Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры

В 2004 г. Институтом экономики города был проведен опрос 45 крупных строительных компаний с целью выяснения основных препятствий на пути увеличения объемов строительства. Ответы респондентов выявили четыре основные проблемы рынка, которые распределились следующим образом (в порядке убывания значимости):

• трудности, связанные с получением необходимых согласований и разрешений на осуществление строительства;

• низкий уровень доступности кредитных и иных источников финансирования строительства;

• низкий платежеспособный спрос населения;

• отсутствие достаточного количества земельных участков для строительства, обеспеченных инженерно-технической инфраструктурой.

По мнению участников строительного рынка, основной проблемой являются чрезмерные административные барьеры доступа на рынок жилищного строительства. Эта проблема характеризуется использованием неэффективных административных процедур определения в индивидуальном порядке для каждого инвестора-застройщика назначения каждого объекта недвижимости («процедура предварительного согласования места размещения объекта строительства»), отсутствием в подавляющем большинстве российских городов правил землепользования и застройки и значительным количеством организаций, участвующих в согласовании и проведении экспертиз исходной и проектной документации.

Администрации городов и строители по-разному оценивают затраты, связанные с получением разрешения на строительство. В среднем они составляют 12–22 % общей стоимости строительства. В согласовании исходно-разрешительной документации, экспертизе проектной документации и предоставлении разрешения на строительство участвуют в среднем 35 организаций. Этот процесс занимает около 10 месяцев.

Следующей по значимости проблемой является отсутствие финансирования. Сейчас спрос на кредиты со стороны застройщиков превосходит предложение кредитов банками и прочими финансовыми организациями в 6 раз[3 - См.: Оценка масштабов и динамики изменения платежеспособного спроса на жилье… С. 10.]. Ограниченность кредитования застройщиков объясняется в основном отсутствием обеспечения по кредиту. Таким обеспечением могли бы стать права собственности на земельный участок, который мог бы являться предметом залога.

Низкий платежеспособный спрос населения обусловлен неразвитостью ипотечного кредитования и слабыми финансовыми рынками. Сегодня более половины населения готовы воспользоваться ипотечными кредитами для приобретения жилья, но банки не готовы обеспечить требуемый объем кредитования на приемлемых условиях. Спрос на ипотечные кредиты, по экспертным оценкам, превышает предложение в 4 раза[4 - См. там же. С. 6.].

Строительство жилья невозможно без развития систем коммунальной инфраструктуры, и в ответах строительных компаний проблема обеспечения участков строительства инженерной инфраструктурой отмечена как одна из наиболее значимых. По разным оценкам, стоимость развития систем коммунальной инфраструктуры сегодня составляет 10–30 % себестоимости квадратного метра жилья.

Причиной возникновения данной проблемы являются непрозрачные условия подключения вновь построенных строительных объектов к системам коммунальной инфраструктуры. В мировой практике развитие систем коммунальной инфраструктуры часто осуществляется за счет средств муниципальных бюджетов. Применение данного подхода в России сегодня малоэффективно ввиду слабой фискальной базы муниципалитетов. В других случаях развитие финансируется организациями коммунального комплекса (ОКК) за счет привлечения внешнего финансирования в виде кредитов или облигационных займов.

Российские ОКК сегодня не имеют возможности привлечь внешние источники финансирования. Вместо этого финансирование систем коммунальной инфраструктуры перекладывается на застройщиков путем выдачи так называемых технических условий на подключение. Технические условия часто обременены обязательствами по строительству магистральных сетей или иных объектов в интересах коммунальной организации. Это создает неравные условия для развития строительного бизнеса, поскольку одним застройщикам достаются более сложные технические условия, чем другим. Более того, в этой ситуации окраинные земельные участки часто остаются неосвоенными из-за высокой стоимости реализации технических условий на их выполнение. Тем самым ограничиваются объемы жилищного строительства.

Из перечисленных выше четырех проблем две препятствуют росту предложения жилья:

• трудности, связанные с получением необходимых согласований и разрешений на строительство;

• отсутствие достаточного количества земельных участков для строительства, обеспеченных инженерно-технической инфраструктурой.

Рассмотрению вариантов решения этих и сопряженных с ними проблем посвящена основная часть настоящего курса.

