Уголовное законодательство об ответственности за служебные преступления, совершаемые в коммерческих или иных организациях: история, современность, перспективы развития

Иначе рассуждал А. Я. Эстрин. Он говорил, что в случаях, когда форма акционерного общества избирается для того, чтобы привлечь к организуемому предприятию частный капитал, «мы имеем перед собою уже не акционерную организацию чисто государственного характера, а смешанное акционерное общество, в руководящих органах которого некоторая часть персонала (по общему правилу меньшая часть, ибо обычно частным акционерам предоставляется менее 50 % акций) представляет не интересы советского государства, а интересы частных капиталистов-акционеров». Подобные организации, с точки зрения ученого, уже «не могут считаться организациями последовательно социалистического типа; они являются уже организациями государственно-капиталистического типа»[106 - Эстрин А. Я. Указ. соч. С. 36.].

Он указывал, что, входя в руководящие органы акционерного общества на основании устава, который в данном случае фиксировал и определенные договорные обязательства между государством и частными акционерами, представители последних не перестают оставаться частными лицами и должностными лицами не становятся. Если нарушение ими своих служебных обязанностей в некоторых случаях могло явиться поводом для привлечения их к уголовной ответственности, то таковая, по мнению А. Я. Эстрина, должна была наступать на основании и в порядке ст. 131 УК РСФСР (ред. 1926 г.), предусмат ривающей неисполнение обязательств по договору, заключенному с государственным или общественным учреждением.

Лиц, представляющих в руководящих органах смешанного акционерного общества интересы государства, как держателей большей части акций, он предлагал относить к должностным, по смыслу примеч. 1 к ст. 109 УК (ред. 1926 г.). Что касается иных служащих такого акционерного общества, в том числе и членов его руководящих органов, то, по словам А. Я. Эстрина, «поскольку оно, не будучи уже организацией последовательно-социалистического типа, не должно вообще рассматриваться как одно из звеньев аппарата пролетарской диктатуры, эти служащие, хотя и не должны рассматриваться как должностные лица в смысле уголовной ответственности, могут быть в некоторых отдельных случаях приравнены к последним, в особенности же в случае растраты к ним может быть применена ст. 116 (ред.

1926 г.), а не ст. 168»[107 - Эстрин А. Я. Указ. соч. С. 36–37.]. Суд был вправе в этих случаях решать вопрос об ответственности в зависимости от характера и степени важности соответственной общественной организации и от особенностей совершенного ее сотрудником деяния[108 - Следует отметить, что УК РСФСР 1926 г. предусматривал применение закона по аналогии.].

В разъяснении Пленума Верховного Суда РСФСР от 7 февраля 1927 г. по этому поводу говорилось: «Суд вправе, в случаях, когда обстоятельствами дела будет установлено, что лицо, вступившее в договорные отношения с государственными и общественными учреждениями и предприятиями, в осуществлении возложенных на него прав и обязанностей фактически было снабжено административными или иными функциями должностного лица… приравнивать данное лицо к должностным в смысле его ответственности за совершенные им преступления»[109 - Цит. по: Эстрин А. Я. Указ. соч. С. 37.].

Вместе с тем А. Я. Эстрин выделял случаи, «когда в форму „акционерного общества“ облекается созданная пролетарской диктатурой чисто государственная организация, все акции которой по уставу ее находятся в руках государства или распределены между определенными государственными и кооперативными организациями СССР. Не подлежит сомнению, – пишет он, – что в случаях преступлений по службе работники такого „акционерного общества“ охватываются примеч. 1 к ст. 109 УК РСФСР (ред. 1926 г.) и несут уголовную ответственность наравне с государственными служащими»[110 - См.: Там же. Следует отметить, что криминалисты середины 20-х годов критически высказывались по поводу данного законодательного решения. В частности, авторы комментария к УК РСФСР 1926 г. писали о том, что совершенно непонятно, почему закон создает для должностных лиц профорганов двойственное положение. С одной стороны, они отмечены как должностные лица (в соответствии с примеч. 1 к ст. 109 УК), следовательно, уголовная ответственность этих лиц установлена за служебные преступления, с другой – эта ответственность поставлена в зависимость от существования соответствующего постановления профсоюза о привлечении виновного к уголовной ответственности (см.: УК РСФСР ред. 1926 г. / Комментарий под общ. ред. Е. Г. Ширвиндта. М.: НКВД, 1927. С. 228). Тем не менее данное положение действовало до принятия в 1960 г. нового УК РСФСР.].

