Административное судопроизводство по экономическим спорам: отдельные аспекты развития

Административное судопроизводство по экономическим спорам: отдельные аспекты развития
Игорь Михайлович Дивин

В книге рассматриваются вопросы становления административного судопроизводства в России; исследуется современный период развития производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в рамках арбитражного процесса; а также оцениваются условия совершенствования административного судопроизводства по экономическим спорам.

Особое внимание уделено рассмотрению системы факторов, способствующих устойчивому развитию административного судопроизводства по экономическим спорам. Дана оценка значению правового мониторинга при разработке основных положений отечественной государственно-правовой политики в сфере административного судопроизводства. Автором исследована роль судебной практики в перспективном развитии административного судопроизводства по экономическим спорам. Кроме того, в монографии изучены правовые условия для унификации процессуального законодательства и определены направления совершенствования процессуального законодательства на основе разработанной автором теоретической модели административного судопроизводства по экономическим спорам.

Книга предназначена для самого широкого круга читателей, занимающихся арбитражным процессом, – практикующих юристов, судейского сообщества, научных работников, аспирантов и студентов, обучающихся по юридическому профилю. Она может быть использована в научной, законопроектной и преподавательской деятельности.

Игорь Михайлович Дивин

Административное судопроизводство по экономическим спорам: отдельные аспекты развития

Предисловие

Проблема обеспечения гарантий и эффективности судебной защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов граждан и организаций в спорах с государством, его органами и должностными лицами является достаточно острой в современной России. Реформирование судебной системы открывает новые возможности для научных исследований в области процессуальных порядков рассмотрения отдельных категорий дел судами в целях их унификации. Ведь реорганизация судебной системы предполагает обеспечение единства подходов при отправлении правосудия, исключение возможности отказа в судебной защите в случае спора о подведомственности дела, установление общих правил организации судопроизводства, достижение единообразия в судебной практике. Все это будет способствовать созданию эффективно действующего механизма судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций, а также интересов государства, в том числе в сфере административных и иных публичных правоотношений.

С определенной долей уверенности можно утверждать, что осмысление теоретических и практических проблем развития административного судопроизводства по экономическим спорам, свойственных конкретному историческому периоду, позволяет выявить элементы, требующие более глубокого анализа, раскрыть функционирование процессуального механизма административного судопроизводства по экономическим спорам и определить перспективы его развития.

Глава 1

Исторические аспекты административного судопроизводства по экономическим спорам

1.1. Административное судопроизводство по экономическим спорам в истории отечественного правосудия

Стремление осмыслить и сделать институт административной юстиции частью государственно-правового механизма России наблюдалось на протяжении целого столетия. Его сущность является предметом дискуссии и среди современных теоретиков юридической науки. Однако справедливо отметить, что научные работы в этой области посвящены преимущественно исследованию исторических аспектов теории споров с публичной властью, вытекающих из административно-правовых и иных публичных отношений в научной юридической литературе по гражданско-процессуальному праву[1 - Чечот Д.М. Проблемы защиты субъективных прав и интересов в порядке неисковых производств советского гражданского процесса: Автореф.... дис. д-ра юрид. наук. Л., 1969; Жеруолис И. Сущность советского гражданского процесса. Вильнюс, 1969; Чечот Д. М. Неисковые производства. М., 1973; Мельников А.А. Правовое положение личности в советском гражданском процессе. М., 1969; Боннер А.Т, Квиткин В.Т Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973; Коршунов НМ. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. М., 1987; Попова Ю.А. Судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). Краснодар, 2002 и др.], теорий административной юстиции и административно-юрисдикционной деятельности[2 - Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Сорокин Б.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972; Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997; Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998 и др.], порядка рассмотрения споров граждан с органами власти и ее должностными лицами.

При этом историко-правовой анализ становления процессуальных аспектов при рассмотрении экономических споров, возникающих между субъектами экономической деятельности и публичной властью (в том числе и в системе публичной власти между соответствующими органами и лицами), до настоящего времени остается малоисследованной проблемой.

