Позитивные изменения, Том 3 №1, 2023. Positive changes. Volume 3, Issue 1 (2023)

• государственно-частное партнёрство для инвестиционных проектов по созданию социальных учреждений.

В России одной из законодательных инициатив по внедрению социальных инвестиций эксперты называют пилотную апробацию проектов социального воздействия (social impact bonds, SIB). В рамках соответствующей государственной программы[40 - Постановление Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2019 г. № 1491 «Об организации проведения субъектами Российской Федерации в 2019–2024 годах пилотной апробации проектов социального воздействия».] осуществляется привлечение средств инвесторов для финансирования социальных проектов, которые, в случае успешного достижения социального воздействия, получают от государства компенсацию вложенных средств.

Второй рассматриваемый инструмент для правового оформления социальных инвестиций в России – это статус социального предпринимателя. В обзоре существующих льгот статуса социального предпринимателя рассматривается набор преимуществ, который даёт этот статус (Умнов, Плюхина & Матвеев, 2018). В частности, Налоговый кодекс РФ устанавливает льготный налоговый режим для организаций, реализующих социально полезную деятельность (освобождение от налога на добавленную стоимость или от налога на прибыль в разных сферах деятельности). Также на социальных предпринимателей ориентирован ряд государственных программ (вроде программы «Социальная поддержка граждан»), условия которых предполагают, что социальные предприниматели могут быть задействованы в их исполнении. В заключительной части статьи особенности российского правового статуса социального предпринимателя рассмотрены в больших деталях как одно из основных направлений для совершенствования.

Третьим способом правового оформления социальных инвестиций можно считать государственно-частное партнёрство для создания социальной инфраструктуры. Эксперт Национального центра государственно-частного партнерства и платформы «Росинфра» Андрей Бедняков указывает, что только 8 % средств в рамках российских проектов ГЧП направляются в социальную сферу (Бедняков, 2022). При этом доля частных инвестиций в инфраструктуру составляет 2 % от общего объёма в России. Он делает общий вывод о низком уровне развития соответствующих институтов развития, а также об отсутствии эффективной системы регулирования в виде прозрачных конкурсных процедур. Отсутствие внедрения эффективной методологии оценки проектов (например, не используются такие метрики эффективности, как коэффициент возврата инвестиций) можно выделить как основополагающую характеристику российского кейса. В противоположность эксперт приводит пример Канады, где на законодательном уровне для проектов ГЧП введена необходимость наличия методологии оценки и независимого оценщика. Важность метрик для развития социальных инвестиций будет также рассмотрена ниже.

Одной из черт социальных инвестиций, которые отличают их от просто благотворительности, является обязательное измерение достигнутых социальных результатов.

Одной из черт социальных инвестиций, которые отличают их от просто благотворительности, является обязательное измерение достигнутых социальных результатов. Такое условие используется лишь в меньшей части финансируемых государством социальных проектов. В частности, ни статус социального предпринимателя, ни механизм государственно-частного партнёрства для поддержки инвестиционных проектов по созданию социальных учреждений не предполагают измерения социального воздействия. Это является главным недостатком действующих механизмов.

Социальные инвестиции можно определить как вложение средств для получения позитивного социального результата. Если предприниматель вкладывает деньги и рассчитывает получить выручку или даже прибыль (как в случае государственно-частного партнёрства) – это не социальные инвестиции, а традиционные коммерческие инвестиции в социальном секторе. Отличием социальных инвестиций является то, что при вложении отдача в первую очередь носит не экономический, а социальный характер, который необходимо доказать через оценку социального воздействия проекта социального инвестирования. Отсутствие механизма оценки смешивает импакт-инвестиции с инвестициями для извлечения прибыли, как это происходит в российских моделях социального предпринимательства и государственно-частного партнёрства.

В соответствии с текущим законодательством, в этих моделях сам факт осуществления деятельности в социальной сфере трактуется как, во-первых, социально ориентированная деятельность, а во-вторых, как успешная деятельность. Обращаясь к ФЗ от 26.07.2019 г. № 245-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в части закрепления понятий «социальное предпринимательство», «социальное предприятие», можно увидеть, что включение в реестр социальных предпринимателей возможно по нескольким равнозначным признакам.

