Кыргызстан на пути к демократии. Трансформация политической системы

Как и раньше, Верховный Совет был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Киргизской ССР. Одновременно Закон от 23 сентября 1989 г. установил перечень вопросов, относящихся к исключительному ведению Верховного Совета. Указанный перечень, в частности, включал: принятие Конституции и внесение в нее изменений; решение вопросов административно-территориального устройства республики; утверждение планов и важнейших республиканских программ экономического и социального развития, государственного бюджета; контроль за их выполнением; формирование Правительства и решение в случае необходимости вопроса о доверии Правительству или его отдельному члену; законодательное регулирование отношений собственности, управления народным хозяйством, бюджетно-финансовой системы, оплаты труда и ценообразования, налогообложения, охраны окружающей среды, реализации конституционных прав, свобод и обязанностей граждан; установление порядка организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления и др.

Одновременно существенно были сокращены полномочия Президиума Верховного Совета. Главная его функция сводилась к обеспечению организации работы Верховного Совета.

Менялся и принцип формирования Президиума Верховного Совета. Отныне он не избирался Верховным Советом, в его состав входили по должности: председатель Верховного Совета, первый заместитель и заместитель председателя, председатель Комитета народного контроля, председатели постоянных комиссий Верховного Совета. Однако по Закону от 12 апреля 1990 г. его полномочия были несколько расширены, поскольку намерения превратить Верховный Совет в постоянно действующий орган оставались невыполненнными[129 - См.: О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР: Закон… Там же. 1990. № 8.].

Следующими шагами на пути трансформирования кыргызского парламента стали Законы от 24 октября 1990 г.[130 - См.: Об учреждении поста Президента Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР: Закон… Там же. 1990. № 18.] и от 14 декабря 1990 г.13 Особенно важным было учреждение поста Президента – оно знаменовало начало процесса ограничения полновластия парламента. Это нашло отражение в предоставлении Президенту права подписывать законы и при необходимости возвращать принятые законы в Верховный Совет со своими замечаниями. Верховный Совет оставался высшим органом государственной власти в республике, отлагательное вето Президента могло быть преодолено, но все же он попадал в некоторую зависимость от Президента. Сократились полномочия Президиума Верховного Совета, часть их перешла к Президенту.

В ходе начавшихся в годы перестройки демократических процессов Верховный Совет в целом занимал прогрессивные позиции, выказал тенденции к собственной независимости, повышению своей роли. Особенно это проявилось после первых демократических выборов Верховного Совета, состоявшихся 25 февраля 1990 г. Уже первая сессия Верховного Совета нового состава, хотя на ней, по словам А. Эркебаева, «господствовал правовой беспредел и партийно-номенклатурный диктат»[131 - Эркебаев А. 1990 год: приход к власти А. Акаева. С. 44.], выявила определенное «непослушание», выразившееся, вопреки установившейся традиции, в активности депутатов при утверждении повестки дня сессии, выдвижении альтернативных кандидатур при выборах Председателя Верховного Совета, его заместителей, при утверждении состава Совета Министров, при обсуждении внесенных в повестку дня сессии законопроектов.

Еще большую строптивость проявил Верховный Совет во время второй сессии, накануне которой в нем обозначились два течения: партийно-номенклатурное и демократическое; соответственно на первом заседании сессии были зарегистрированы две депутатские группы. По оценке А. Эркебаева, «атмосфера раскованности, стремление говорить правду, поиск выхода из положения, конструктивизм»[132 - Там же. С. 57.] ознаменовали начало перелома во всей деятельности зарождающегося кыргызского парламента. Самыми важными в работе этой сессии стали: принятие (в первом чтении) Декларации о государственном суверенитете Кыргызстана, учреждение поста Президента Киргизской ССР и избрание вопреки позиции партноменклатуры и воли Центрального комитета Компартии Киргизии первым Президентом Кыргызстана А. Акаева.

Но самым главным достижением Верховного Совета Киргизской ССР и Жогорку Кенеша Кыргызской Республики периода 1990–1995 гг. стало провозглашение 31 августа 1991 г. государственной независимости Кыргызстана, а затем принятие Конституции.

Обретение Кыргызстаном независимости требовало законодательного, конституционного закрепления. Поэтому в республике началась интенсивная, напряженная работа над Конституцией независимого государства. Уже через год ее текст был подготовлен и опубликован для всенародного обсуждения.