Применительно к экономическим спорам с публичной властью нельзя говорить о самостоятельности исторического развития судопроизводства в специальных судах в первую очередь ввиду отсутствия таковых до XIX в. Создание в торговых городах России в XIX в. первых в современном понимании коммерческих судов не является историческим стартом административного судопроизводства по рассмотрению экономических споров в силу отсутствия у торговых и коммерческих судов соответствующих полномочий. Это было невозможно. Учитывая монархическое устройство Российской империи и отсутствие условий обжалования решений публичной власти не только у лиц, занимающихся экономической деятельностью, но и у других лиц, обладающих общей правосубъектностью в соответствии с законодательством Российского государства, отсутствие у коммерческих судов полномочий в административной сфере было вполне естественным.

После революции 1917 г. каких-либо существенных трансформаций в этой сфере не произошло. Как о возможности субъектов экономической деятельности поспорить с публичной властью с высокой степенью условности можно говорить, опираясь на положения ГПК РСФСР 1923 г.[3 - СУ РСФСР. 1923. № 46-47. Ст. 478.], в ст. 23 которого указывалось, что Губернский Суд по гражданскому отделению рассматривает дела:

– по искам к государственным органам или должностным лицам об убытках, причиненных незаконными или неправильными действиями, в административном порядке, а также о возврате неправильно отобранного и отчужденного имущества;

– по искам, предъявленным к уездному исполнительному комитету или городскому совету уездного города в целом (а не к их отделам).

В последующие десятилетия советского периода истории развития права ни в его материальных, ни в процессуальных отраслях также не были закреплены положения о возможности разрешения экономических споров, вытекающих из административно-правовых отношений.

Вместе с тем принятие и вступление в действие ГК РСФСР 1964 г.[4 - Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 406.]ознаменовало новый этап в теоретическом осмыслении института договора поставки – обязательства, которое как нельзя лучше подходило для советской плановой экономики и которое в значительной мере обусловило формирование и развитие органов государственного арбитража, послуживших предпосылкой создания арбитражных судов Российской Федерации.

Так, С.Н. Братусь, О.Н. Садиков отмечают, что «…в связи с жестким централизованным регулированием имущественного оборота и всеобъемлющим планированием экономических отношений, что привело к созданию централизованной плановой административно-командной системы управления экономикой, договор поставки стал рассматриваться в качестве оптимального средства доведения плановых заданий до конкретных участников имущественного оборота.

Договор поставки, в отличие от Гражданского кодекса РСФСР 1922 г., снова признается самостоятельным договором, являющимся основной правовой формой отношений организаций по снабжению и сбыту продукции в народном хозяйстве и одновременно ведущим хозяйственным договором»[5 - Комментарий к Гражданскому кодексу РСФСР / Под ред. С.Н. Братуся, О.Н. Садикова. М., 1982. С. 296.]. Статья 258 «Договор поставки» ГК РСФСР 1964 г. закрепляла правило, в соответствии с которым по договору поставки организация-поставщик обязуется передать в определенные сроки или срок организации-покупателю (заказчику) в собственность или в соответствии со ст. 94, 117 и 135 данного Кодекса, в оперативное управление определенную продукцию согласно обязательному для обеих организаций плановому акту распределения продукции; организация-покупатель обязуется принять продукцию и оплатить ее по установленным ценам.

Тем самым в «договоре поставки советского периода» наиболее ярко проявилось отступление от одного из ключевых принципов классического гражданского права – принципа свободы договора. Как указывают М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, характеризуя «исторический путь» договора поставки, в советское время «преобладающим являлся плановый договор поставки, который конкретизировал и детализировал задание, установленное плановым актом»[6 - Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Договоры о передаче имущества. Кн. 2. 4-е изд. М., 2002.]. Таким образом, учитывая фактическую роль договора поставки, выступающего в качестве доминанты в экономических отношениях рассматриваемого периода, и то, что данные договоры по общему правилу имели своей целью и предназначением конкретизацию и детализацию планового акта распределения продукции, можно сделать несколько следующих предположений как о правовой природе споров по договору поставки, так и о порядке их разрешения в указанный период:

1) основанием возникновения гражданских правоотношений по договору поставки являлось плановое задание;

2) плановые задания выступали ненормативными правовыми актами;

3) несогласие с проектом договора поставки как поставщика, так и покупателя фактически выражало несогласие только с условиями этого договора, но не планового задания или решения о прикреплении поставщика к покупателю.