Часть признаков носит содержательный и оценочный характер – например, обеспечение занятости сотрудников из социально уязвимых категорий[41 - Согласно п. 1 ст. 241 к таким категориям граждан относятся: лица с ограниченными возможностями здоровья, одинокие или многодетные родители, пенсионеры и люди предпенсионного возраста, выпускники детских домов, беженцы, малоимущие, без определённого места жительства и занятий.], способствование реализации продукции, которую произвели такие сотрудники, или производство товаров для социально уязвимых групп. Действительно, деятельность в этом направлении сама по себе будет обладать ненулевой социальной полезностью, но её эффективность всё равно остаётся под вопросом. С другой стороны, группа критериев, на основании которой в реестр включено большинство предприятий, перечисляет сферы деятельности, действуя в которых предприятие автоматически считается социальным. Например, к таким сферам относятся услуги в сфере дополнительного образования, отдыха и оздоровления детей, культурно-просветительская деятельность. В этом случае без дополнительных оценок невозможно сказать даже о наличии самого факта социального воздействия.

Поскольку принципом социальных инвестиций является доказательность социальных изменений, представляется продуктивным учесть необходимость оценки на уровне законодательства. В частности, внедрить практики оценки социального воздействия для включения в реестр социального предпринимательства или подтверждения статуса в нём. Так законодательная среда позволит стимулировать более обоснованный и доказательный подход к социальным инвестициям на примере социального предпринимательства.

Обращаясь к отчёту Департамента политики в области экономики, науки и качества жизни Европарламента (Mackeviciute, R. et al., 2020) с обзором лучших практик социальных инвестиций, нужно сказать, что в России с разной долей успешности принята большая часть перечисленных в отчете мер обеспечения:

• создание государственных структур, ответственных за фасилитацию рынка импакт-инвестиций (ВЭБ.РФ как оператор проектов социального воздействия);

• обеспечение правовой базы и правового статуса социальных предпринимателей;

• наличие налоговых стимулов.

Однако в настоящий момент, за исключением механизма проектов социального воздействия, отсутствуют регуляторные меры – в частности в виде введения стандартизированных систем измерения социального воздействия и отчетности. Именно этот неотъемлемый элемент правового обеспечения социального инвестирования предлагается к внедрению в российских условиях.

Аналогичные практики оценки социального импакта важны в других российских правовых конструкциях в сфере социальных инвестиций – в проектах государственно-частного партнёрства, которые в настоящий момент не проходят оценку социального эффекта, и в проектах социального воздействия по модели SIB, в которых наблюдается потребность в оценке результатов проекта со стороны медиатора.

Подводя итог, нужно сказать, что и в России, и за рубежом оценка фактического воздействия в области социальных инвестиций, являясь неотъемлемым элементом определения этого вида инвестиций, постепенно начинает обретать свои очертания как в практиках, так и в законодательстве.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ

1. Mackeviciute, R., Martinaitis, Z., Lipparini, F., Scheck, B. C., & Styczynska, I. (2020). Social Impact Investment-Best Practices and Recommendations for theNext Generation. Policy Department for Economic, Scientific and Quality of Life Policies Directorate-General for Internal Policies, European Parliament. Retrieved from: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/658185/IPOL_STU(2020)658185_EN.pdf. (accessed 07.02.2023).

2. Алексеева, М. (2017). Мониторинг в рамках институтов оценки регулирующего воздействия и оценки фактического воздействия в Российской Федерации. Государственное и муниципальное управление. Ученые записки, (2), 20–25. https://doi.org/10.22394/2079–1690–2017–1–2–20–25.

3. Арзамасов, Ю. Г. (2019). Оценка регулирующего воздействия и риски в праве: опыт России и континентальной Европы. Право. Журнал Высшей школы экономики, (S5), 4–31. http://doi.org/10.17323/2072–8166.2019.5.4.31.

4. Бедняков, А. С. (2022). Государственно-частное партнёрство как модель развития публичной инфраструктуры. Вестник МГИМО Университета, 15 (1), 143–176. https://doi.org/10.24833/2071–8160–2022–1–82–143–173.

5. Голодникова, А. & Цыганков, Д. (2015). «Таргетирование» оценки регулирующего воздействия: международные подходы и российская практика. Вопросы государственного и муниципального управления, (4), 7–40.