5 мая 1993 г. новая Конституция Кыргызской Республики была принята Верховным Советом республики. Конституция определила Жогорку Кенеш (так теперь стал называться кыргызский парламент) постоянно действующим высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть, а также контрольные функции. Эта норма кыргызского законодательства существенно ограничивала компетенции парламента, поскольку из его полномочий были изъяты распорядительные. Конституция более чем в 3 раза сократила число депутатов, теперь их должно было быть 105. Избирались они на пять лет[133 - См.: Конституция Кыргызской Республики. Ред. 1993 г. Ст. 54.].

Что касается порядка формирования Жогорку Кенеша, то Конституция устанавливала: выборы его депутатов проводятся по избирательным округам общим тайным, равным и прямым голосованием[134 - См.: Там же. Ст. 55.]. Право избирать имеют все граждане Кыргызстана, достигшие 18 лет, за исключением отдельных случаев, специально устанавливаемых законом. Депутатом Жогорку Кенеша может быть гражданин Кыргызской Республики, достигший 25 лет и проживающий в республике не менее пяти лет перед выдвижением[135 - См.: Там же. С. 56.].

Конституционные нормы, определявшие порядок формирования Жогорку Кенеша, были конкретизированы в Законе «О выборах депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», принятом 12 января 1994 г.[136 - См.: О выборах депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики: Закон Кыргызской Республики. 12 янв. 1994 г. // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1994. № 2.] Затем в связи с учреждением в соответствии с решением референдума от 22 октября 1994 г. двухпалатного парламента (Законодательное собрание – 35 депутатов и Собрание народных представителей – 70 депутатов) и предстоящими выборами Указом Президента от 27 октября 1994 г. в порядок формирования Жогорку Кенеша были внесены некоторые дополнения и изменения. Конституция в редакции 1998 г., как уже отмечалось, изменила количественный состав палат Жогорку Кенеша[137 - См.: Конституция Кыргызской Республики. Ред. 1998 г. Ст. 54.]. А Кодекс о выборах в Кыргызской Республике, принятый 29 апреля 1999 г.[138 - См.: Кодекс о выборах в Кыргызской Республике. Бишкек, 1999. Ст. 70.] установил, что 15 депутатов Законодательного собрания (25 % от общего числа депутатов) избираются по единому республиканскому избирательному округу по спискам политических партий, 45 депутатов – по одномандатным избирательным округам. Депутаты Собрания народных представителей (45 человек) избираются по одномандатным избирательным округам.

Таким образом, в Кыргызстане была введена смешанная система по выборам депутатов Законодательного собрания. В соответствии с этими нормами в 2000 г. проводились парламентские выборы.

С принятием 5 мая 1993 г. Конституции Кыргызской Республики установленные ранее нормы о статусе депутата существенных изменений не претерпели. Новой, по существу, была лишь норма, устанавливавшая, что «депутат Жогорку Кенеша является представителем народа Кыргызстана, подчиняется Конституции Кыргызской Республики и своей совести». Конституция подтвердила норму о неприкосновенности и иммунитете депутата: «Он не может подвергаться преследованиям за высказываемые в связи с депутатской деятельностью суждения или за результаты голосования в Жогорку Кенеше. Депутат не может быть задержан или арестован, подвергнут обыску или личному досмотру, кроме случаев, когда был застигнут на месте совершения преступления… Привлечение депутата к уголовной ответственности, налагаемой в судебном порядке, допускается только с согласия Жогорку Кенеша». Конституция установила, что депутат может быть лишен своего мандата лишь в случае подачи в отставку, совершения им преступления и вступления в силу решения суда, признания его недееспособным и не иначе как по мотивированному постановлению Жогорку Кенеша[139 - См.: Конституция Кыргызской Республики. Ред. 1993 г. Ст. 56.].

Конституция в редакции 1996 г. не внесла принципиальных изменений в нормы о статусе депутата. Она подтвердила норму о депутатской неприкосновенности и лишь уточнила процедуру лишения депутата своего мандата (депутат лишается мандата в установленных Конституцией случаях постановлением Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов). Существенные изменения в статус депутатов были внесены Конституцией в редакции 1998 г., норма о депутатской неприкосновенности сформулирована так: «Депутат Законодательного собрания и депутат Собрания народных представителей в течение всего срока полномочий не может подвергаться преследованию или нести ответственность в связи с высказанным мнением или голосованием при осуществлении им депутатских полномочий»[140 - Конституция Кыргызской Республики. Ред. 1998 г. Ст. 56.]. Таким образом, депутаты обеих палат Жогорку Кенеша были лишены депутатской неприкосновенности. Уточнен также ряд положений о досрочном прекращении депутатом своих полномочий. Новая редакция Конституции (2003 г.) восстановила в полном объеме норму о неприкосновенности депутатов (в редакции Конституции 1993 г. с некоторыми редакционными уточнениями).

