Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры

Ответ на подвопрос 2. Предположим, что в составе генерального плана содержатся градостроительные регламенты в их подлинном понимании, т. е. не технологические предписания для администраторов и планировщиков для выполнения на последующих стадиях градостроительного проектирования с постепенным доведением этих предписаний до «точки целевого использования» – каждого единичного объекта (как это делается сейчас в Москве), а юридически значимые рамки для свободной деятельности частных лиц – правообладателей недвижимости. При этом на эту гипотетическую ситуацию следует посмотреть с двух точек зрения.

Первая тонка зрения — рассмотрение ситуации с позиции юридического статуса двух разнородных и не сочетаемых по правовым основаниям частей генерального плана.

Одна часть – это обязательства публичной власти по обеспечению развития общественной инфраструктуры. Такие обязательства проистекают из выполнения полномочий, которые обеспечиваются бюджетом. Особенность таких обязательств состоит в том, что принципиально невозможно установить юридически значимые и прямые последствия за их неисполнение. С этой особенностью связан, например, феномен «просроченных расчетных сроков действия генеральных планов». Генеральные планы принимаются, но часто не исполняются, и никто не несет ответственности за их неисполнение, кроме административных работников, на которых могут налагаться административные санкции. Новый Градостроительный кодекс РФ вводит механизм, который призван повысить степень реализуемости генеральных планов путем принуждения публичной власти принимать и выполнять отдельные документы – планы реализации генеральных планов, увязанные с бюджетным обеспечением (об этом говорилось в разделе, посвященном территориальному планированию). Однако федеральный закон объективно не может установить прямые последствия и санкции за неисполнение этой части генерального плана, связанной с обеспечением развития общественной инфраструктуры.

Другая часть – это градостроительные регламенты (при гипотетическом предположении о том, что они включены в генеральный план). В отличие от «необязательной» первой части с момента введения градостроительных регламентов наступают обязанности для всех лиц их исполнять и юридические последствия за их неисполнение.

Гипотетическое предположение о сочетании различных по юридическому статусу частей одного документа, который в одной части адресован администрации (без установления обязательности выполнения), а в другой – и администрации, и правообладателям недвижимости, и инвесторам (с установлением обязательности выполнения и последствий за невыполнение), оказывается нереализуемой юридической конструкцией по причине ее внутренней противоречивости. Однако стоит только освободить эти разнородные части друг от друга и разместить их в двух различных документах, как противоречивая юридическая конструкция превращается в жизнеспособный и реализуемый механизм.

Вторая точка зрения — рассмотрение ситуации с позиции сочетания долгосрочного планирования и текущего, каждодневного регулирования. Генеральный план «рисует картину», отстоящую от момента его принятия на 20–25 и более лет в будущем. Если предположить, что градостроительные регламенты содержатся в генеральном плане, то они должны быть «переброшены» через ситуацию настоящего момента на столь же продолжительный срок в будущее. Если вспомнить, что градостроительные регламенты – это инструмент текущего, каждодневного регулирования, то возникает реальная опасность вовсе утратить такой инструмент регулирования. «Вброшенные в сегодня из далекого будущего» градостроительные регламенты могут оказаться в лучшем случае «мертвыми», а в худшем – деструктивными. Они становятся «мертвыми», когда установленные ими виды и параметры использования земельных участков кардинально не согласуются с запаздывающей в развитии общественной инфраструктурой. Создается ситуация «отвлеченной мечты», когда есть номинальные права, которые фактически не могут быть реализованы. «Мертвые» градостроительные регламенты одновременно могут стать и деструктивными по причине чрезмерной отдаленности от сегодняшнего дня и невозможности реализации в ближайшее время. Такие регламенты могут надолго приостановить, «заморозить» нормальное развитие территорий, которое могло бы происходить в естественном, эволюционном режиме, но которое окажется невозможным в силу противоправности, противоречия с градостроительными регламентами, установленными с позиций отдаленного будущего генерального плана, с позиций «другой жизни».

Специфика подлинных градостроительных регламентов состоит в том, что они покоятся «на трех китах»:

1) опора на реальность, на существующее положение как на отправную точку для предстоящего последовательного движения в будущее;

2) рутинное, каждодневное регулирование;

3) целенаправленное выведение ситуации от существующего положения к будущему состоянию без «обманчивых прыжков в отдаленную мечту генерального плана».

В этом состоит реальность градостроительных регламентов как одного из наиболее эффективных инструментов последовательной реализации генерального плана. Включить градостроительные регламенты в генеральный план означает «убить» их специфику, создать деструктивную иллюзию, когда одним прыжком пытаются попасть в ситуацию, реальное достижение которой в данный момент еще невозможно.

В результате проведенного обсуждения гипотетической ситуации с включением градостроительных регламентов непосредственно в генеральный план необходимо признать, что выявлен объективный факт наличия коллизии. С одной стороны, такое включение означает «вброс в настоящее» нереальных регламентов из абстрактно-отдаленного будущего с одновременным фактическим упразднением градостроительных регламентов как действенного инструмента реализации самого генерального плана. С другой – реальные регламенты – это регламенты между существующей сегодня реальностью и отдаленным будущим генерального плана, т. е. это не градостроительные регламенты самого генерального плана. Таким образом, коллизия оказалась искусственной и решается просто – путем признания нереальности гипотетической ситуации. Если устанавливать реальные градостроительные регламенты, то они не должны включаться в генеральный план, а находиться вне его, в другом документе – в правилах землепользования и застройки.