6. Голодникова, А., Ефремов, А., Соболь, Д., Цыганков, Д., & Шклярук, М. (2018). Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего. Доклады ЦСР, (1), 1–191.

7. Иванова, Н. (2020). Инвестиции социального воздействия: международный опыт. Информационно-аналитический бюллетень о развитии гражданского общества и некоммерческого сектора в России. 1(18).

8. Квон, Г. (2020). Оценка социального воздействия преобразующих инвестиций: проблемы и подходы. Вестник экономики, права и социологии, (4), 24–28.

9. Орехова, Н. (2022). Оценка регулирующего и фактического воздействия нормативных правовых актов: международный опыт и перспективы в России. Юридическая наука, (11), 169–175.

10. Умнов, В., Плюхина, А., & Матвеев, М. (2018). Анализ системы государственной поддержки социального предпринимательства в России. Вестник РГГУ. Серия «Экономика. Управление. Право», (3 (13)), 77–89. https://doi. org/10.28995/2073–6304–2018–3–77–89.

By Way of Law. Assessment of the Actual Impact of Social Investment Projects in Russia and Worldwide

Social investment started to gain popularity all over the world in the last century, yet it still has not received a clear legislative support. This article reviews the practices of legal regulation of social investment, i.e. what legal structures have been created to formalize and regulate this sphere in Russia and worldwide, and identifies mechanisms and functions required to evaluate the actual impact, followed by identifying key areas for improvement.

Ivan Smekalin

Analyst, Factory of Positive Changes, master’s student at the Еcole des Hautes Еtudes en Sciences Sociales (Paris)

THE DEFINITION OF SOCIAL INVESTMENT

Social investment, also known as transformative investment, social impact investment, or impact investment (Kwon, 2020, p. 24; Mackeviciute et al., 2020; Center for Studies of Civil Society and Nonprofit Sector, NRU HSE, 2020), is aimed at maximizing the social value created by investees. This type of investment has become known worldwide in the 20th century, and even though the term is used increasingly often in Russia, it still has not received a definition in the Civil Code nor has a Federal Law “On Social Investment” been passed. Various legal constructs fall under the broad framework of social investment, such as the status of a social entrepreneur and tax incentives for socially beneficial activities.

Speaking about the importance of improving the mechanisms of state regulation of social investment, we can refer to the survey of employees of financial companies, banks and foundations, conducted by the Center for Studies of Civil Society and Nonprofit Sector of the National Research University – Higher School of Economics in 2019. According to the study, about a third of the respondents cite the legislative and regulatory framework that limits the application of social investment as a barrier to their development (Ivanova, 2020).

RUSSIAN AND FOREIGN EXPERIENCE IN ASSESSING THE ACTUAL IMPACT IN THE FIELD OF SOCIAL INVESTMENT

Assessment of the actual impact of statutory regulations is an examination of a current legislative act, designed to eliminate ambiguous wording, identify provisions that result in excessive costs to businesses and investors, as well as the budget system of the Russian Federation.

The difference between the actual impact assessment (AIA) and the regulatory impact assessment (RIA) is that the AIA is conducted after the regulatory document has been adopted and interprets the changes achieved, while the RIA takes place before the adoption. In other words, AIA, as an analysis of the consequences of the established regulation, is in fact ex post (after the fact) regulatory impact assessment (Alekseeva, 2017).

In Russia, the practices of actual impact assessment emerged in 2015 and are defined by subject matter experts as a legal mechanism for assessing the impact of regulations affecting the interests of businesses and investors (Arzamasov, 2019). AIA is mainly applied by the Ministry of Economic Development of the Russian Federation. Referring to the order of the Ministry of Economic Development of Russia on the approval of the methodology for assessing the actual impact of statutory regulations, the AIA analysis is based on such data as the costs for economic entities to comply with regulation; costs and revenues for the budget system related to the implementation of that regulation; and information on violations of the regulation. Proposals can be gathered via meetings of expert and working groups, as well as interviews with representatives of interested parties. Thus, in accordance with the methodology and according to the reports on the status of actual impact assessment, the assessment only covers the issues of business and investment activities. Social consequences of legal regulation are outside of the scope of impact assessment.

