Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры

б) партнерства публичной власти с частными застройщиками-девелоперами.

Принципы такого партнерства рассмотрены в теме 5 настоящего курса.

В условиях рынка недвижимости возможность системного планирования-проектирования развития города возникает при одновременном наличии двух условий:

1) если ставится задача соотнести между собой показатели объемов возможного строительства и реконструкции и показатели запланированных для этого объемов инженерных ресурсов и социальных услуг;

2) если частным лицам (не подотчетным публичной власти) гарантирована возможность реализации запланированных объемов строительства, реконструкции, а также установлены «потолки», пределы, превышение которых недопустимо по той причине, что это нарушает баланс «потребности – ресурсы» и сводит на нет возможность планирования и реализации решений документов планирования. Одновременное гарантирование возможности строительства и его инициирования, а также того, что установленные пределы не будут превышены, обеспечивается установлением правил землепользования и застройки юридически значимых и для администрации, и для частных лиц градостроительных регламентов.

Если есть первое условие, но нет второго (нет правил землепользования и застройки), то это означает, что:

• первое условие (планирование) превращено в номинальное действие, «камуфляж», поскольку результаты планирования ни на что не опираются, нет правовых гарантий того, что запланированный баланс потребности – ресурсы не будет перечеркнут индивидуальными внесистемными решениями администрации или волюнтаристскими действиями частных застройщиков;

• второе условие (градостроительное зонирование в виде юридически значимых градостроительных регламентов) замещено квазиправовыми и неправовыми эрзац-технологиями, основанными на индивидуальных административных процедурах предварительного согласования мест размещения объектов строительства, которые игнорируют все возможные «потолки» и девальвируют систему планирования.

2.8. Принципы установления предельных параметров развития территории

Правовое регулирование в условиях рынка недвижимости выработало логически неизбежный и потому универсальный способ установления пределов для застройщиков, определяемых с позиций соблюдения общественных интересов. Универсальность и соответственно общераспространенность этого способа объясняются тем, что ни в логике всех гипотетически возможных схем управления, ни на практике, воспроизводящей такие схемы, не может быть иного способа, который может и должен варьироваться в деталях (более или менее существенных), но при этом остается неизменным в базовых принципах. Называется этот способ градостроительным зонированием. Результат его применения – градостроительные регламенты, которые:

а) являются юридически значимыми пределами строительства, распространяемыми в одинаковой степени на каждый земельный участок в границах отдельных территориальных зон, количество и характер использования которых варьируются в широких пределах;

б) заблаговременно предъявляются всем и каждому в виде нормативного правового акта – правил землепользования и застройки, подлежащих обязательному опубликованию;

в) не могут быть произвольно нарушены ни застройщиком, ни администрацией.

Именно такая правовая схема введена в России в 1998 г. Градостроительным кодексом РФ, закреплена Земельным кодексом РФ в 2001 г. и развита до уровня правовой технологии новым Градостроительным кодексом РФ в 2004 г.

Альтернативная по отношению к федеральному законодательству технология и идеология системы регулирования, при которой используются механизмы инвестиционных контрактов, основывается на двух базовых посылках:

а) администрация является квазизастройщиком;

б) квазизастройщик сам себе хозяин.

Из этих посылок проистекает и логично формулируется задача для разработки идеологии и практических схем выстраивания системы регулирования: квазизастройщик, который сам себе хозяин, хочет быть свободным хозяином; свободному хозяину не нужны заведомо установленные в виде градостроительных регламентов и тем более публично предъявленные пределы; свободный хозяин нуждается в такой системе регулирования, когда он сам для себя будет устанавливать пределы.

