республики Бурятия); Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (ред. от 15.06.2016) Первоначальный текст документа опубликован в издании «Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1992 год», ст. 90. (Далее – Конституция Республики Саха (Якутия), Конституция РС (Я)); от 17.02.2009 №125-ЗЗК (ред. от 25.12.2018); «Устав Забайкальского края» от 11.02.2009 // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Забайкальский рабочий», 18.02.2009, №30; Устав Камчатского края от 04.12.2008 №141 (ред. от 21.12.2017). (Далее – Устав Камчатского края) // Первоначальный текст опубликован в издании «Официальные Ведомости». №199—200, 11.12.2008; Устав Краснодарского края (ред. от 19.07.2018). (Далее – Устав Краснодарского края) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Кубанские новости», 10.11.1993; Устав Приморского края от 06.10.1995 №14-КЗ (ред. от 09.04.2018). (Далее – Устав Приморского края) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Устав Приморского края», 16.10.1995; Устав Хабаровского края (ред. от 24.10.2018). (Далее – Устав Хабаровского края) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Тихоокеанская звезда», №7, 13.01.1996 (до ст. 37), Тихоокеанская звезда, №8, 16.01.1996 (до конца); Устав (основной Закон) Амурской области: Закон Амурской области от 13.12.1995 №40-ОЗ (ред. от 03.09.2018). (Далее – Устав Амурской области) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Амурская правда», №295—296, 20.12.1995; Устав Магаданской области от 28.12.2001 №218-ОЗ (ред. от 26.12.2018). (Далее – Устав Магаданской области) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Магаданская правда», 29.12.2001, №201 (18919); Устав Сахалинской области от 09.07.2001 №270 (ред. от 21.01.2019). (Далее – Устав Сахалинской области) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Губернские ведомости», 11.07.2001, №126 (1279); Устав Еврейской автономной области от 08.10.1997 №40-ОЗ (ред. от 03.07.2018). (Далее – Устав ЕАО) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Биробиджанская звезда», 04.11.1997; Устав Чукотского автономного округа от 28.11.1997 №26-ОЗ (ред. от 11.12.2018). (Далее – Устав Чукотского АО) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Ведомости», 19.12.1997, №5.]. Так, в первой редакции Устава Хабаровского края, устанавливалось, что сущность природы мандата депутата Думы (ст. 26.4) состоит в делегировании ему избирателями права на законодатель-ную и представительную деятельность, а сущность природы мандата Главы Администрации края (ст. 34.4) состоит в делегировании ему права на исполнительно-распорядительную деятельность на основе федеральных и краевых законов.

Следующая составляющая часть этой группы – нормативные акты региональных государственных органов субъектов РФ. К ним относятся:

– законы субъектов РФ, которые являются нормативными правовыми актами, обладающими после конституций (уставов) субъектов РФ высшей юридической силой, принимаются законодательными органами субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ и распространяют свою силу только на территорию данного субъекта[70 - Как пример см.: Закон Хабаровского края от 27.11.2001 №349 (ред. от 24.10.2018) «О Правительстве Хабаровского края» // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Сборник нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края», 2001, №11 (2); Закон Приморского края от 04.06.2014 №436-КЗ (ред. от 24.12.2018) «О наградах Приморского края» // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Ведомости Законодательного Собрания Приморского края», 05.06.2014, №81.]. Все остальные акты, принимаемые на территории субъекта не должны противоречить региональному закону. Вопросы, регулируемые региональными законами, перечислены в ч. 2 ст. 5 Федерального закона №184.