В советском Кыргызстане, как и в других советских республиках, был учрежден однопалатный Верховный Совет. Эта же норма была воспроизведена и в Конституции 1993 г. Однако, как уже отмечалось, в 1994 г. по итогам референдума был учрежден двухпалатный парламент[141 - См.: Жоробеков Ж. Становление двухпалатного парламента Кыргызстана // Вестн. Межпарламентской ассамблеи. 1996. № 2 (13). С. 51.].

Сегодня в развитых странах вопрос о числе палат парламента обычно не является предметом политических столкновений и решается исходя из различных соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы. В мировой практике принято, что при двухпалатном парламенте одна из палат должна представлять территориальные интересы. Подобная норма содержалась и в Конституции Кыргызской Республики, в соответствии с которой Собрание народных представителей избирается на основе представительства территориальных интересов. Однако на практике этот принцип не был реализован. Так, мировая практика показывает, что если одна из палат представляет территориальные интересы, то количество депутатов от каждой территориальной единицы должно быть одинаковым. В Кыргызстане этот принцип не применялся. Кодекс о выборах установил, что границы одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Законодательного собрания и Собрания народных представителей совпадают[142 - См.: Кодекс о выборах в Кыргызской Республике. Ст. 70.]. Но количество избирателей в разных территориальных единицах разное (например, в Джалалабадской области – 444,8 тыс., в Таласской области – 107,5 тыс.), следовательно, количество депутатов от каждой территории разное. Поскольку не был решен вопрос о территориальном представительстве, то это затруднило размежевание полномочий палат, определение их взаимоотношений между собой и др., хотя такие намерения в Конституции прослеживаются.

Данная ситуация вызывала неоднозначные суждения кыргызских политиков, общественности. Высказывались предложения о целесообразности возвращения к однопалатному парламенту, тем более что Кыргызстан – унитарное, к тому же сравнительно небольшое государство.

Вопрос о количестве палат Жогорку Кенеша был решен в связи с принятием в 2003 г. новой редакции Конституции. Она установила, что Жогорку Кенеш – однопалатный парламент, состоящий из 75 депутатов, которые избираются по одномандатным территориальным округам сроком на пять лет. Право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежит партиям, а также гражданам путем самовыдвижения.

Депутат Жогорку Кенеша является представителем народа Кыргызстана, подчиняется Конституции и законам Кыргызской Республики. Он не может одновременно быть членом Правительства или депутатом местного Кенеша. Он не может также исполнять обязанности судьи, прокурора, находиться на другой государственной службе, заниматься предпринимательской деятельностью. Депутат Жогорку Кенеша может заниматься научно-педагогической и иной творческой деятельностью.

Центральным вопросом, определяющим деятельность парламента любого государства, являются его компетенции. Конституция Кыргызской Республики 1993 г., определяя компетенции Жогорку Кенеша, наделила его законодательной властью, довольно широкими контрольными и кадровыми полномочиями.

Однако уже в 1996 г. по итогам референдума и внесения изменений и дополнений в Конституцию компетенции Жогорку Кенеша были значительно сокращены. В частности, он был лишен полномочий определять основные направления внутренней и внешней политики государства, определять структуру Правительства, давать согласие на назначение председателей, их заместителей и судей местных, арбитражных и военных судов, дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях, самостоятельно решать вопрос о составе Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов и др. Конституция в редакции 1998 г. еще больше сократила полномочия Жогорку Кенеша, ибо установила, что изменения в закон о республиканском бюджете и другие законы, увеличивающие государственные расходы либо сокращающие доходы, могут быть приняты только с согласия Правительства.

