Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры

Особенность шестая. Эта особенность выявляется при сопоставлении пятой и второй особенностей. Если нормативное правовое обеспечение градорегулирования выстраивается по «вертикальной схеме» соподчиненности законодательных и иных нормативных правовых актов, то система документов градостроительного проектирования выстраивается по «горизонтальной схеме» соотношения разных документов, содержащих решения по разным предметам. Такое сочетание вертикальных и горизонтальных соотношений, с одной стороны, необходимо и неизбежно, с другой – создает необходимую устойчивость системе градорегулирования. Есть и третья сторона: «горизонтальность» отношений в области подготовки документов градостроительного проектирования акцентирует значимость «вертикальной компоненты» – необходимость активизации использования технологий совместной подготовки документов территориального планирования различными уровнями публичной власти[20 - См. там же. Раздел 8.4.].

Особенность седьмая. Эта особенность определяется различиями между двумя группами документов градостроительного проектирования – «документами для себя» и «документами для других».

Первая группа – это документы градостроительного проектирования, подготавливаемые «вышестоящими» уровнями публичной власти – Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными районами. Фактически эти документы подготавливаются «для себя» – для выполнения полномочий публичной власти, связанных с планированием размещения объектов федерального, регионального, районного значения. В эту же группу входят генеральные планы городских округов, поселений[21 - См.: Градорегулирование… Подраздел 7.3.2.]. Во вторую группу документов градостроительного проектирования входят правила землепользования и застройки. Правила подготавливаются не «для себя», а «для всех» – распространяются на всех правообладателей независимо от формы собственности и иных прав на земельные участки (см. п. 3 ст. 85 ЗКРФ). В эту же группу документов «для всех» входит и документация по планировке территории, утверждаемая органами местного самоуправления городских округов, поселений. Посредством такой документации планируется территория для размещения как объектов, связанных с полномочиями указанных органов местного самоуправления, так и объектов, которые будут строиться частными лицами.

Особенность восьмая. Она одна из главных, характеризующих публичных субъектов градорегулирования. Среди всех публичных субъектов градорегулирования выделяются органы местного самоуправления городских округов и поселений, которые, в отличие от всех других, непосредственно работают с населением, частными правообладателями недвижимости. Эта работа осуществляется через «документы для всех» – правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории. Кроме этого только указанные органы местного самоуправления проводят в обязательном порядке публичные слушания по вопросам градорегулирования, а также публичные слушания, инициируемые частными правообладателями недвижимости в случае рассмотрения вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров строительства, на условно разрешенные виды использования недвижимости[22 - См. там же. Часть 13.].

Особенность девятая. Субъектами градорегулирования выступают не только официальные органы власти, но и население, правообладатели недвижимости. Самой эффективной и формализованной процедурой такого участия являются публичные слушания, в обязательном порядке проводимые органами местного самоуправления по различным вопросам градорегулирования, определенным Градостроительным кодексом РФ[23 - См.: Градорегулирование… Часть 13.].

2.4. Инструменты градорегулирования

Инструменты градорегулирования – это совокупность документов (законов и иных нормативных правовых актов, градостроительных проектов), а также регламентированных процедур, формализованных и неформализованных технологий, используя которые соответствующие органы публичной власти осуществляют градорегулирование.

Основным этот перечень является потому, что в рамках почти каждого инструмента содержатся компоненты в виде специальных процедур и технологий, каждая из которых может стать предметом самостоятельного изучения и разработки.

Есть признаки, по которым основные инструменты градорегулирования могут быть типологизированы, а именно:

1) разделение инструментов по признаку условия/контроль. С одной стороны, это инструменты, посредством которых создаются условия для градорегулирования (акты, документы, действия по мониторингу и т. д.), а с другой – это инструменты осуществления контроля за градостроительной деятельностью, осуществляемого на основе подготовленных условий (в виде актов, документов) для градорегулирования;

2) разделение инструментов по признаку документы/действия. С одной стороны, это акты и документы, а с другой – действия. Последние могут осуществляться как на этапе подготовки условий для градорегулирования, так и на этапе контроля в соответствии с подготовленными документами.