Отдельные региональные законодатели в подражание Федерации издают нормативные правовые акты под названием Кодексы[71 - Одним из первых таких кодексов в России стал «Кодекс Хабаровского края о государственной и муниципальной службе». Более подробно его содержание и история рассмотрены в параграфе 4.5.]. Необходимо чётко понимать, что если Федерация таким документом выделяет кодифицированные нормативные правовые акты, то региональные «кодексы» в строгом смысле слова, как правило, не являются результатом кодификации, поскольку не содержат развёрнутой общей части, не имеют базы систематизации (отрасли законодательства в целом), а только дополняют федеральное законодательство об административных правонарушениях и административной ответственности за правонарушения регионального значения[72 - Как пример см.: Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях от 14.10.2009 726-З №337-IV (ред. от 21.11.2018) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Якутские ведомости», №66, 11.11.2009; Кодекс Хабаровского края об административных правонарушениях от 24.06.2009 №256 (ред. от 25.07.2018) // Первоначальный текст документа опубликован в «Собрание законодательства Хабаровского края», 12.08.2009, №7 (84) (часть 1).].

Кроме того, необходимо отметить, что федеральным законодательством существенно сужены полномочия региональных органов законодательной власти в регламентации административных правоотношений;

– постановления законодательных (представительных) органов субъектов РФ (далее – заксобрания субъектов РФ) достаточно обширны[73 - Как пример см.: Об утверждении Программы развития лизинговой и другой инвестиционной деятельности для поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и промышленных: постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 27.12.2001 №1293-П (ред. от 29.11.2006) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края», 2002, №31; О назначении Маркова Егора Егоровича на должность председателя Счётной палаты Республики Саха (Якутия): постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС (Я) от 25.10.2016 ГС №915-V // Якутские ведомости, 01.11.2016, №42.] и зафиксированы в ч. 3 ст. 5 Федерального закона №184; правда перечень этот не является исчерпывающим и может быть расширен федеральными законами, а также конституциями (уставами) и законами субъектов РФ[74 - Например, в Приморском крае постановлениями утверждены положение о Почётной грамоте Законодательного Собрания Приморского края и Благодарности Законодательного Собрания Приморского края, о гербе.];

– постановления глав правительств (администраций) субъектов РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, связанные с конкретизацией регулирования административных общественных отношений в субъекте Российской Федерации[75 - Как пример см.: постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 05.10.2006 №861 «О государственной жилищной инспекции Краснодарского края» // Кубанские новости, 12.10.2006, №156; постановление Правительства Камчатского края от 29.11.2013 №521-П (ред. от 08.11.2016) «О государственной программе Камчатского края „Развитие экономики и внешнеэкономической деятельности Камчатского края на 2014 – 2020 годы“» // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Официальные Ведомости», 05.12.2013, №253—257.].

Третью группу источников составляют правовые акты органов местного самоуправления, как представительных, так и исполнительных, принимаемые в пределах предоставленных им полномочий[76 - Как пример см.: решение Благовещенского районного Совета народных депутатов от 28.11.2016 №349 «О принятии части полномочий органов местного самоуправления сельских поселений муниципальным районом по вопросам земельного контроля» // Амурская Земля и Люди. 01.12.2016, №48; постановление администрации городского округа Анадырь от 28.05.2015 №305 «Об утверждении Порядка осуществления органами местного самоуправления городского округа Анадырь и (или) находящимися в их ведении казёнными учреждениями (структурными подразделениями) бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы РФ» // Ведомости. 05.06.2015, №21 (707).].

§3 Система органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации

3.1 История формирования исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ

История становления исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ в большинстве случаев не столь политизирована и драматична, как история становления представительных органов, и, в отличие от коренной и радикальной ломки последних, создание исполнительных органов отличалось постепенностью и расширением их статусного положения.

Реконструкция исполнительных органов власти в краях и областях РСФСР началась конституционной реформой 24 мая 1991 г., в соответствии с которой в стране был введён институт Президента РСФСР[77 - См.: Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР.], (Глава 131 Конституции РСФСР). На основании Закона РСФСР от 24.05.1991 №1326—1[78 - Первоначальный текст опубликован в издании «Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №29, ст. 1010.] Президент РСФСР получил статус высшего должностного лица и главы исполнительной власти РСФСР, (Статья 1211 Конституции РСФСР).