Разделение Жогорку Кенеша на две палаты также ослабило его. Чтобы обеспечить высокую эффективность законодательной работы при наличии в парламенте двух палат, нужна определенная синхронность в их работе. Но, как уже отмечалось, Законодательное собрание работало на постоянной основе, а Собрание народных представителей – сессионно. Уже это усложняло обеспечение синхронности в их работе. Подходы палат к рассматриваемым законопроектам иногда различались между собой. Для преодоления разногласий регламенты обеих палат предусматривали определенные согласительные процедуры, но все это усложняло, тормозило законотворческий процесс. Вызывала недоумение и конституционная норма, согласно которой проекты законов должны представляться в обе палаты. Коль скоро компетенции палат были разграничены, то, по логике, проекты законов должны были представляться в ту палату, к компетенции которой они относятся. И в целом размежевание полномочий палат нам представляется несколько искусственным. Например, полномочия палат в кадровых вопросах были отнесены как к Законодательному собранию, так и к Собранию народных представителей. Некоторые полномочия были отнесены к компетенции обеих палат, но приоритет в этом вопросе Конституция не устанавливала. Все названные факты отрицательно сказывались на внутренней прочности Жогорку Кенеша.

Опыт Кыргызстана и других государств показывает, что при реализации принципа разделения властей наиболее защищенной и прочной является исполнительная власть, а в президентской республике – власть президента. Это объясняется тем, что она обеспечена большим административным аппаратом, распоряжается людскими, материальными и финансовыми ресурсами, обладает механизмами по их мобилизации, опирается на силовые структуры и карательные органы, владеет огромным объемом информации, имеет возможность привлекать на помощь себе научный потенциал страны, может в определенных случаях использовать внешние факторы и др. Законодательная власть практически ничего из перечисленного не имеет. Добавим к сказанному, что опыт Кыргызстана и многих других государств свидетельствует: если между законодательной и исполнительной ветвями возникают какие-либо разногласия, то симпатии электората оказываются на стороне исполнительной власти.

Законодательная власть, если она хочет быть на высоте решаемых ею задач, обеспечить свои полномочия, может защитить себя только большим интеллектуальным потенциалом. Интеллектуальный потенциал парламента концентрируется в его комитетах и комиссиях. На комитеты и комиссии выпадает основная работа по подготовке законопроектов. Чтобы эффективно участвовать в законотворчестве, парламентские комитеты и комиссии должны в соответствии со своим профилем собирать и анализировать информацию, проводить экспертную оценку происходящих в стране процессов, прогнозировать развитие общественных процессов, выявлять «болевые точки», требующие законодательного регулирования, инициировать подготовку соответствующих законопроектов, разрабатывать новые законопроекты или участвовать в обсуждении представленных проектов, подавать их на рассмотрение и отстаивать на сессии, а затем, после утверждения, осуществлять контроль за их соблюдением. Комитеты и комиссии должны быть как организационными, так и интеллектуальными центрами парламента.

Мировая парламентская практика не выработала единых требований к числу комитетов и комиссий и их количественному составу. Обычно число комитетов и комиссий колеблется от 10 до 30, а что касается их количественного состава, то считается, что он должен быть не меньше 10–15 депутатов. При таком подходе Законодательное собрание, состоявшее до 2000 г. из 35 депутатов, никак не могло сформировать более-менее полноценные комитеты. Чтобы как-то выйти из сложившейся ситуации, было принято решение, что каждый депутат может быть членом не более трех комитетов (это представляется нелогичным), и сформировано 20 комитетов. Но здесь вмешался Конституционный суд, признавший принятое решение неконституционным. Поскольку решение Конституционного суда является окончательным, Законодательное собрание отменило свое прежнее решение и свело число комитетов к 1126. Сокращение количества комитетов привело к тому, что к их ведению были отнесены разноплановые, подчас не связанные между собой полномочия. Но и при этом каждый комитет и комиссия могли состоять не больше чем из трех депутатов.

В 2000 г. состоялись очередные выборы в парламент. Законодательное собрание избрано в количестве 60 депутатов, но теперь в его структуре было образовано 25 комитетов и 2 комиссии[143 - См.: Утро Бишкека. 2000. 29 апр.], т. е. ситуация повторилась.

В Собрании народных представителей положение с комитетами было несколько лучше, при наличии 45 депутатов создано 7 комитетов. Поэтому проблема укрепления интеллектуального потенциала парламента не снималась с повестки дня.

Новая редакция Конституции, принятая в 2003 г., в какой-то мере решила эту проблему. Она установила, что Жогорку Кенеш, состоящий из 75 депутатов, образует из их числа 7 комитетов, а также временные комиссии. Депутат может быть членом только одного комитета или комиссии[144 - См.: Конституция Кыргызской Республики. Ред. 2003 г. Ст. 61.].