Решение такой задачи становится делом техники. Результат – особая система регулирования, которая характеризуется следующими позициями:

• отсутствие гарантированных пределов строительства (и отказ от их установления), которые должны определяться юридически значимыми градостроительными регламентами. Очевидно, что по причине противоречия федеральному законодательству такой отказ не может быть открытым, он должен быть завуалирован. Для этого есть простой способ – использовать терминологию федерального законодательства, вкладывая в нее иной смысл. Например, градостроительный регламент предписывается каждому земельному участку в отдельности посредством индивидуального административного решения (так называемого акта разрешенного использования земельного участка), а не всем земельным участкам сразу в пределах соответствующей территориальной зоны посредством нормативного правового акта – правил землепользования и застройки;

• отсутствие подлинных градостроительных регламентов-гарантий – это отсутствие имеющих юридическую силу предельных значений, «потолков» предельных объемов строительства в каждом месте. Для существования системы, основанной на индивидуально-выборочных решениях квазизастройщика, требуется два условия: а) отсутствие регламентов-гарантий, б) наличие возможности произвольно изменять квазипотолки, установленные квазирегламентами. Когда оба условия созданы, для квазизастройщика открывается широкое поле деятельности по «выжиманию» максимально возможного объема строительства (и соответственно «доли» города) в каждом месте, от которого можно получить подобную выгоду от использования средств инвесторов. Если же вспомнить, что инвестиционные контракты в первую очередь применяются на территориях, занятых правами третьих лиц, то становится понятно, чьи права ущемляются[25 - О том, что речь идет об ущемлении прав третьих лиц, в частности собственников квартир в многоквартирных домах, свидетельствуют положения формы инвестиционного контракта, содержащейся в приложении 5 к постановлению Правительства Москвы от 27 апреля 2004 г. № 255-ПП. Анализ постановления представлен в справочных материалах к лекции 2 (см приложение).], за счет чьих интересов происходит «выжимание максимума»;

• отсутствие гарантированных потолков-гарантий – это невозможность четко и заблаговременно планировать развитие инженерной инфраструктуры ввиду отсутствия юридически гарантированных предельных объемов строительства, которые можно «взрывать» индивидуальными административными решениями квазизастройщика;

• невозможность планирования как соотнесения юридически гарантированных предельных объемов строительства с задаваемыми показателями объемов инженерных ресурсов обеспечения – это медленно надвигающийся, но неизбежный хаос, наступление которого можно оттягивать, но не до бесконечности;

• во избежание дисбаланса и грядущего хаоса, для отсрочки его посредством элементарного планирования надо максимально много «строить самим», т. е. выполнять функции квазизастройщика, строить с максимальным использованием бюджета, заниматься «административным бизнесом»;

• для обеспечения административного бизнеса квазизастройщику необходимо отказаться от введения института юридически значимых и обязательных для исполнения градостроительных регламентов, иначе такой бизнес будет невозможен. Круг замыкается[26 - Более подробно об этом см.: Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации: Ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. М.: Экзамен, 2008 (в частности, вопрос № 20); Инвестиционные контракты и правовые процедуры преобразования застроенных терри-Topnft//http://www. urbaneconomics. ru/texts. php? folder_id=80&mat_id=325.].

2.9. Особенности установления предельных параметров развития территории в документах территориального планирования и правилах землепользования и застройки

Градостроительное зонирование – это правовой язык общения местной публичной власти с частными лицами – инвесторами и правообладателями недвижимости. Особенность этого языка состоит в том, что публичная власть не претендует указывать в императивном порядке частным лицам, что им конкретно предстоит делать, но официально предъявляет им некоторые юридические рамки для свободного предпринимательства, которое выгодно и публичной власти, и частным лицам. Чтобы такое общение могло происходить эффективно, публичная власть одновременно должна знать, точнее, выработать знание о двух «вещах»: 1) о том, что она будет делать сама; 2) о том, как побудить частных лиц делать то, что будет выгодно для всех. Чтобы выработать такое знание, нужна технология. Начинается эта технология с территориального планирования, т. е. с подготовки генерального плана поселения, городского округа.

Территориальное планирование на местном уровне – на уровне поселений, городских округов имеет свою специфику, которая отличает его от территориального планирования, осуществляемого органами публичной власти вышестоящих уровней – муниципальных районов, субъектов РФ, Российской Федерации. Эта специфика складывается из двух особенностей.