Прямое влияние на изменение статуса исполнительной власти края, области… оказал Указ Президента РСФСР от 22.08.1991 №75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»[79 - Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №34, ст. 1146.], изданный в развитие Постановления Верховного Совета РСФСР от 21.08.1991 №1626—1 «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР»[80 - Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №34, ст. 1125.]. В соответствии с Указом органы и должностные лица исполнительной власти автономных республик, краёв, областей, ЕАО, автономных округов вошли в единую систему исполнительной власти России.

Немаловажное значение в повышении самостоятельности исполнительной власти имело учреждение выше названным Указом №75 должности глав администраций краёв, областей, автономной области и автономных округов, с момента назначения которых полномочия исполнительных комитетов считались прекращёнными. Глава администрации объявлялся правопреемником исполнительного комитета регионального Совета и наделялся правом осуществлять исполнительно-распорядительные функции на основании и во исполнение законов РСФСР, актов Президента и Правительства РСФСР, а также решений краевых, областных, ЕАО и автономных округов Советов народных депутатов, принятых в пределах их полномочий.

Указом №75 закреплялось положение о назначении главы администрации края, области, ЕАО, автономного округа Президентом РСФСР по согласованию с региональным Советом и об освобождении главы администрации от должности Президентом РСФСР по своей инициативе или по представлению соответствующего Совета, либо по инициативе главы администрации. При этом предусматривалось, что с момента принятия Президентом решения об освобождении главы администрации прекращаются полномочия соответствующей администрации.

Вторым важным документом явился Закон РСФСР «О выборах главы администрации»[81 - См.: О выборах главы администрации: Закон РСФСР от 24.10.1991 №1803—1 (с изм. от 28.08.1995) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Ведомости СНД и ВС РФ», 07.11.1991, №45, ст. 1491. Утратил силу.], предусматривающий, исходя из названия, выборы глав администраций, но, как мы увидим ниже, закон до декабря 1995 г. игнорировался руководителями всех уровней исполнительной власти и практически не работал.

Так, в 1991 г. Президентом РСФСР был назначен ряд глав администраций краёв, областей, … Первым региональным главой администрации новой России стал В.Н Дьяконов назначенный Президентом РФ Главой администрации Краснодарского края в августе 1991 г.[82 - См. О назначении Дьяконова Василия Николаевича Главой администрации Краснодарского края: Указ Президента РСФСР 24.08.1991 №86 // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 29.08.1991. №35, ст. 1160. Несколько позже, объясняя факт назначения В. Н. Дьяконова Главой администрации, Б. Н. Ельцин скажет «Дьяконов – первый губернатор в моей команде не потому, что назначен на должность первым, а потому, что он лучший» // [Электронный ресурс] Код доступа: http://argumenti.ru (дата обращения 01.09.2018 г.). Правда, задержался он в должности немногим более года. 27.11.1992 г., отвечая на требования населения края, Президент РФ вынужден был отстранить В. Н. Дьяконова от должности.]

В октябре 1991 г. Указом Президента РСФСР[83 - Указ Президента РСФСР от 24.10.1991 №154 «О назначении Ишаева Виктора Ивановича Главой администрации Хабаровского края» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №44, ст. 1473.] Главой администрации Хабаровского края был назначен В. И. Ишаев[84 - Виктор Иванович Ишаев – российский политик и экономист, глава администрации/губернатор Хабаровского края (с 24.10.1991 г. по 30.04.2009 г.), полномочный представитель Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе (20.09.2012 гг.), министр по развитию Дальнего Востока – полномочный представитель Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе (2012—2013 гг.). Академик РАН, доктор экономических наук, профессор.].