Если попытаться свести все основные инструменты в обобщенные группы по первому признаку условия/контроль, то мы получаем следующие 16 типологических групп инструментов градорегулирования:

Первая группа – инструменты по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности:

(1) законы и иные нормативные правовые акты (тексты);

(2) правила землепользования и застройки – тексты норм градорегулирования и карты градостроительного зонирования;

(3) документы градостроительного проектирования (не включая правил землепользования и застройки);

(4) документы, в обязательном порядке направляемые и размещаемые в муниципальные ИСОГД;

(5) документы, содержащиеся в архивах, фондах хранения материалов РФ, субъектов РФ;

(6) мониторинг процессов градостроительной деятельности;

(7) аналитические материалы, рекомендации.

Вторая группа – инструменты контроля за градостроительной деятельностью, в том числе проводимой на стадии подготовки нормативных правовых актов и документов:

(8) проверка уполномоченными органами по градорегулированию документов градостроительного проектирования перед направлением на согласования и публичные слушания (в установленных случаях) и на утверждение;

(9) проверка привлеченными экспертами (в том числе государственными применительно к документам территориального планирования) документов градостроительного проектирования перед направлением на согласования, публичные слушания (в установленных случаях) и утверждение;

(10) согласование проектов схем территориального планирования, проектов генеральных планов другими органами власти;

(11) обсуждение на публичных слушаниях проектов генеральных планов городских округов, поселений, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, утверждаемой органами местного самоуправления.

Третья группа – инструменты контроля градостроительной деятельности, проводимого путем проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками:

(12) государственная экспертиза проектной документации в установленных случаях;

(13) проверка проектной документации на соответствие градостроительному плану земельного участка органом, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство, перед выдачей такого разрешения;

(14) государственный строительный надзор (в установленных случаях) и выдача заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации;

(15) проверка подготовленных застройщиками проектов документов, предшествующая публичным слушаниям и выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;

(16) обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, на условно разрешенные виды использования недвижимости.

Приведенная систематизация инструментов градорегулирования важна, по крайней мере, по двум основаниям.

Во-первых, далее в рамках курса будут рассмотрены вопросы комплексного освоения территорий и развития застроенных кварталов, работа с которыми предусматривает использование широкого инструментария градорегулирования. От того, насколько специалист владеет номенклатурой инструментов, будут зависеть его профессионализм и успех в работе.

Во-вторых, при любых действиях по развитию или трансформации системы градорегулирования, в том числе на местном уровне, необходимо знать, какие инструменты нуждаются в развитии в первую очередь исходя из условий и задач преобразований, а также свойств самих инструментов.

2.5. Систематизация инструментов системы градорегулирования

Сведение воедино результатов анализа, выполненного в разделах 1–3, позволяет ответить на вопрос, как субъекты публичной власти, используя различные виды и инструменты градорегулирования, строят отношения с другими субъектами системы. Основные действия по градорегулированию (функции, полномочия) могут быть сгруппированы в два блока:

1) действия по созданию правовых оснований и информационных полей для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками;

2) действия по контролю за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками. Выполнение указанных действий распределено между субъектами градорегулирования (различными уровнями публичной власти, населением, застройщиками) с использованием 16 указанных выше типов инструментов градорегулирования. Четко определено, для кого выполняется каждое действие по градорегулированию (или для чьей градостроительной деятельности обеспечиваются условия).

Однако схема действий приписывает действия органам публичной власти, «не расшифровывая», как распределяются функции «внутри» публичной власти соответствующих уровней. Такая расшифровка необходима, во-первых, потому, что субъекты градорегулирования в виде конкретных органов определяют одну из важных составляющих системы градорегулирования, во-вторых, потому что понимание распределения функций «внутри» публичной власти позволяет лучше понять, как должна функционировать система градорегулирования и какие задачи должны ставиться, чтобы обеспечить целенаправленное формирование этой системы.