К должностным лицам государственного аппарата в соответствии с примеч. 2 к ст. 109 УК РСФСР (ред. 1926 г.) приравнивались также лица, выполняющие управленческие функции в профсоюзных организациях. За совершение служебных преступлений (растраты, взятки и т. д.) они отвечали по статьям преступлений по должности.

При этом А. Р. Гюнтер обращал внимание на следующую особенность: «Для этой категории лиц устанавливается по УК РСФСР особый порядок, напоминающий собою тот порядок, который известен под именем административной гарантии, согласно которому должностные лица могут быть привлекаемы к уголовной ответственности лишь в том случае, если согласие на такое привлечение дает администрация виновного»[111 - Гюнтер А. Р. Указ. соч. С. 5.]. Во всех остальных случаях служащие профессиональных союзов рассматривались как частные граждане.

В данных установлениях усматривается некий аналог принципа диспозитивности, закрепленного в примеч. 2 к ст. 201 («Злоупотребление полномочиями») УК РФ 1996 г. и положений примеч. 3 к указанной норме[112 - См., напр.: Изосимов С. В. Российское уголовное законодательство конца XIX – начала XX в.: преступления служащих коммерческих и иных организаций: Учеб. пособие. Н. Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2004. С. 39; Шнитенков А. В. Ответственность за преступления против интересов государственной службы и интересов службы в коммерческих и иных организациях. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006. С. 52; Гришин Д. А. Проблемы квалификации преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях / Под науч. ред. проф. С. Н. Сабанина. Екатеринбург: Изд-во Уральского юридического института МВД России, 2007. С. 16; и др.].

Таким образом, все вышеперечисленные категории служащих кооперативных организаций, артелей, профессиональных союзов и т. д. по советскому уголовному праву периода 20–30-х годов признавались должностными лицами, несущими уголовную ответственность наравне с государственными служащими.

К ним приравнивались также все категории служащих на государственных предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от того, обладали они какими-либо управленческими, организационно-распорядительными, административно-хозяйственными функциями или исполняли обязанности технического персонала. В связи с этим М. Кожевников и Н. Лаговиер поясняли: «…когда говорят о должностных преступлениях, то имеются в виду преступления со стороны служащих не частных лиц и учреждений, а государственных предприятий или учреждений (безразлично, центральных или местных) и тех общественных организаций, которые выполняют задачи общего государственного значения».

Что касается служащих у частных лиц и работников негосударственных предприятий, то они по уголовному законодательству не относились к должностным лицам. Поэтому за нарушение своих обязанностей по отношению к частным лицам и учреждениям, в которых они состояли на службе, они не могли отвечать, как за преступления по должности. В то же время какого-либо особого охраняемого объекта общественно опасных деяний, совершаемых служащими указанных предприятий и организаций, ученые не выделяли, замечая, однако, что интересы частных лиц и учреждений, конечно, также защищаются в определенных рамках законом, но другими путями. «Если, например, служащий у какого-либо частного гражданина или в частном учреждении растратит или умышленно повредит, уничтожит вверенное ему хозяином имущество, он, конечно, будет отвечать за растрату, но не как за должностную растрату, а как за растрату обыкновенную»[113 - Гюнтер А. Р. Указ. соч. С. 43.], – отмечали М. Кожевников и Н. Лаговиер.