К концу 1991 г. практически во всех краях, областях, … были назначены главы администраций[85 - Указом Президента РСФСР от 08.10.1991 №39 «О главах администрации краёв и областей РСФСР» первыми главами администраций дальневосточных краёв, областей назначены: Приморского края В. С. Кузнецов; Амурской области А. А. Кривченко; Сахалинской области В. П. Фёдоров // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №42, ст. 1351; Указом Президента РСФСР от 14.12.1991 №281 Н. М. Волков назначен глава администрации Еврейской автономной области // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991, №51, ст. 1838.]. При этом в большинстве случаев руководители региональной исполнительной власти (краёв, областей, …) были назначены без согласования с соответствующими Советами, хотя, как отмечалось выше, такая процедура предусматривалась Законом РСФСР и Указом Президента РСФСР от 22.08.1991 г.

В ряде республик по собственным правилам были избраны главы республик (президенты)[86 - В декабре 1991 г. на альтернативной основе был избран первый Президент Якутской АССР Михаил Николаевич Николаев.].

В свою очередь главы администраций прекращали деятельность исполнительных комитетов Советов всех уровней в краях, областях, ЕАО, автономных округах. Так, в сентябре 1991 г. Глава администрации Краснодарского края ликвидирует исполнительный комитет краевого Совета народных депутатов и создаёт администрацию Краснодарского края[87 - См.: ГАКр. К. Фонд Р-1855 «Администрация Краснодарского края».].

Глава администрации Хабаровского края В. И. Ишаев 11.11.1991 г. издаёт Постановление №3 «О прекращении полномочий исполнительного комитета Хабаровского краевого Совета народных депутатов, его отделов и управлений»[88 - См.: Путеводитель по фондам Государственного архива Хабаровского края и его филиала в городе Николаевске-на-Амуре. Хабаровск, 2006. Том 1. С. 51.].

Этим же путём действуют и главы администраций других краёв и областей[89 - Так постановлением главы администрации Амурской области от 26.11.1991 г. №32 была утверждена структура и организационные основы деятельности администрации. В составе Администрации области в соответствии со схемой управления областью и структурой Администрации области на основании постановлений главы администрации области создавались комитеты, управления, отделы, инспекции и другие структурные подразделения, непосредственно подчинённые главе администрации области и его заместителям. Для организационного, правового обеспечения деятельности главы администрации области и его заместителей был создан аппарат главы администрации области. Для коллективного рассмотрения вопросов управления областью, планов, программ социально-экономического развития области и выработки по ним рекомендаций был создан совещательный орган – Административный Совет. Начиная с 1991 г., структура Администрации Амурской области претерпевала различные изменения. Закон Амурской области от 03.07.2003 №219-ОЗ утвердил новую структуру Администрации Амурской области: Губернатор области, первый заместитель губернатора области, заместители губернатора области, аппарат губернатора области, представительство Администрации области при Президенте РФ, Правительстве РФ, региональная энергетическая комиссия Амурской области, департаменты: финансовый, агропромышленного комплекса, архитектуры и строительства, жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, международных, внешнеэкономических связей и торговли, образования, по природопользованию и горнодобывающему комплексу, по промышленности, транспорту и связи, по управлению государственным имуществом, социальной защиты населения, экономики, управления: ветеринарии с государственной ветеринарной инспекцией, записи актов гражданского состояния, культуры, по делам архивов, по обеспечению деятельности мировых судей по племенному делу в животноводстве, по физической культуре и спорту, труда, цен и государственных закупок, инспекции: жилищная, государственного архитектурно-строительного надзора, по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники // ГААО. Ф. Р-2286 «Администрация Амурской области (1991 г. – по наст. время)».], автономной области[90 - Администрация Еврейской автономной области была образована на основании постановления главы администрации ЕАО от 28.12.1991 №21. Администрация ЕАО являлась исполнительным органом государственной власти. См.: Путеводитель по фондам Государственного архива Еврейской автономной области. Биробиджан, 2013. С. 26.], автономных округов, городов, районов, сёл и посёлков.