Первая особенность территориального планирования на местном уровне состоит в том, что именно на местном уровне (а не на региональном и тем более не на федеральном) происходит непосредственное общение публичной власти с частными лицами и определение жилых, производственных, рекреационных и прочих зон, в которых будет происходить их жизнедеятельность. Определяются эти зоны сначала посредством функционального зонирования, а затем посредством градостроительного зонирования.

Эта особенность становится наглядной, если посмотреть на ситуацию, так сказать, как на позитив и негатив – с позиций различных публичных субъектов территориального планирования.

При территориальном планировании на федеральном и региональном уровнях происходит формирование федерального и регионального «каркаса» развития территории. Складывается «каркас» из двух компонентов: инфраструктурных объектов и территорий соответствующего значения. Применительно к инфраструктурным объектам это создание нового (позитивные действия). Применительно к территориям это сохранение, защита от вторжения нецелесообразных позитивных действий (негативные действия в форме защиты). Для Российской Федерации это земли лесного и водного фондов. Для субъектов РФ это сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. В совокупности территории, объемлющие указанные земли, составляют своего рода экологический каркас, защищаемый от неоправданного вмешательства и освоения, в том числе со стороны органов местного самоуправления, частных лиц. Территории внутри защищаемого экологического каркаса – это территории, освоение которых регулируется уполномоченными государственными органами, но регулирование освоения которых осуществляется не посредством функционального зонирования в системе градостроительной деятельности, а посредством зонирования вне системы градостроительной деятельности.

Другими словами, при территориальном планировании осуществлять функциональное зонирование внутри указанного экологического каркаса территорий (внутри земель лесного и водного фондов, особо охраняемых природных территорий, земель обороны и безопасности, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения) нет никакой необходимости. Вот почему Российская Федерация, субъекты РФ при подготовке документов территориального планирования не осуществляют функциональное зонирование. Они могут только направлять органам местного самоуправления предложения по функциональному зонированию территорий за пределами экологического каркаса (или вырабатывать такие предложения при совместной подготовке документов территориального планирования). Зонирование, которое осуществляют Российская Федерация, субъекты РФ в системе территориального планирования, – это установление, изменение границ указанных земель, которое производится ими самостоятельно, в том числе с учетом предложений, направляемых органами местного самоуправления. Но такое зонирование не является функциональным.

Территория внутри экологического каркаса – это территория, непосредственно контролируемая государственными органами. Территория за пределами экологического каркаса – это территория, освоение которой в большей степени зависит от инициативы частных лиц, решения по развитию которой принимают органы местного самоуправления. По факту выделения экологического каркаса эти решения могут приниматься только при соблюдении определенных рамок, установленных в соответствии с законодательством государственными органами. Один из способов подготовки таких решений – это функциональное зонирование территорий вне границ экологического каркаса, фиксируемое в генеральных планах поселений, городских округов.

Для того чтобы подчеркнуть обсуждаемые различия, с некоторой долей условности можно сказать: государство больше, чем муниципалитеты, планирует «для себя», а муниципалитеты больше, чем государство, планируют «для других» – для частных лиц. Чтобы планировать «для себя», не нужно функциональное зонирование, а для того, чтобы планировать «для других», нужно осуществлять функциональное зонирование как начальный этап для осуществления градостроительного (правового) зонирования.

Вторая особенность территориального планирования на местном уровне определяется объективными обстоятельствами правового характера, которые связаны с технологией действий по созданию юридического «языка общения» местной власти с частными лицами. В самом сжатом изложении эта особенность состоит в том, что должно быть и функциональное зонирование генерального плана, и градостроительное (правовое) зонирование в составе правил землепользования и застройки, где устанавливаются градостроительные регламенты. Однако объективный характер этой особенности еще предстоит доказать.

Гипотетически есть два способа создания юридического «языка общения» местной власти с частными лицами: одно- или двухстадийная технология. Одностадийная технология – это когда в генеральном плане содержится и функциональное зонирование, и градостроительное зонирование с градостроительными регламентами. Двухстадийная технология – это когда есть генеральный план с функциональным зонированием и есть нормативный правовой акт – правила землепользования и застройки с градостроительными регламентами.