Однако судебная практика и в этом случае шла иногда вразрез с законом и уголовно-правовой доктриной. Так, например, Пленум Верховного Суда РСФСР в своем разъяснении, опубликованном в «Судебной практике РСФСР», указывал, что «капитаны частновладельческих судов, обслуживающих нужды речного и морского транспорта, отвечают за халатное и небрежное отношение к своим обязанностям, повлекшее за собой аварии судов, наравне с должностными лицами»[114 - Судебная практика РСФСР. 1927. № 17.].

Таким образом, мы еще раз убеждаемся в том, что проблема квалификации злоупотреблений по службе, совершаемых лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих и иных структурных образованиях (не являющихся государственными), стояла в рассматриваемый период времени так же остро, как и сейчас. Разнообразны были и подходы к решению данных вопросов.

В дальнейшем свертывание нэпа, ликвидация частных предприятий, акционерных обществ, предприятий со смешанным капиталом, «огосударствление» кооперации, профсоюзов, других общественных организаций привели к тому, что дискуссии, о которых говорилось выше, оказались беспредметными.

В научных спорах 30–40-х и последующих годов вплоть до недавнего времени, в работах ученых-криминалистов, в материалах судебной практики обсуждался лишь круг полномочий работников государственных и общественных предприятий, учреждений и организаций, достаточный для отнесения их к числу должностных лиц. Дискутировались также проблемы, связанные с признанием должностными лицами тех или иных категорий работников (врачи, преподаватели, работники торговли, экспедиторы, заготовители и др.).

Крайнюю точку зрения при этом высказывал Б. С. Утевский, полагавший возможным признавать должностными лицами практически всех рабочих и колхозников. Это обосновывалось соображениями «принципиально-политического характера» о стирании граней между трудом умственным и физическим, о принципиальном отличии советского государственного аппарата от буржуазного и т. п.[115 - См.: Утевский Б. С. Указ. соч. С. 379–394.]

В республиканских УК, принятых в период с 1959 по 1962 г., в определениях должностного лица как субъекта должностных преступлений уже без всяких оговорок указывалось, что таковым является, в частности, лицо, занимающее в любом государственном или общественном предприятии, учреждении, организации должность, связанную с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.

Переход государства к строго централизованной системе управления народным хозяйством с государственной собственностью потребовал иного регулирования ответственности не только за должностные, но и за хозяйственные преступления.

Закон установил ответственность за частнопредпринимательскую деятельность и коммерческое посредничество (ст. 153 УК РСФСР 1960 г.)[116 - См.: Курс уголовного права. Особенная часть. Т. 4. М.: ИКД «Зерцало-М», 2002. С. 136.]. При этом под частнопредпринимательской деятельностью, влекущей уголовную ответственность, понималась такая деятельность в целях извлечения наживы, которая осуществлялась с использованием либо под прикрытием государственных, кооперативных или иных общественных форм[117 - См.: постановление Пленума Верховного Суда СССР от 25 июня 1976 г. № 7 «О практике применения судами законодательства об ответственности за частнопредпринимательскую деятельность и коммерческое посредничество» // Бюллетень Верховного Суда СССР. 1976. № 4.].

Уголовная ответственность за коммерческое посредничество могла наступать, когда оно осуществлялось частными лицами в виде промысла или в целях обогащения (ч. 2 ст. 153 УК 1960 г.). В связи с перестройкой в обществе и переходом государства к рыночным отношениям указанная статья была исключена из УК[118 - См.: Закон РСФСР от 5 декабря 1991 г. № 1982-1 // Ведомости съезда н/д и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1867.].

Дальнейшее реформирование основ российского общества потребовало пересмотра многих законодательных положений практически во всех отраслях права, в том числе и в уголовном праве. К числу положений, закрепленных в советском уголовном праве, которые нуждались в срочных преобразованиях, относилась и проблема определения понятия должностного лица.