1.2. Основные направления государственной политики по стимулированию предложения жилья

«Мнение» рынка

При опросе строительных компаний респондентам был задан вопрос: «Что, по вашему мнению, необходимо сделать для совершенствования процедур предоставления земельных участков и разрешений на строительство?» Заметим, что постановка вопроса исключала предложение решений по стимулированию спроса на жилье. Вопрос был направлен на выяснение того, что именно могут сделать муниципальные власти для стимулирования развития жилищного строительства. Ответы респондентов приведены ниже в порядке убывания приоритетов. Неудивительно, что большинство ответов по сути представляли собой требования ликвидировать проблемы, обозначенные респондентами ранее:

• сократить количество организаций, участвующих в согласовании и проведении экспертиз исходно-разрешительной документации;

• предоставлять земельные участки, обеспеченные инженерно-технической инфраструктурой;

• обеспечить открытость информации о регламентах разрешенного использования земельных участков путем правового зонирования – введения в действие муниципальных правил землепользования и застройки;

• обеспечить проведение торгов (аукционов, конкурсов) по предоставлению сформированных земельных участков для строительства;

• обеспечить возможность предоставления прав на сформированные земельные участки до начала разработки проектной документации и получения разрешения на строительство;

• упразднить натуральные формы оплаты за предоставление земельных участков в виде передаваемых в администрацию квартир и перейти на денежные формы оплаты.

Наивысший приоритет в стимулировании предложения жилья со стороны муниципалитетов был отдан резкому снижению административных барьеров при получении разрешений на строительство. В этом случае объем вводимого жилья можно увеличить в среднем на 30 % по сравнению с прогнозами, основанными на сохранении существующей ситуации в строительстве[5 - Экспертная оценка Института экономики города.].

Следующим приоритетом идет решение проблемы обеспечения земельных участков инженерной инфраструктурой. Учитывая, что стоимость подключения к системам коммунальной инфраструктуры составляет до 30 % себестоимости строительства, решение этой проблемы позволило бы снизить издержки, а освобождение застройщиков от необходимости самостоятельно беспокоиться о развитии сетей позволило бы им сконцентрироваться на основной деятельности.

Прочие пожелания представителей строительных компаний сводятся в основном к повышению прозрачности процедур принятия решений в сфере градорегулирования.

Институциональная модель рынка доступного и комфортного жилья

Проблемы, указанные застройщиками как основные, признаются и на федеральном уровне власти. Наилучшее доказательство этому – проводимая сегодня государственная политика в сфере развития жилищного строительства, направленная на ликвидацию именно этих проблем.

Во многом государственная политика основывается на так называемой институциональной модели рынка доступного и комфортного жилья. Модель предполагает комплексный подход к созданию государством ряда институтов, способных стимулировать спрос и предложение жилья, а также снизить трансакционные издержки рынка.

В данной модели роль государства состоит в обеспечении законодательных и административных институтов (например, развитии и совершенствовании государственных систем регистрации прав и учета объектов недвижимости, государственной экспертизы и контроля в строительстве и др.) для развития рыночных институтов и механизмов. Непосредственное финансовое участие государства реализуется в форме поддержки становления отдельных рыночных институтов на первоначальном этапе. В качестве примера можно привести институт вторичного рынка ипотечных кредитов, систему страхования ипотечных кредитов для определенных групп населения, систему привлечения средств в развитие коммунальной инфраструктуры, а также предоставления субсидий определенным группам населения (молодым семьям, молодым специалистам на селе, увольняемым военнослужащим и другим категориям граждан) с целью повышения доступности жилья и жилищных кредитов.

Хотя в данном пособии не анализируются проблемы стимулирования спроса на жилье, мы рассмотрим основные подходы к их решению для полного понимания институциональной модели.

Подход к стимулированию спроса на жилье в рамках институциональной модели. Основным направлением в стимулировании спроса на жилье является развитие банковского сектора, предоставляющего гражданам долгосрочные (на 20–30 лет) кредиты на приобретение или строительство индивидуального жилья под залог этого жилья (ипотека). Предполагается также развитие различных форм жилищного кредитования населения – на цели приобретения готового жилья, участия в строительстве многоквартирных домов, строительства индивидуальных домов и другие цели.

Для снижения рисков приобретения жилья предусматривается создание системы защиты прав собственности граждан на жилье. Это система основана на государственных системах учета и регистрации прав на недвижимость и предоставляет гарантии прав на недвижимость для добросовестных приобретателей.

Развитие банковской сферы возможно только в случае обеспечения прав кредиторов. В данной модели эти права защищаются возможностью обращения взыскания и прекращения прав заемщиков-залогодателей на жилье – предмет ипотеки – в случае невыполнения обязательств по кредитному договору. Наличие ликвидного залога (жилья) позволяет снизить риск дефолта по кредиту. Как следствие становится возможным снижение процентных ставок и повышение доступности ипотечных кредитов для населения.

Однако обеспечение залога еще не гарантирует бурного развития системы ипотечного кредитования. Ипотечные кредиты предоставляются на длительные сроки, но доступ банковской системы России к так называемым длинным средствам пока еще сильно ограничен. Основная причина – неразвитость финансового рынка, в частности низкая активность пенсионных фондов и страховых компаний.

