Современные технологии документационного обеспечения управления

Предусмотрен порядок заверения отправляемых в электронном виде документов электронной подписью. То есть если раньше электронная подпись всегда была у конкретного физического (должностного) лица, то теперь, с принятием Федерального закона «Об электронной подписи», возникает понятие подписи организации, отправляющей документ. Эта подпись проставляется автоматически системой электронного делопроизводства (СЭД) и заверяет подлинность отправляемого документа. Для получателя электронного документа наличие такой подписи дает уверенность, что документ получен именно от той организации, которая указана как отправитель документа.

В соответствии с распоряжениями Правительства РФ от 12.02.2011 № 176-р и от 17.03.2011 № 442-р Федеральным архивным агентством были выпущены «Рекомендации по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов» и последние месяцы активно идет процесс согласования Росархивом соответствующих Перечней, подготовленных федеральными органами. Эта работа нашла свое отражение в п. 39 Правил.

Постановление Правительства РФ от 26.04.2016 № 356 «О внесении изменений в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» [60] в первую очередь отражает работу по определению правил работы с документами в электронной форме. Это связано с тем, что в 2009 г., когда появилась первая редакция Правил, да и в 2011 г., когда в Правила вносились изменения, переход к электронным документам в нашей стране только начинался.

Уже через два года после выхода Правил делопроизводства 2009 года они были существенно доработаны. Вторая редакция Правил была утверждена Постановлением Правительства РФ от 07.09.2011 № 751 «О внесении изменений в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти». Практика показала, что значительная часть электронного документооборота – не столько собственно электронные документы, сколько отсканированные образы. Поэтому в Правилах появляется деление на две категории – электронные документы и электронные образы документов, добавляются понятия «сканирование документа», «электронный образ документа», вводится использование шаблонов бланков документов и др.

Вышедшая в конце апреля 2016 г. третья редакция Правил делопроизводства представляет собой очередной шаг в регламентации электронного делопроизводства.

Рассмотрим подробно изменения, внесенные в Правила делопроизводства в 2016 году.

Начнем с раздела II «Термины и определения».

Одно из наиболее существенных изменений в терминологии – это замена понятия «электронный образ документа» на понятие «электронная копия документа» – «копия документа, созданная в электронной форме». Исчезло и понятие «сканирование документа». Появившееся в 2011 году понятие электронного образа пришло из сферы компьютерных технологий, сейчас мы вернулись к традиционному для делопроизводства понятию копии документа.

Уточнен целый ряд понятий. В определении реквизита документа исчезли слова «обязательный элемент», теперь «реквизит документа – элемент документа, необходимый для его оформления и организации работы с ним».

В понятии «регистрация документа» – «присвоение документу регистрационного номера, внесение сведений о документе в регистрационно-учетную форму» вместо записи сведений о документе, что допускало произвольные формы регистрации, теперь подчеркнуто – запись сведений именно в регистрационно-учетную форму.

Вместо понятия «наименование» (дела, документа) вернулись к предусмотренному еще ГОСТ Р 6.30-2003 понятию «заголовок». На взгляд автора, заголовок – традиционное и гораздо более логичное понятие. Соответственно, в Правилах делопроизводства 2016 г. номенклатура дел – это «систематизированный перечень заголовков дел с указанием сроков их хранения». А в списке реквизитов мы имеем реквизит п) заголовок к тексту.

Незначительно изменилось понятие «служба делопроизводства», теперь это «структурное подразделение, на которое возложены функции по ведению делопроизводства, а также лица, ответственные за ведение делопроизводства в других структурных подразделениях».

Изменения в определении системы электронного документооборота («автоматизированная информационная система, обеспечивающая создание электронных документов и электронных копий документов, управление ими, их хранение и доступ к ним, а также регистрацию документов») отражают изменения в принципах организации делопроизводства в условиях автоматизированных технологий. Если раньше говорилось о сборе документов, то теперь – о создании электронных документов и электронных копий документов, в определение системы электронного документооборота (СЭД) также добавилось обеспечение хранения электронных документов и копий. В целом, обеспечение архивного хранения, фиксация сведений, необходимых для работы архива, – это то, что плохо реализовано в большинстве СЭД.

К принципиальным моментам, появившимся в 3-й редакции Правил делопроизводства, можно отнести использование шаблонов документов. Во 2-й редакции, в 2011 году, речь шла только о шаблонах бланков документов. В Правилах 2016 г. сказано: «при создании электронных документов в системе электронного документооборота используются электронные шаблоны документов». Электронные шаблоны документов, как и образцы бланков, утверждаются руководителем организации.

Как правило, большая часть документов, создаваемых в организациях, отражает типовые, повторяющиеся управленческие ситуации. Создание каждый раз документа «с нуля» приводит к лишним затратам времени, разному оформлению документов, к отсутствию необходимых реквизитов. Создание документов на основе аналогичных ранее подготовленных ускоряет подготовку и оформление документа, но ведет к тому, что в новом документе могут остаться сведения из старого, послужившего основой, – даты, цифры и т. п.