В современных условиях развития общества и государства уже недопустимо считать работников аппарата всех промышленных и сельскохозяйственных предприятий и организаций, всех общественных объединений граждан должностными лицами, осуществляющими публично-правовые функции. Столь же очевидна и невозможность простого восстановления содержащегося в УК 1922 г. и УК 1926 г. законодательного определения должностных лиц как работников, занимающих должности в тех организациях или объединениях, помимо государственных, на которые законом возложены определенные обязанности, права и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, профсоюзных и других общегосударственных задач. Во-первых, потому, что если понимать «общегосударственные задачи» в самом широком смысле, то любое предприятие и любая организация так или иначе участвует в их осуществлении. А во-вторых, и это главное, законодательные определения 20-х годов, периода временного проведения и постепенного свертывания нэпа, основывались на совершенно другом идеологическом постулате и имели иную перспективную направленность. Изъятие некоторых предприятий и организаций из системы государственного управления, как указывалось выше, рассматривалось тогда как временное исключение[119 - См.: Волженкин Б. В. К вопросу о понятии должностного лица как субъекта должностных преступлений // Советское государство и право. 1991. № 11. С. 80.].

Видимо, принимая новый Уголовный кодекс, вступивший в силу с 1 января 1997 г., законодатель исходил именно из таких соображений, в связи с чем в нем появились две главы: гл. 23, предусматривающая уголовную ответственность за преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях, и гл. 30, объединяющая нормы о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Однако законодательное разграничение этих двух групп преступлений отнюдь не означает прекращения дискуссий по данному вопросу. Проблема и сейчас стоит довольно остро, многообразны и пути ее решения.

Выводы

Во-первых, в рассматриваемый период времени законодатель отказался от самостоятельного состава, предусматривающего ответственность за злоупотребление полномочиями в коммерческих и некоммерческих организациях.

Во-вторых, центральным в понимании новых подходов в уголовной политике, проводившейся советским государством в годы нэпа в отношении наказуемости служащих коммерческих и иных организаций (в том числе выполняющих в них управленческие функции), является определение государственного аппарата, охватывающего деятельность органов, выполняющих не только функцию государственного управления и ряд иных социально значимых задач (образование, социальное обеспечение и т. д.), но и осуществляющих деятельность хозяйственного, социально-культурного характера, в условиях иного политического режима, реализующегося в сфере гражданского общества. Изъятие некоторых предприятий и организаций из системы государственного управления в 20–30-е годы XX в. рассматривалось как временное исключение, которое постепенно должно было быть изжито. Как правило, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях, признавались должностными лицами. Вместе с тем они также несли ответственность за некоторые виды хозяйственных преступлений.

В-третьих, свертывание нэпа привело к «огосударствлению» всех существующих в стране предприятий, учреждений и организаций. Злоупотребление полномочиями лицами, выполняющими в них организационно-распорядительные и административно-хо зяйственные функции, в УК РСФСР 1960 г. было отнесено к должностным преступлениям.

Глава 2. Становление и развитие в России частного нотариата, аудита, частных охранных и детективных служб: эволюция регламентации деятельности и ответственности служащих за злоупотребления полномочиями

§ 1. История становления и развития российского нотариата: эволюция норм, регламентирующих ответственность за злоупотребления по службе частными нотариусами

Прежде чем приступить к изложению проблем, связанных с уголовной ответственностью частных нотариусов за преступления, совершаемые ими с использованием своих служебных полномочий, по российскому законодательству дореволюционного периода и первой половины XX в., представляется целесообразным рассмотреть вопрос о возникновении и развитии нотариата в России, а также остановиться на сущности и организационно-правовой форме данного структурного образования.