В 1992 г. в Конституцию Российской Федерации[91 - На день выхода данного издания остаётся неясным вопрос правомерности переименования Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в Российскую Федерацию, так как Закон РСФСР №2094-I от 25.12.1991 г. «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика», на который ссылаются многие юристы, во-первых, по своему содержанию и оформлению больше напоминает указ Президента РФ, нежели закон и, во-вторых, нет ясности в вопросе о том, принимался ли этот документ ВС РСФСР, как это устанавливала Конституция РСФСР.] (1978 г.) вносится ряд изменений и дополнений[92 - Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: Закон РФ от 21.04.1992 №2708-I // Ведомости СНД и ВС РФ. 21.05.1992, №20, ст. 1084.], в том числе о разделении местных Советов на органы государственной власти и органы местного самоуправления:

– вводится раздел VI1 «Органы государственной власти и управления края, области автономной области и автономного округа в составе РФ», а раздел VII стал называться «Местное самоуправление в РФ». Таким образом, за Советами краёв, областей, автономных областей и автономных округов было оставлено наименование органов государственной власти; Советы районов, городов, поселков, сельских населённых пунктов были отнесены к местным Советам народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления;

– вводится глава 91 «Край, область в составе Российской Федерации». Ст. 848 данной главы конституционно закрепила право края, области на наличие устава, который подлежал государственной защите, так же как и законы РФ;

– в соответствии со ст. 1361—1362 Конституции РФ на территориях краёв, областей, представительными органами[93 - Здесь и далее под представительными учреждениями (органами) автор понимает выборный (состоящий из выбранных представителей населения территории: гласные, депутаты и т.п.) орган государственной власти (местного самоуправления), обладающий правом представлять интересы населения данной территории и принимать от его имени решения, действующие на этой территории и обязательные для исполнения.] государственной власти являлись Советы народных депутатов соответствующего края, области, ЕАО, автономного округа, полномочия и порядок деятельности которых определялись законами РФ;

– исполнительным органом (органом государственного управления[94 - Вышедший в 1983 г. Советский энциклопедический словарь под государственным управлением понимал «…одну из форм деятельности государства, выражающуюся в практической реализации законов, в организации общественных отношений в целях обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики. В социалистическом обществе государственное управление – это организация государственного планирования, рациональное использование природных и трудовых ресурсов, руководство всеми отраслями народного хозяйства, народным образованием, наукой, социальным обеспечением, здравоохранением; организация охраны общества, порядка, прав и законных интересов граждан» (Советский энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1982. С. 328).]) края, области, … стала администрация, подотчётная соответствующему Совету и вышестоящим исполнительным органам, полномочия и порядок деятельности которого, также определялись законами РФ.

Анализ нормативных правовых актов Президента РФ и глав администраций краёв, областей, … позволяет сделать вывод о том, что на администрации этих административно-территориальных единиц возлагалось выполнение следующих основных функций:

– разрабатывать и представлять на утверждение представительному органу бюджет и обеспечивать его выполнение;

– распоряжаться и управлять имуществом, относящимся к собственности субъекта РФ;

– разрабатывать и осуществлять программы в области управления экономикой и социальной сферой;

– осуществлять меры по обеспечению законности, прав, свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

– принимать в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения).

Кроме того, на главу администрации края, области, … лично возлагалась обязанность представления краевому, областному, окружному Совету не реже одного раза в год отчёта об исполнении регионального бюджета; самостоятельное формирование администраций, определение её структуры, утверждение штатного расписания в пределах ассигнований, выделенных Советом, назначение на должность и освобождение от должности руководителей структурных подразделений администраций.

А вот о какой-либо ответственности должностных лиц субъектов Федерации указанных выше перед населением анализируемые нормативные правовые акты, как уже отмечалось, ничего не говорили. Иными словами, была создана безответственная (перед населением) система управления.

К середине 1992 г. главами администраций, в основном было закончено формирование управленческого аппарата, как регионального уровня, так и в городах и районах дальневосточных субъектов РФ и Краснодарского края.