Оптимальным вариантом является использование шаблонов документов. Обычно делают общий шаблон, содержащий стили оформления, поля, нумерацию страниц и т. п., на его основе делают шаблоны бланков (общий, для письма, бланки конкретных видов документов), а уже затем, используя трафаретные тексты, делают шаблоны для конкретных управленческих ситуаций.

Поэтому подп. «в» пункта 26 Правил делопроизводства как раз и предусматривает разработку и утверждение альбома шаблонов унифицированных форм документов, создаваемых в организации.

Еще одно существенное изменение в технологиях делопроизводства, связанное с изменением принципов хранения документов в текущем делопроизводстве, содержится в п. 19 Правил: «при обеспечении возможности доступа исполнителя к электронной копии документа в системе электронного документооборота подлинник документа может оставаться в службе делопроизводства, если это установлено инструкцией по делопроизводству…».

Переход к централизованному формированию и хранению большей части номенклатуры дел в службе ДОУ обеспечивает сохранность оригиналов, быстрый доступ к ним, правильность формирования дел и более эффективное использование офисного пространства, хотя и приводит к увеличению нагрузки на сотрудников делопроизводственной службы.

В 3-й редакции Правил изменился перечень реквизитов документов (п. 9 Правил делопроизводства), их число увеличилось до 28. Добавились такие реквизиты, как «наименование структурного подразделения», «отметка об электронной подписи», «ссылка на документ». Реквизит «указания по исполнению документа» дополнен словом «резолюция», которым традиционно и называли этот реквизит документа.

Произошедшие в 2016 г. изменения хорошо видны в таблице 1.1.

Таблица 1.1

Изменения в реквизитах документов

Перечень реквизитов дополняет приложение к Правилам делопроизводства, содержащее перечень обязательных сведений о документах, используемых в целях учета и поиска документов в системах электронного документооборота.

Из существенных изменений можно отметить замену традиционной ссылки на исходящий номер и дату документа установлением множественных связей с другими документами, включая наименование вида документа, регистрационного номера, даты, типа связи. Реквизит «количество приложений» объединен с бывшим реквизитом 15 – «количество листов приложений», также объединились в один реквизит указания по исполнению документа и сведения об исполнителе, добавился отдельно реквизит подразделение – ответственный исполнитель, вместо отметки о конфиденциальности – гриф ограничения доступа и др. Подробное сравнение версий перечня дано в таблице 1.2.

Таблица 1.2

Сравнение Перечня обязательных сведений о документах, используемых в целях учета и поиска документов в системах электронного документооборота в Правилах делопроизводства в ред. 2011 и 2016 годов

Наибольший интерес с точки зрения автоматизации делопроизводства представляет раздел VI Правил «Особенности работы с электронными документами в федеральном органе исполнительной власти», ключевое положение которого: «электронные документы создаются, обрабатываются и хранятся в системе электронного документооборота». Однако надо понимать, что хранение документов внутри СЭД совсем не исключает создание резервных (страховых) копий для целей архивного хранения на обособленных носителях.

В соответствии с Правилами делопроизводства электронный документ оформляется по общим правилам делопроизводства и имеет те же реквизиты, что и документ на бумаге. Однако следует иметь в виду, что традиционный документ – это лист бумаги, который несет на себе все необходимые реквизиты, а электронный документ – часть информационной системы (СЭД), состоящий из файла или нескольких файлов, а также реквизитов документа (метаданных), занесенных в регистрационно-учетную форму (карточку документа).

В Правилах подчеркнуто, что реквизит «Государственный герб Российской Федерации» в электронном виде не используется.

Важно, что электронные документы используются без предварительного документирования на бумажном носителе (п. 38 Правил), а также могут использоваться и электронные копии документов.

Еще в 2011 г. Планом мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 12.02.2011 № 176-р, была предусмотрена разработка ведомственных Перечней документов, создание, хранение и использование которых осуществляются исключительно в форме электронных документов. Рекомендации по составлению таких перечней были подготовлены Федеральным архивным агентством [103]. Соответственно, в Правилах делопроизводства указано, что «состав электронных документов, создаваемых в федеральном органе исполнительной власти, устанавливается перечнем документов, создание, хранение и использование которых осуществляются исключительно в форме электронных документов при организации внутренней деятельности федерального органа исполнительной власти, разрабатываемым на основе рекомендаций Федерального архивного агентства» (п. 39).

Статьи 40 и 41 Правил посвящены использованию электронной подписи. Предусмотрено, что документы, отправляемые из организации, подписываются усиленной квалифицированной электронной подписью. Внутри организации могут использоваться иные способы подписания или визирования, то есть простая или неквалифицированная электронная подпись.

Обычно для подписания внутренних документов, например, докладных, объяснительных записок и т. п., используют неквалифицированную подпись, что существенно сокращает затраты на поддержание инфраструктуры ключей, а для визирования используют простую подпись.

Важным моментом является положение Правил, устанавливающее обязательность сканирования бумажных документов при их регистрации. В соответствии с п. 45 Правил документы, поступившие на бумажном носителе, регистрируются с созданием электронной копии документа в системе электронного документооборота.