Для финансирования долгосрочных кредитов населению банки должны иметь доступ к долгосрочным ресурсам пенсионной и страховой систем, к средствам других институциональных инвесторов. Это возможно через развитие рынка надежных финансовых инструментов – ипотечных ценных бумаг. Поддержка формирования вторичного рынка ипотечных кредитов и рынка ипотечных ценных бумаг на первоначальном этапе обеспечивается государственным участием через созданное Правительством РФ Агентство по ипотечному жилищному кредитованию.

Для формирования эффективного рынка жилья и жилищного кредитования необходимо развитие новых институтов – страхования ипотечных кредитов, кредитных бюро, риэлтеров-брокеров и др. Снижение стоимости сделок на рынке жилья и ипотечного кредитования требует совершенствования деятельности государственных систем регистрации прав на недвижимость и учета объектов недвижимости (повышение прозрачности, надежности и информационной доступности, снижение затрат и времени обслуживания для участников рынка жилья, усиление гарантий прав через систему регистрации прав и другие меры).

Подход к стимулированию предложения жилья в рамках институциональной модели. Цель государственной политики в сфере жилищного строительства состоит в реорганизации рынка с целью удовлетворения платежеспособного спроса населения на жилье, который существенно возрастет за счет повышения доступности долгосрочных жилищных кредитов. В части реорганизации предложения на рынке жилья институциональная модель заключается в формировании систем градорегулирования и развития коммунальной инфраструктуры.

Первый шаг в создании системы градорегулирования – установление четких и прозрачных процедур территориального планирования на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Эти процедуры позволят снизить административные барьеры и обеспечат доступ на рынок жилищного строительства, получение земельного участка с установленными регламентами разрешенного использования и разрешения на строительство.

Следующим шагом в создании системы градорегулирования должно стать обеспечение проведения территориального зонирования с установлением градостроительных регламентов и видов разрешенного использования недвижимости на уровне муниципальных образований. Также необходимо реорганизовать существующие многочисленные государственные экспертизы проектной документации и государственные контрольные органы в строительстве с целью создания единой унифицированной системы государственной экспертизы и контроля в строительстве на базе принятия федеральными законами соответствующих технических регламентов и усиления профессиональной ответственности в сфере проектирования и строительства.

Еще одним немаловажным шагом в формировании системы градорегулирования является реализация на практике конкурентного механизма предоставления на открытых аукционах застройщикам для целей жилищного строительства сформированных земельных участков до начала строительно-инвестиционного процесса. Это позволит застройщикам привлекать кредитные ресурсы на строительство жилья под залог земельных участков и возводимого жилья.

Система развития коммунальной инфраструктуры также закреплена в законодательных и нормативных правовых актах. Суть этой системы в том, что муниципалитеты, заинтересованные в увеличении объемов жилищного строительства, должны сформировать прозрачные механизмы обеспечения земельных участков для жилищного строительства коммунальной инфраструктурой. Учитывая ограниченные возможности финансирования, развитие систем коммунальной инфраструктуры должно обеспечиваться в первую очередь за счет введения прозрачного и регулируемого муниципалитетами тарифа на подключение, взимаемого с застройщиков.

Начальное финансирование может обеспечиваться за счет займов на развитие инфраструктуры, предоставляемых муниципалитетам, коммунальным предприятиям или застройщикам. Также возможно делегирование муниципалитетами ответственности за развитие коммунальной инфраструктуры частным операторам объектов коммунальной инфраструктуры. Предполагается и развитие специальной рыночной деятельности по обустройству территорий инженернокоммунальной инфраструктурой для жилищного строительства (девелопмент).

Законодательная и нормативная правовая база государственной политики

Большинство положений институциональной модели в отношении стимулирования спроса на жилье уже нашли отражение не только в законодательных и нормативных правовых актах, но и на практике. В то же время положения институциональной модели в отношении стимулирования предложения жилья практически не внедряются на практике, несмотря на наличие соответствующей законодательной и нормативной правовой базы.

В конце 2004 г. была сформирована законодательная база, которая обеспечила основные правовые условия для увеличения объемов жилищного строительства. Основными документами, в которых зафиксированы эти условия, являются Градостроительный кодекс Российской Федерации[6 - Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29Л2.2004 г. № 190-ФЗ.] и Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»[7 - Федеральный закон от 30Л2.2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».]. Эти и другие документы федерального уровня направлены:

• на внедрение открытых конкурентных процедур предоставления прав собственности на сформированные земельные участки застройщикам;

• упрощение процедур согласования и государственной экспертизы градостроительной и проектной документации;