Безусловно, прав известный исследователь истории развития российского нотариата А. М. Фемелиди, отмечая, что для более глубокого изучения того или иного института «исследователь современных государственных и общественных учреждений, прежде всего, обращается к их истории, следит за постепенным ходом развития их из примитивных, несовершенных форм в более сложные, связанные единством положенной в их основание идеи. История объясняет ему, что сохранилось в данном учреждении самобытного, оригинального, национального и что заимствовано, перенесено из чужих стран и культивировано искусной рукой законодателя. Грубая первоначальная форма, созданная потребностями своего времени, взятая отдельно от исторической и местной обстановки и представляющая собой иной раз лишь пустую обрядность, постепенно и последовательно развиваясь, достигает в конце концов своего наибольшего совершенства, заняв определенное место в сложной системе современного права. Проследить исторически все видоизменения этой первобытной формы, раскрыть ее жизненное, плодотворное начало, то историческое зерно, которое издавна таилось в ней и из которого позже выросло гордое многоветвистое дерево, – такова задача всякого современного исследователя государственных и общественных учреждений»[120 - Фемелиди А. М. Русский нотариат. История нотариата и действующее нотариальное положение 14 апреля 1866 г. // Пособие к изучению русского нотариального права. СПб.: Изд. Я. А. Канторовича, 1902. С. 1–2.].

На первых ступенях социальной жизни, когда общественные отношения были просты и малочисленны, когда личность находилась под властью семейных и родовых союзов, когда собственность считалась скорее фактом, чем правом, и всякое завладение вещью защищалось только силой, конечно же, не могло быть и речи об органе публичной деятельности, закреплявшем за личностью ее имущественные права. Договоры в эту эпоху заключались в публичных местах (на площадях, у дверей храмов) и утверждались случайными свидетелями. Внешние признаки при установлении несложных правовых отношений древнего общества носили преимущественно символический характер. Как учреждение, тесно связанное с общественным строем, правами семейными и вещными, нотариат мог быть создан лишь в государствах, которые характеризовались достаточным уровнем культуры и цивилизованности.

«Потребность в органе публичной деятельности, управомоченном придавать публичное значение совершаемым им актам, чувствовалась в народном сознании очень давно, с самого почти пробуждения его к юридической жизни. Но эту потребность удовлетворить вполне могло лишь развитое законодательство»[121 - Фемелиди А. М. Русский нотариат. История нотариата и действующее нотариальное положение 14 апреля 1866 г. // Пособие к изучению русского нотариального права. СПб.: Изд. Я. А. Канторовича, 1902. С. 60.], – отмечает А. М. Фемелиди.

Нотариат как важнейший институт права впервые заявил о себе в Древнем Риме. Исторические источники, не располагая наиболее точными датами, относят его становление к III в. н. э. Во всяком случае, судя по двум конституциям римского императора Константина, а обе они были датированы 316 г., именно в них упомянуто о некоем подобии профессии нотариусов, именуемых тогда «табеллионами». К ним относился «разряд лиц, которые, не будучи на государственной службе, занимались в виде свободного промысла составлением юридических актов и судебных бумаг под контролем государства, для всякого нуждающегося в них, за установленное законом вознаграждение. В этом учреждении лежит зародыш того громадного института, который, получив в Италии широкую организацию со стороны законодательства и новое имя „нотариат“, вместе с римским правом акцептирован и ассимилирован новыми европейскими народами»[122 - Ляпидевский Н. П. История нотариата. Т. 1. М., 1875. С. 32.].

Первые прообразы нотариальных действий в России встречались еще в период раннего феодализма. Подтверждением тому выступали следующие характерные сделки: передача права собственности на земельный участок сопровождалась передачей глыбы земли; на дом – ключей; на лошадь – узды. Заключение договора выражалось битьем по рукам. Установление известных прав сопровождалось песнями, празднествами, т. е. обрядами, оставлявшими в памяти присутствовавших воспоминания о совершенном переходе права собственности от одного лица к другому[123 - См., напр.: Калмыков П. Д. О символизме права вообще и русского в особенности. СПб., 1839. С. 47; Гришин Д. А. Указ. соч. С. 6; и др.].