Для понимания закономерностей современного этапа формирования отечественной системы градостроительного проектирования следует дать ответ на следующий вопрос.

2.9.1. Почему на местном уровне должна практиковаться не одностадийная, а двухстадийная технология, предусматривающая и функциональное зонирование генерального плана, и градостроительное (правовое) зонирование правил землепользования и застройки?

Этот вопрос распадается на несколько других вопросов:

а) почему раньше практиковалась одностадийная технология (без правил землепользования и застройки и без установления градостроительных регламентов)?

б) по каким основаниям в условиях рынка недвижимости одностадийная технология неприемлема, а возможна только двухстадийная технология (функциональное зонирование – градостроительное зонирование)?

в) почему градостроительные регламенты не могут и не должны фиксировать только факт сложившегося землепользования, а должны обеспечивать возможность движения вперед по его совершенствованию?

г) является ли двухстадийная технология «отечественным велосипедом» или проявлением необходимости, подтверждаемой международной практикой?

Ответ на вопрос «а» достаточно прост: до недавнего времени в России не было частной собственности на землю, соответственно не было субъектов собственности, права которых защищались бы законом. Публичная власть была единственным субъектом регулирования в сфере установления прав использования недвижимости. Отсутствие контрагентов для публичной власти в лице суверенных субъектов частной собственности – это отсутствие правовых отношений. Отсутствие правовых отношений – это отсутствие законов, которые регулировали бы отношения. Отсутствие правовых отношений и отсутствие законов – это «чистая технология», т. е. особое понимание статуса и содержания генерального плана, который должен содержать «все» и отвечать «за все» от имени публичной власти. Генеральный план, который «содержит все и отвечает за все», не нуждается в правилах землепользования и застройки с градостроительными регламентами. Градостроительные регламенты – это особый язык общения публичной власти с суверенными правообладателями недвижимости. Таковых нет, общаться не с кем. На генеральном плане замыкается все, кроме него ничего не нужно. Нужны лишь технологические документы «второго эшелона» (схемы размещения объектов строительства, проекты планировки и застройки и т. д.), которые детализируют базовые решения основного технологического документа – генерального плана.

Раньше были документы с названием «правила застройки», но, понятное дело, эти документы не могли содержать и не содержали ничего похожего на карты градостроительного зонирования, а тем более описание градостроительных регламентов. Правила застройки представляли собой документы, регулирующие технологический процесс, осуществляемый административными органами, где не было и не могло быть места для частных лиц.

Ответ на вопрос «б» складывается из ответов на два более частных вопроса:

• почему в генеральном плане должно быть функциональное зонирование, почему его не может не быть (подвопрос 1)?

• почему функциональное зонирование генерального плана не может и не должно доводиться до градостроительных регламентов (подвопрос 2)?

Ответ на подвопрос 1. Генеральный план – это долгосрочное планирование выполнения полномочий-обязательств местной публичной власти. Эти полномочия-обязательства распространяются главным образом на общественную инфраструктуру, которая не может планироваться сама по себе. Ее прогнозируемое, планируемое развитие определяется масштабами развития того, для чего служит инфраструктура, – роста объемов строительства жилья, производственных и иных объектов. Эти масштабы определяются главным образом активностью частных лиц в сфере градостроительной деятельности, а не прямыми обязательствами-полномочиями публичной власти. Прогнозируемая, планируемая активность частных лиц, обусловливающая масштабы предполагаемого строительства и реконструкции, определяется посредством функционального зонирования. Вот почему нельзя изъять из генерального плана функциональное зонирование. На местном уровне связь между двумя компонентами генерального плана – «инфраструктурными обязательствами» публичной власти и функциональным зонированием, предопределяющим масштабы деятельности частных лиц, является неразрывной, абсолютно необходимой и обязательной.

Сравнение территориального планирования на местном уровне и на региональном, федеральном уровнях, на которых связь между компонентами генерального плана более опосредована, позволяет заключить: на этих уровнях не производится функциональное зонирование, а только могут даваться предложения по его проведению.