По совокупности приведенных выше оснований приходится признать, что в условиях рынка недвижимости одностадийная технология неприменима, а работает только двухстадийная технология: функциональное зонирование в генеральном плане для использования при градостроительном (правовом) зонировании посредством подготовки правил землепользования и застройки. При отсутствии рынка недвижимости и соответственно частных субъектов прав на недвижимость одностадийная технология вполне возможна, что доказано предшествующим этапом отечественной истории. Но такая технология не содержит и намека на правовую компоненту, без которой в современных условиях немыслимо регулирование градостроительной деятельности. Поэтому сторонники одностадийной технологии фактически проявляют ностальгию по уже ушедшим и невозвратным временам административного регулирования социалистического типа.

Ответ на вопрос «в». Градостроительные регламенты не могут и не должны фиксировать только факт сложившегося землепользования, а должны обеспечивать возможность движения вперед по его совершенствованию. Однако есть необходимость расширить это положение посредством дополнительных аргументов.

Имеются и высказываются две крайние позиции. Первая крайняя позиция состоит в том, что градостроительные регламенты, находясь в генеральном плане, должны отражать не существующее и не промежуточное состояние, а только отдаленное от нас во времени состояние, желаемое будущее, предусмотренное генеральным планом, достижение которого пока никто гарантировать не может. Несостоятельность этой позиции была выявлена выше. Следует заметить, что ее обсуждение подводит нас к необходимости рассмотрения другого значимого вопроса: об изменении традиционных представлений о содержании и статусе генеральных планов при наличии правил землепользования и застройки. Но этот вопрос должен стать предметом особого изучения, которое требует отдельной аналитической работы.

Вторая крайняя позиция состоит в том, что градостроительные регламенты правил землепользования и застройки должны фиксировать только и исключительно сложившееся на данный момент землепользование и не посягать на «мечты о будущем». Эта позиция проявляется, например, в виде следующих утверждений: «карта зонирования в составе правил землепользования и застройки является “статическим” документом, закрепляющим современное (на момент утверждения карты) разрешенное использование земельных участков на территории поселения»[27 - Сокол-Номоконов Э. Н., Макаров Л. В. Об особенностях содержания, порядка разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований//Правовые вопросы строительства. 2004. № 2 (3).]. Есть два основания, по которым данная позиция является неправильной, – формально-юридическое и содержательное.

Формально-юридическое основание. Данная позиция основана на неверной трактовке норм федерального законодательства, а точнее, на том, что эти нормы не принимаются во внимание. Приведенное выше заключение о «статичности» градостроительного (правового) зонирования является результатом следующего не адекватного нормам федерального законодательства рассуждения: «… Карта зонирования должна содержать материалы, закрепляющие такое разрешенное использование территории, которое на момент их принятия является существующим и санкционированным уполномоченными на это государственными органами и органами местного самоуправления. В противном случае возникает противоречие между ранее принятыми правовыми актами и документами, санкционирующими подобное использование территории, и правилами землепользования и застройки, что влечет возможность судебного обжалования правил заинтересованными лицами – землепользователями»[28 - Сокол-Номоконов Э. И., Макаров Л. В. Об особенностях содержания, порядка разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований.]. Авторы цитируемой статьи упустили из виду наличие нормы ч. 4 ст. 85 ЗК РФ, которая впервые ввела в отечественную правоприменительную практику институт так называемого несоответствующего использования, который является действенным механизмом совершенствования городского землепользования и через правовые нормы обеспечивает возникновение экономических мотиваций для правообладателей недвижимости и инвесторов, – механизм, который побуждает за частные средства преобразовывать территории в направлении, предопределенном правилами землепользования и застройки. Эти нормы были детализированы и развиты новым Градостроительным кодексом РФ. Институт «несоответствующего использования» достоин того, чтобы обстоятельно обсудить его в качестве отдельного вопроса, и это будет сделано ниже. Здесь же необходимо отметить, что вопреки утверждению авторов рассматриваемой статьи:

1) никакого противоречия не возникает между правилами землепользования и застройки (установившими виды разрешенного использования, отличные от тех, которые имеют место в данный конкретный момент времени) и другими документами;

2) «заинтересованные лица – землепользователи» не ущемляются в своих правах, поскольку они могут продолжать использовать принадлежащие им объекты так, как это они делали ранее, при отсутствии правил (за исключением случаев, связанных с опасностью для других лиц);

3) у «заинтересованных лиц» нет перспективы посредством судебного разбирательства блокировать применение правил, принятых с соблюдением норм законодательства.

Таким образом, по формально-юридическим основаниям правила землепользования и застройки не обязаны фиксировать исключительно факты землепользования, сложившегося на момент их принятия. Более того, федеральные законы – Земельный и Градостроительный кодексы РФ – «подсказывают и подталкивают» к тому, чтобы не столько фиксировать факты, сколько развивать и совершенствовать сложившееся землепользование, то есть двигаться от того, что есть сейчас (и что нас далеко не всегда устраивает), в сторону будущего, которого пока еще нет, но предпосылки для наступления которого закладываются именно правилами землепользования и застройки.

Содержательное основание. После всего изложенного выше это основание становится очевидным. Следует только добавить следующее. «Фиксация факта» не может и не должна быть универсальным принципом при подготовке правил землепользования и застройки. Однако такая фиксация может оказаться весьма полезной и даже необходимой в случае, когда есть потребность закрепить, сохранить характер сложившейся среды на соответствующей территории. Именно правила будут в таких случаях самым действенным правовым инструментом охраны сложившейся городской среды. Поэтому подготовка правил землепользования и застройки – это профессиональное и общественное искусство сочетания настоящего и будущего при определении судьбы развития города.