Следующий этап развития нотариата (уже в современном его понимании) связан с установлением обязательной письменной формы актов[124 - См.: Кречет Н. А. Справочник нотариуса. Сер.: «Закон и общество». Ростов н/Д: Феникс, 1999. С. 5.]. Он сопровождался введением специального порядка совершения таких актов. Исследователи истории русского нотариата единодушно относят его возникновение к XVI в., связывая это событие с Указом царя Федора Ивановича, изданным 15 февраля 1597 г.[125 - Указом от 15 февраля 1597 г. устанавливалось, что «полные докладные и купчие и всякие крепости и кабалы писати в холопье приказе в книги, а тем холопьим крепостям людским книгам быти за дьячею рукой большего для укрепления» (Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. СПб., 1900. С. 614).]

Основываясь на положениях данного документа, подобно табеллионам, но только спустя тринадцать столетий, начала прокладывать свой путь к профессии нотариуса особая корпорация российских писцов – «площадные подьячие», которые в XVI в. подрабатывали на людных местах составлением различных письменных актов. Форма для всех актов, совершавшихся площадными подьячими, была примитивна и проста. Акты писались всегда в первом лице от имени составителя и начинались словами «Се аз такой-то». В конце акта указывались его составитель («писал грамоту такой-то писец») и присутствовавшие при его составлении свидетели («а на то послухи такие-то»). Следует отметить, что до XV столетия документы не подписывались ни составителями, ни свидетелями. «Бывали примеры, что совершавший акт обмакивал свою руку в чернила и прикладывал ее к акту, отпечатлевая ее изображение на акт». Отсюда происходит выражение «рукоприкладство». И только в XV столетии документы стали подписываться контрагентами и свидетелями[126 - См.: Фемелиди А. М. Указ. соч. С. 63.].

Площадные подьячие относились к особому роду вольных писцов, действовавших под надзором правительства на городских площадях. Не будучи служивыми людьми, подьячие, «кормясь пером» (так в простонародье называли их промысел), объединялись в своеобразные артели, цель которых состояла в поддержке людей этой профессии, оказании взаимной помощи и защите от возможных нападок. В больших городах корпорации (артели) площадных подьячих состояли из 12 человек и зависели от местной дворянской артели, где писцы занимались преимущественно составлением поземельных служилых актов. В Москве в конце XVII в. в артель площадных подьячих входило 24 писца, и ее деятельность непосредственно курировалась Оружейной палатой. Главная контора артели размещалась на Ивановской площади Кремля, где в специальной палатке осуществлялся прием посетителей[127 - См.: Фемелиди А. М. Указ. соч. С. 1.]. Надзор за площадными подьячими осуществляли уполномоченные властями особые лица, называвшиеся старостами, которые обязаны были наблюдать, чтобы подьячие «всякие крепости и посторонние письма писали с их ведома, и работных людей помечали имена, и вершали на площади, и пометкам без записи задаточных денег торговые люди не давали, давали бы в то время, когда записи совершены и поданы будут в приказной палате (съезжей избе)»[128 - См.: Фемелиди А. М. Указ. соч. С. 62.]. В обязанности старостам вменялось смотреть за площадными подьячими, «чтобы кто воровски не написал никаких подставных заочных крепостей, чтобы вместо записей торговыми людьми книг наличных с поруками не писали, чтобы в том пошлина не пропадала»[129 - См.: Фемелиди А. М. Указ. соч. С. 62.].

В Древней Руси именно площади были той самой территорией, где готовились такие важные для того времени документы, как купчие, меновые, челобитные и т. д. Именно из класса писцов, отмечает А. М. Фемелиди, и развился с течением времени путем обычая и закона, совершенствования и заимствования русский нотариальный институт[130 - См.: Фемелиди А. М. Указ. соч. С. 61.].