2.6. О неразрывности двух составляющих планирования

Специфика обсуждаемой темы состоит в неразрывности и в относительной самостоятельности двух составляющих процесса планирования. Первая составляющая – это планируемые объемы строительства и реконструкции. Вторая – это параметры развития систем коммунальной инфраструктуры, соотнесенные с теми потребностями в инженерно-технических ресурсах, которые возникнут в связи с осуществлением запланированных объемов строительства и реконструкции.

Понятно, что эти две составляющие не могут быть оторваны друг от друга. Очевидно также и первенство первой составляющей над второй. Инфраструктура создается не ради самой себя, а ради обеспечения первичных потребностей: планируемые мощности инфраструктурных сетей по необходимости определяются вслед за планируемыми объемами строительства и реконструкции. В то же время эти составляющие имеют некоторую степень автономности в части нормативного правового регулирования. Проявлением этой автономности является наличие специальных федеральных законов, посвященных регулированию отдельных компонентов инфраструктурного обеспечения.

Неотъемлемым условием для реализации самой возможности рассматриваемого вида планирования является установление предельных, максимально допустимых объемов строительства, реконструкции на урбанизированной территории, применительно к которой осуществляется планирование. При отсутствии таких «потолков строительства» вообще невозможно говорить о рациональном планировании инфраструктуры, оно неизбежно вырождается в хаотичные, импульсивные действия, ведущие к деградации и разрушению городской среды. Для установления таких предельных объемов есть своя технология градостроительного проектирования, предопределенная Градостроительным кодексом РФ. Состоит она из двух этапов:

1) разработки генерального плана муниципального образования с функциональным зонированием, посредством которого определяются «в первом приближении» предельные объемы строительства, реконструкции;

2) составления правил землепользования и застройки, содержащих градостроительные регламенты, посредством которых юридически закрепляются предельные объемы строительства, реконструкции.

В такой ситуации несоблюдение застройщиками градостроительных регламентов в части превышения предельных параметров строительства, реконструкции является нарушением законодательства и потому становится невозможным. Это значит, что создаются юридические гарантии для параметризации развития систем коммунальной инфраструктуры, т. е. для рационального планирования. Отсутствие юридических гарантий – «потолков строительства» – в условиях рынка недвижимости при частной инициативе застройщиков, стремящихся ради прибыли преодолевать все максимально допустимые пределы, неизбежно сводит к нулю усилия по планированию инфраструктуры или создает высокую степень неопределенности и бесконтрольности, приводящей к неразберихе и хаосу, блокирующим осуществление рациональной технологии планирования. Именно такая ситуация еще продолжает господствовать во многих российских городах. Поэтому ныне стоит задача понять бесперспективность и пагубность внесистемных действий и перейти к выстраиванию системы градорегулирования, рациональные принципы которой определены Градостроительным кодексом РФ.

2.7. Логическая модель технологии градостроительного проектирования

Планирование – это моделирование и формирование образа будущего. При формировании образа будущего применительно к городу происходит переход в область технологии градостроительного проектирования. Невозможно планировать развитие города без использования технологии градостроительного проектирования. Применительно к городу это всегда процесс планирования-проектирования.

Адекватная технология градостроительного проектирования не может быть абстрактной, выдуманной. Она обусловлена закономерностями существования объекта (формы-функции), в отношении которого осуществляется планирование-проектирование. Если же технология «живет сама по себе», то это говорит о пробелах в знаниях технологов-проектировщиков, которые неизбежно приведут к «пробелам» в инфраструктуре города.

2.7.1. Принципы технологии градостроительного проектирования. Два типа объектов и ячеисто-сетевая неравномерная структура города