To illustrate the mechanism of actual impact assessment in Russia, you can refer to the “Regulatory Impact Assessment” portal[42 - Regulatory Impact Assessment. Retrieved from: http://orv.gov.ru/. (accessed: 07.02.2023).]. There you can find a description of the AIA procedure, which includes such steps as a public discussion, a working group meeting of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation and the Ministry of Justice of the Russian Federation and the preparation of the report by the respective federal executive authority. It also lists best practices for assessing actual impact, which make it clear that the social aspect is only perceived in the context of minimizing risks rather than assessing effectiveness and positive impact.

Regulatory impact assessment practices appeared at the regional level first, before the federal level – for example, the Government of Moscow introduced AIA simultaneously with RIA, and started with conducting just actual impact assessment. The 2018 report by Golodnikova et al. cites assessment challenges such as the evasion opportunities through agencies, introduction of bills bypassing the government, insufficient information in the databases, and low levels of regulatory recipient engagement. The report authors note that the subject matter of the AIA was narrowed in 2015 by excluding statutory regulations that fall within the framework of national projects and initiatives. Resistance to the assessment procedure is also observed at the apparatus level.

For specific assessment practices, one can refer to the State Duma’s 2020 Analytical Bulletin[43 - Analytical Bulletin (2020). The State Duma Publication. Retrieved from: http://duma.gov.ru/media/files/vALRZNAAiosZvSEl2LtcE6KMBgqQVMzr.pdf. (accessed: 27.02.2023).]: the actual impact assessment of the legislation on development of small and medium-sized businesses uses an extremely formal approach that takes into account the wording of statutory regulations, reporting types, and the public awareness. The assessment includes neither economic calculations nor any empirical information about the socio-economic effect of the regulations.

In terms of foreign AIA practices, it may be noted that in the United States and Canada only legislative acts developed by the executive branch of the government are assessed. Meanwhile, in the United States there is a separate unit to monitor the implementation of laws and federal programs – the Congressional Budget Office (Golodnikova & Tsygankov, 2015). The European Commission’s methodology establishes the following criteria for impact assessment: impact on human rights, individual economic sectors, economic actors, population groups, culture and the environment (Ibid.). On the other hand, the European Union countries do not generally have a central nationwide system for assessing the social consequences of the adoption of statutory regulations in the field of social investment (Orekhova, 2022): in Germany, the assessment is conducted regionally with a focus on finding financial risks and setting up the legal environment; in France financial laws are subject to mandatory assessment, but only in the economic plane.

Thus, social impact assessment of social investment projects is not a common practice during actual impact assessment, neither in Russia nor in the EU.

However, legally established practices of AIA in the field of social investment can still be found. They are related to social impact bonds. For example, in Great Britain, a social investor, in order to get a refund of their investment, must prove a positive social effect, which is evaluated by an independent agency (mediator). It is worth noting that this practice is at the junction of all the positive tools we discussed earlier:

• a separate state institution in charge of social investment;

• presence of an independent organizational evaluator;

• focus on income and tax benefits for the investor;

• using the methodology to investigate social impact[44 - Davies, R. (2014). Social impact bonds: Private finance that generates social returns. European Parliamentary Research Service. Retrieved from: https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_BRI(2014)538223. (accessed 07.02.2023).].

One of the major social impact operators in Russia, VEB.RF state corporation, presents the following list of stakeholders: the contractor, investor, public authority, independent evaluator, and operator[45 - VEB.RF (2022). To participants in social impact projects. Retrieved from: https://xn-90ab5f.xn-p1ai/agent-pravitelstva/psv/uchastnikam/ (accessed: 07.02.2023).]. This list correlates with the “stateinvestor-contractor” triangle plus the two mediators described by the Urban Institute[46 - Hawkins, R. (2018) What role do intermediaries play in pay for success? Urban Institute. Retrieved from: https://pfs.urban.org/pay-success/pfs-perspectives/what-role-do-intermediaries-play-pay-success. (accessed 07.02.2023).]. Thus, in the Russian model, the mediator’s role is somewhat limited compared to the traditional expert mediators – nowhere does it say he/she is to conduct expert review or assist in the project design before the project launch. The Russian model also does not allow for a participant to guarantee the investor’s interests, other than by the investors themselves.