Как следствие, споры, связанные с заключением договора поставки, при их рассмотрении арбитражем с позиции сегодняшнего дня могут быть оценены как преддоговорные споры равных в материально-правовом смысле хозяйствующих субъектов. Фактически плановый акт распределения продукции выступал разновидностью юридических фактов, которые в обязательном порядке должны повлечь возникновение гражданско-правовых отношений по договору поставки.

В современной юридической литературе такие факты определяют как «акты публичной власти, к которым относят, в том числе, административные акты государственных органов»[7 - Рожкова М.А. К вопросу об обязательствах и основаниях их возникновения // Вестник ВАС РФ. 2001. № 6.]. Такое управленческое решение отвечало всем признакам индивидуального правового акта, указываемым в юридической литературе.

Индивидуальный правовой акт основывался на властных полномочиях соответствующих органов Госплана и Госснаба СССР;

– являлся обязательным для организаций, которым был адресован;

– его выполнение обеспечивалось принудительной силой государства (в том числе применением различных видов внедоговорной юридической ответственности).

В советский период в условиях крайне ограниченного действия принципа свободы договора вряд ли возможно было говорить о праве субъектов экономической деятельности напрямую оспаривать выставляемые в их адрес плановые акты распределения продукции либо какие-то иные акты и деяния наделенных властными полномочиями лиц в судебном, а не в административном порядке. Такая возможность не была предусмотрена действовавшим законодательством практически вплоть до конца 1980-х гг.

В частности, 9 апреля 1969 г. постановлением Совета Министров СССР № 269 утверждаются два положения «О поставках продукции производственно-технического назначения» и «О поставках товаров народного потребления»[8 - СП СССР. 1969. №11. Ст. 64.], в которых предусматривалась именно административная процедура разрешения разногласий по вопросам поставок указанной продукции и товаров. Аналогичным образом разрешался данный вопрос и в положениях «О поставках продукции производственно-технического назначения» и «О поставках товаров народного потребления» 1981 г., утвержденных Постановлением Совмина СССР от 10 февраля 1981 г. № 161[9 - СП СССР. 1981. № 9-10. Ст. 62.].

В этот период, как и в последующие годы, вплоть до конца 1980-х гг., не предусматривалось и рассмотрение в суде или арбитраже споров с государственными органами по поводу налогов и сборов, в действовавшем законодательстве содержался административный порядок их обжалования. Такой порядок был предусмотрен Законом СССР от 8 августа 1953 г. «О сельскохозяйственном налоге»[10 - Свод законов СССР. 1990. T. 5. С. 473.]. В ст. 14 данного Закона было указано, что жалобы на действия должностных лиц финансовых органов, производивших исчисление и взимание налога, подаются в финансовые отделы исполнительных комитетов районных, городских и районных в городах Советов народных депутатов и решения по ним выносятся в сроки, установленные законодательством СССР для рассмотрения жалоб и заявлений граждан. При этом решения по этим жалобам могли быть обжалованы в месячный срок в вышестоящий финансовый орган. Статья 15 допускала право финансового органа, рассматривающего жалобу, приостановить взыскание причитающихся с плательщика сумм налога до разрешения жалобы. Вместе с тем указанный Закон не предусматривал обращение в суд с жалобой на действия должностных лиц финансовых органов.

Положение «О налоге с оборота», утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 30 июня 1975 г. № 572, в п. 24 предусматривало право плательщика налога с оборота обжаловать неправильные действия должностных лиц соответствующих финансовых органов, допущенные ими при взыскании налога с оборота. При этом отмечалось, что жалобы подаются в тот финансовый орган, которому эти лица непосредственно подчинены или по распоряжению которого производится взыскание. Эти жалобы рассматриваются и решения по ним выносятся в пятидневный срок со дня поступления жалобы. Решения по жалобам могут быть обжалованы в месячный срок непосредственно в вышестоящий орган.