В отличие от Указа 1597 г., Соборное уложение царя Алексея Михайловича 1649 г. предусматривало более четкую и достаточно полную правовую регламентацию деятельности нотариусов (площадных подьячих). Оно положило начало участию государства, его активному вмешательству в сферу гражданско-правовых отношений[131 - См.: Соборное уложение царя Алексея Михайловича 1649 г. Изд. Историко-филологического факультета Московского университета. М., 1907.]. Прежде всего это выражалось в том, что заинтересованным лицам разрешалось составлять самим лишь только определенные акты: о займе денег или хлеба на сумму не свыше 10 рублей, духовные завещания. Остальные же акты должны были составляться площадными подьячими, а затем записываться в книги соответствующего приказа. При этом взималась определенная пошлина, и к документам прикладывалась государственная печать. В отличие от домашних, данные акты (крепости) приобретали силу бесспорных[132 - См.: Асанов Р. Ф. Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях: квалификация и ответственность / Под науч. ред. П. Н. Панченко. Уфа: УЮИ МВД России, 2000. С. 8–9.].

Необходимо отметить, что о деятельности площадных подьячих упоминается и в некоторых реформаторских законах Петра I, во времена правления которого были внесены существенные изменения в организацию и порядок осуществления нотариальных действий.

С формированием основ абсолютизма в России царь Петр издал ряд указов, направленных на централизацию нотариального дела. Он соз дал первые, хотя и не вполне удачные, самостоятельные правительственные органы для совершения нотариальных актов и ввел в 1699 г. гербовую бумагу, значительно увеличив пошлины за совершаемые нотариальные действия. С целью искоренения злоупотреблений по службе, допускаемых крепостными подьячими, Петр I лишил их права совершения актов и крепостей и передал эти функции в различные приказы. В это время заведование крепостными делами возлагается то на одно ведомство, то на другое: Оружейную палату (1701 г.), Московскую ратушу (1706 г.), губернаторов (1708 г.), Юстиц-коллегию (1719 г.).

Однако подьячие приказов, ссылаясь на перегруженность различными государственными делами, нередко отказывали частным лицам в совершении нотариальных действий либо умышленно затягивали дела, вымогая с клиентов деньги. «Желая уничтожить неопределенность и произвол в этом деле и строгим надзором обеспечить законность совершения актов и исправное взыскание с них пошлин в пользу казны, он установил новые строгие формы совершения актов крепостным порядком для всех почти сделок»[133 - Фемелиди А. М. Указ. соч. С. 67.]. Таким образом, вновь возникла необходимость передачи функций совершения нотариальных действий из приказов и сосредоточения их в одном месте. Центральным учреждением такого рода снова становится палата на Ивановской площади Кремля. Позже совершение нотариальных сделок было перенесено в особые присутственные места[134 - См.: Глущенко П. П., Седов А. М. Основы нотариальной деятельности: Учеб. пособие. СПб., 1999. С. 9.].

В период правления преемников Петра I функции надзора за крепостным делом переходят к губернаторам и воеводам. Одним из наиболее значимых документов того времени, регулирующих нотариальное дело в России, была Инструкция от 8 июня 1738 г., особенностью которой, по свидетельству современников, являлось то, что она «открывала широкий простор для злоупотреблений, вымогательств и произвола тем, что допустила договорное соглашение со сторонами о гонорарах за совершение нотариальных действий»[135 - Фемелиди А. М. Указ. соч. С. 68.].

В 1778 г. вслед за административно-территориальной реформой, проведенной Екатериной II, осуществляется частичная децентрализация нотариального дела. Право оформления сделок передается в губернии, палатам гражданских судов и уездным судам[136 - См.: Учреждение для управления губернией от 7 ноября 1775 г. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1960. С. 55.]. Вместе с тем, осознавая потребность в таком органе публичной деятельности, который был бы тесно связан со всеми имущественными сделками и содействовал бы их развитию, она делает попытку упрощения совершения этих действий, исключив излишние формальности, и предоставляет право совершать нотариальные акты о переходе прав на недвижимое имущество частным маклерам.