Правила предусматривают, что электронные документы формируются в дела в соответствии с номенклатурой дел. Это обеспечивает преемственность традиционным технологиям делопроизводства, а также дает дополнительные возможности по поиску документов. Так как номенклатура дел содержит сроки хранения, то отнесение документа к тому или иному делу тем самым осуществляет предварительную экспертизу ценности. В то же время на практике при работе в СЭД группировка документов в дела не столь актуальна, так как система позволяет быстро найти любой документ и устанавливать индивидуальные сроки хранения.

Традиционно отметка о том, что дело ведется в электронной форме, делается в графе «Примечание», но Правила также предусматривают, что эти сведения могут быть отражены и в заголовке дела.

Ввиду отсутствия на данный момент специализированных перечней электронных документов со сроками хранения, электронные документы хранятся в корпоративных информационных системах (КИС) в течение сроков, установленных Перечнями [83, 102] для традиционных документов на бумаге.

В то же время, как уже неоднократно отмечалось автором, Перечни устанавливают минимальный срок хранения, а решением экспертной комиссии организации срок хранения документов, уже хранящихся в информационной системе, может быть продлен.

Если же все-таки принимается решение об уничтожении документов в электронной форме, это происходит после утверждения соответствующего годового раздела описей постоянного и долговременного сроков хранения, на основании акта о выделении к уничтожению, в соответствии с «Правилами организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях», утвержденными приказом Минкультуры России от 31.03.2015 № 526.

Вышедшее в 2009 г. Постановление Правительства РФ от 22.09.2009 № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» (ред. от 26.12.2016) [53] дало толчок организации полноценного обмена документами между системами управления документами, сначала на уровне федеральных органов исполнительной власти, а потом и между СЭД организаций всех форм собственности. Создание системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО) обеспечило «взаимодействие информационных систем электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов, а также государственных внебюджетных фондов и государственных корпораций».

Обмен документами в электронной форме регламентирует и Постановление Правительства РФ от 25.12.2014 № 1494 «Об утверждении Правил обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия» (ред. от 24.01.2017) [50]. Эти Правила, появившиеся по инициативе Минкомсвязи России, явились очередным шагом реализации принятого в сентябре 2012 г. Постановления Правительства № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти» (последние изменения в это постановление вносились 21.07.2014) [54].

Правила устанавливают порядок обмена электронными документами между государственными структурами (федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и др.). Данные Правила не распространяются на порядок обмена электронными сообщениями в рамках предоставления государственных или муниципальных услуг.

Правила обмена документами дают определение документа в электронном виде. Если ГОСТ определяет электронный документ как «документ, информация которого представлена в электронной форме» [69], то в Правилах дается более четкое определение. Под документом в электронном виде в Правилах понимается электронный документ, состав реквизитов которого определяется в соответствии с Правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти[50].

Таким образом, указанное Постановление Правительства РФ вводит требования, приближающие электронный документ к традиционному официальному, юридически значимому документу: наличие установленного набора реквизитов, наличие регистрационных данных, наличие подписи. Причем Правила предусматривают использование именно усиленной квалифицированной электронной подписи, т. е. того вида подписи, при использовании которой документ «признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью» [11, ст. 6].

Установлено, что перечень видов документов, обмен которыми производится в электронном виде, устанавливается отдельно Правительством РФ. Поэтому вслед за Постановлением выходит Распоряжение Правительства РФ от 02.04.2015 № 583-р «Об утверждении Перечня видов документов, предусмотренного Правилами обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия, утв. постановлением Правительства РФ от 25.12.2014 № 1494» [51].

Обратите внимание, что «Перечень видов документов, передаваемых при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов российской федерации, государственных внебюджетных фондов в электронном виде», утвержденный в 2015 г., включает документы, имеющие в своей основе временные сроки хранения: переписку по различным вопросам, проекты документов, справки, докладные записки, копийные материалы и т. п. (всего 37 пунктов).

Интересно, что в первой редакции Правил использовалось понятие «электронный документ», а в 2017 г. его заменили на более общее понятие «документ в электронном виде», под которым обычно понимают как собственно электронный документ, так и электронную копию (скан) бумажного документа, заверенного электронной подписью.

Возможно именно благодаря усилиям документоведов, постоянно разъясняющих разницу между понятиями «делопроизводство» и «документооборот», в Правилах говорится именно о системах автоматизации делопроизводства, хотя в скобках все-таки упоминаются системы электронного документооборота.

Документы в электронной форме создаются организациями (участниками информационного взаимодействия) в системах СЭД в соответствии с требованиями законодательства РФ, а также внутренних нормативных правовых актов, устанавливающих правила (порядок) документирования, документооборота и использования документов. Порядок документирования и организации работы с документами в целом традиционно устанавливается Инструкциями по делопроизводству конкретной организации, вводимыми в действие приказом руководителя организации. Таким образом, Инструкция по делопроизводству должна детально регламентировать все делопроизводственные процессы применительно как к традиционным документам на бумажном носителе, так и к документам в электронной форме.