Вместе с тем данное Положение прямо указывало, что споры по налогу с оборота не подлежат рассмотрению в органах государственного арбитража и судебных органах[11 - СП СССР. 1975. № 17. Ст. 108.]. Правила рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами, утвержденные Постановлением Совета Министров СССР от 5 июня 1980 г. № 440[12 - СП СССР. 1980. № 16-17. Ст. 104.], закрепляли изъятие из-под юрисдикции государственного арбитража споров по налогам и неналоговым платежам, взыскиваемым в государственный бюджет в соответствии с Положением о взыскании не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей.

Положение «О местных налогах», утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 января 1981 г. № 3819-х[13 - Ведомости ВС СССР. 1981. № 26. Ст. 840.], закрепляло указание на то, что жалобы на неправильные действия должностных лиц, допущенные при исчислении и взимании местных налогов, подаются в финансовые отделы исполнительных комитетов районных, городских и районных в городах Советов народных депутатов. Решения по указанным жалобам могли быть обжалованы в месячный срок в вышестоящий финансовый орган.

Пункт 36 Положения «О взыскании не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей», утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 января 1981 г. № 3820-х[14 - Свод законов СССР. T. 5. С. 502.], гласил, что жалобы на неправильные действия должностных лиц органов взыскания, допущенные ими при взыскании платежей, подаются в орган, по распоряжению которого производится взыскание.

Таким образом, анализ действовавшего законодательства позволяет говорить о том, что жалобы на действия должностных лиц, допущенные при исчислении и взимании местных налогов, на протяжении истории советской правовой системы рассматривались исключительно в административном порядке вышестоящими финансовыми органами.

Определенные первичные формы правосудия по экономическим спорам с властными органами обнаруживаются в законодательстве СССР и РСФСР после принятия Конституции СССР 1977 г.[15 - Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.] и Конституции РСФСР 1978 г.[16 - Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.] В соответствии с данными основными законами государственный арбитраж получил статус конституционного органа; ст. 163 и 175 указанных актов также определяли, что разрешение хозяйственных споров между предприятиями, учреждениями и организациями осуществляется органами государственного арбитража в пределах их компетенции.

Таким образом, и в этот период буквальное толкование конституционных норм не предполагало возможность обращения предприятий, учреждений и организаций в органы арбитража в целях обжалования или оспаривания правовых актов, решений, деяний органов государственной власти и иных лиц, наделенных властными полномочиями, в случае возникновения экономического спора. Поэтому не поднимался вопрос и о предварительной проверке, а также о последующем санкционировании судами или органами государственного арбитража в отношении принимаемых актов или решений к предприятиям, учреждениям и организациям в экономической сфере.

Вместе с тем Конституция СССР 1977 г. предусматривала необходимость принятия союзного законодательного акта, регламентирующего организацию и порядок деятельности органов государственного арбитража. И такой закон – «О Государственном арбитраже в СССР» (далее – Закон о Государственном арбитраже в СССР) – был принят 30 ноября 1979 г.[17 - Ведомости ВС СССР. 1979. № 49. Ст. 844.] Очень важная правовая конструкция закреплялась в ст. 19 указанного Закона, в соответствии с которой государственный арбитраж должен был отказать в удовлетворении требований сторон, если эти требования основаны на акте органа государственного управления, не соответствующем законодательству. Данное правило предполагало необходимость проведения проверки акта государственного органа на предмет его соответствия законодательству в случае, если требования основывались на таком правовом акте. Таким образом, в Законе о Государственном арбитраже в СССР уже в его первоначальной редакции «… проглядывались зачатки вертикального спора»[18 - Клеандров М.И. Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее. М., 2006.].