В Вексельном уставе 1729 г. впервые упоминается о публичных нотариусах, записывавших протесты о невыплате векселей и отсрочек по платежам. С 1781 г. постепенно учреждаются маклеры и нотариусы исключительно для торговых сделок и разного рода посредничеств: частные маклеры, маклеры слуг и рабочих, маклеры ремесленных, судоходных управ и др.[137 - Маклеры, частные маклеры признавались публичными должностными лицами. Понятие «частный» маклер указывало на то, что он состоит при определенной части города.] В 1831 г. были введены должности биржевых нотариусов и маклеров. Указанные лица избирались городским сословием из «невинно упадших купцов». Их образовательный и нравственный ценз по закону определялся весьма скромно – это должны были быть «люди добрые, опытные и во всех торгах и вексельных переводах искусные, и не должны быть безграмотны»[138 - См.: Фемелиди А. М. Указ. соч. С. 69.].

С принятием 14 марта 1866 г. «Временного положения о нотариальной части» (далее – Положение), утвержденного императором Александром II, российский нотариат получает статус одного из важнейших правовых институтов Российской империи. Введение этого документа в действие повлекло прекращение деятельности всех ранее существовавших разновидностей нотариусов и маклеров, кроме биржевых нотариусов и маклеров, гоф-маклеров, корабельных маклеров, маклеров морского страхования и ремесленных управ в городах Санкт-Петербурге, Москве и Одессе[139 - В тех местностях, где нотариальное Положение 1866 г. не было введено до начала XX в., публичным нотариусам и маклерам поручалось совершение всех актов и сделок, за исключением тех, которые должны были совершаться исключительно крепостным порядком. В городах и местностях, где не было маклеров и нотариусов, их обязанности исполняли уездные суды, полицейские управления и другие должностные лица (см.: Фемелиди А. М. Указ. соч. С. 69).].

С развитием экономической и политической жизни России существовавший ранее нотариальный порядок уже не соответствовал сложившимся общественным отношениям и реалиям торгового оборота. Кроме того, сложность имевшего место крепостного порядка в связи со свойственными дореформенным судебным учреждениям злоупотреблениями и волокитой делали реформу нотариального дела крайне необходимой. Прежний закон «не давал точных указаний даже о порядке определения нотариусов на должности, их отличии от различных маклеров, порядке удостоверения в самоличности сторон и подлинности актов»[140 - В тех местностях, где нотариальное Положение 1866 г. не было введено до начала XX в., публичным нотариусам и маклерам поручалось совершение всех актов и сделок, за исключением тех, которые должны были совершаться исключительно крепостным порядком. В городах и местностях, где не было маклеров и нотариусов, их обязанности исполняли уездные суды, полицейские управления и другие должностные лица (см.: Фемелиди А. М. Указ. соч. С. 72.].

Положение представляло собой первый нормативный акт, непосредственно и в полном объеме регламентировавший деятельность нотариусов в России. Разработанное на началах лучших для того времени нотариальных законодательств трех европейских государств (Австрийское положение о нотариате 1854 г., Баварское 1861 г. и Французское 1803 г.), где нотариальное дело вырабатывалось из многолетнего опыта и практики, отечественное Положение о нотариальной части во многом улучшило существовавшие до этого в России прообразы нотариата[141 - В тех местностях, где нотариальное Положение 1866 г. не было введено до начала XX в., публичным нотариусам и маклерам поручалось совершение всех актов и сделок, за исключением тех, которые должны были совершаться исключительно крепостным порядком. В городах и местностях, где не было маклеров и нотариусов, их обязанности исполняли уездные суды, полицейские управления и другие должностные лица (см.: Фемелиди А. М. Указ. соч. С. 75–76.].