Несмотря на некоторую неопределенность правовых последствий указанной проверки правового акта, нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что органы арбитража получили полномочия последующего опосредованного контроля за актами государственных органов в экономической сфере на предмет их соответствия (несоответствия) законодательству, а также абсолютно определенные полномочия их неприменения к конкретным правоотношениям в случае обнаружения отступления от принципа законности. Именно после закрепления соответствующих положений в Законе о Государственном арбитраже в СССР в этой системе государственных органов начали закладываться процессуальные основы и формироваться профессиональные навыки его специалистов по оценке правовых актов органов публичной власти.

Процессуальной нормой, регламентирующей реализацию данного права государственного арбитража, стала ст. 79 Правил рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами, утвержденных Постановлением Совмина СССР от 5 июня 1980 г. № 440[19 - Свод законов СССР. 1990. T. 10. С. 184.]. В соответствии с ней государственный арбитраж признавал недействительным полностью или в определенной части договор, противоречащий законодательству, государственным планам и заданиям, а также отказывал в удовлетворении требований сторон, если они основывались на акте органа государственного управления, не соответствующем законодательству.

Преемственность положений ст. 19 Закона о Государственном арбитраже в СССР и ст. 79 Правил рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами обнаруживается и в ст. 13 АПК РФ 2002 г., в соответствии с которой арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному, имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе его издание с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Правовые основы споров с участием публичной власти в сфере экономических отношений, как материальные, так и процессуальные, начали активно формироваться с конца 1980-х гг. Именно в этот период произошли демократические преобразования, в итоге во многом обусловившие смену общественно-экономической формации в нашей стране. Собственно, тогда же и началась самостоятельная история административного судопроизводства по экономическим спорам с особенной процессуальной формой рассмотрения экономических споров с публичной властью и ее закреплением в системе законодательства.

Итак, первый этап развития административного судопроизводства по экономическим спорам связан с принятием 12 февраля 1987 г. ЦК КПСС и Советом Министров СССР совместного постановления № 190 «О дальнейшем совершенствовании деятельности органов государственного арбитража и повышении их роли в укреплении законности и договорной дисциплины в народном хозяйстве»[20 - СП СССР. 1987. № 15. Ст. 59.].

В соответствии с этим Постановлением Государственный арбитраж СССР, его коллегия были обязаны обратить особое внимание на неукоснительное обеспечение защиты прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, активнее реагировать на выявляемые государственными арбитражами факты издания ведомственных инструкций и положений по вопросам хозяйственной деятельности, противоречащих законодательству. Государственному арбитражу СССР и государственным арбитражам союзных республик также было предоставлено право внести в Президиум Верховного Совета СССР проект указа «О внесении изменений и дополнений в законодательство Союза ССР о государственном арбитраже».

Формирование правовой концепции, послужившей основой современного административного судопроизводства в арбитражном процессе Российской Федерации, началось с Закона СССР от 30 июня 1987 г. «О государственном предприятии (объединении)»[21 - Ведомости ВС СССР. 1987. № 26. Ст. 385.Ведомости ВС СССР. 1988. № 22. Ст. 355.] (далее – Закон о государственном предприятии (объединении)). Его роль в истории развития арбитража как органа, осуществляющего рассмотрение экономических споров, возникающих из публичных правоотношений, трудно переоценить, поскольку с принятием указанного Закона Государственный арбитраж фактически наделялся определенными функциями судебного контроля за деятельностью органов государственного управления в экономической сфере.

Статья 1 Закона о государственном предприятии (объединении) гласила, что государственные предприятия (объединения), наряду с кооперативными, являются основным звеном единого народнохозяйственного комплекса. Таким образом, подтверждалась экономическая основа споров данных субъектов права с наделенными властными полномочиями субъектами. В то же время ст. 9 Закона закрепила правило, согласно которому министерство, ведомство, другой вышестоящий орган может давать предприятию указания только в соответствии со своей компетенцией, установленной законодательством, и в случае издания министерством, ведомством, другим вышестоящим органом акта, не соответствующего его компетенции либо с нарушением требований законодательства, предприятие вправе обратиться в государственный арбитраж с заявлением о признании такого акта недействительным полностью или частично.