Все же, несмотря на определенные изъяны и несогласованности, Жогорку Кенеш провел значительную законотворческую работу. К особенно значимым его достижениям можно, в частности, отнести принятие Гражданского и Гражданско-процессуального кодексов, Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов, Земельного, Лесного, Воздушного, Семейного, Налогового кодексов, Кодекса о выборах, многочисленных законов, регулирующих процессы приватизации и отношения собственности, законов о социальной защите населения (о восстановлении и защите сбережений граждан, о содействии занятости населения, о социальном партнерстве в области трудовых отношений, об охране труда, о защите прав потребителей, о государственном пенсионном страховании, о медицинском страховании и др.), а также Законов о политических партиях, о профессиональных союзах и многих других. Активное участие принимал Жогорку Кенеш в вопросах, связанных с бюджетом.

Принятая в 2003 г. новая редакция Конституции повысила роль и расширила полномочия Жогорку Кенеша. Главное предназначение Жогорку Кенеша – законодательная деятельность. Конституция не только возлагает на него принятие законов, но и устанавливает процедуры, регламентирующие законодательную деятельность. Право законодательной инициативы имеют 30 тыс. избирателей (народная инициатива), Президент, депутаты, Правительство. Поступившие в Жогорку Кенеш проекты законов направляются на предварительное рассмотрение соответствующих комитетов, а затем принимаются на пленарном заседании. Голосование осуществляется депутатом лично, уклонение от голосования не допускается. Принятый закон направляется на рассмотрение Президента. Закон не может быть введен в действие и опубликован без подписания его Президентом. Жогорку Кенеш может делегировать свои законодательные полномочия Президенту на срок не более одного года. В случае роспуска Жогорку Кенеша законодательные полномочия переходят к Президенту.

Конституция отнесла к ведению Жогорку Кенеша внесение изменений и дополнений в Конституцию. Кстати отметим, что правом вносить изменения и дополнения в Конституцию кыргызский парламент был наделен и Конституцией в редакциях 1993, 1996 и 1998 гг. Однако после 1993 г. он фактически был устранен от участия в конституционном процессе, все изменения и дополнения в Конституцию вносились по итогам референдумов, назначаемых Президентом. В новой редакции Конституции, также принятой по итогам референдума 2003 г., установлено, что ведущая роль во внесении изменений и дополнений в Конституцию тоже принадлежит Президенту. Так, изменения и дополнения в Конституцию принимаются на референдуме, проведение которого назначается Президентом.

Изменения и дополнения могут приниматься Жогорку Кенешем – по предложению либо Президента, либо большинства от общего числа депутатов, либо по инициативе не менее 300 тыс. избирателей. Предложения о внесении изменений и дополнений рассматриваются Жогорку Кенешем с учетом заключения Конституционного суда и принимаются, если за них проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов. Естественно, Закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию подлежит подписанию Президентом, который может возвратить его для дополнительного рассмотрения со своими замечаниями. К ведению Жогорку Кенеша отнесено толкование Конституции и принятых им законов.

К ведению Жогорку Кенеша относятся также изменение границ Кыргызской Республики, утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении, общегосударственных программ социально-экономического развития, внесенных Правительством, решение вопросов административно-территориального устройства страны, назначение выборов Президента, отрешение его от должности.

Новая редакция Конституции по сравнению с Конституцией в редакции 1996 г. значительно расширила полномочия Жогорку Кенеша во взаимоотношениях с Правительством. К его ведению относятся: утверждение по представлению Президента структуры Правительства, дача согласия на назначение Премьер-министра и членов Правительства, заслушивание ежегодных отчетов Премьер-министра, выражение в случаях, предусмотренных Конституцией, большинством не менее двух третей депутатов недоверия Правительству. По Конституции в редакции 1996 г. структуру Правительства определял Президент самолично, членов Правительства и руководителей административных органов он назначал после консультации с Премьер-министром. Жогорку Кенеш не принимал участия в этих процедурах.

Расширены полномочия Жогорку Кенеша в вопросах кадровой политики. К его ведению относятся: избрание и освобождение по представлению Президента Председателей и членов Конституционного и Верховного судов, дача согласия на назначение Генерального прокурора, судей местных судов, председателя Национального банка, председателя Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, председателя Счетной палаты, избрание половины состава Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, назначение половины состава аудиторов Счетной палаты, избрание и освобождение от должности Омбудсмена Кыргызской Республики и его заместителей. Конституция в редакции 1996 г. назначение судей местных судов, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, председателя Счетной палаты относила к компетенции лично Президента.

Жогорку Кенеш не принимал участия в этих процедурах. Конституция наделила Жогорку Кенеш многими другими важными полномочиями. К его ведению относятся: ратификация и денонсация международных договоров, введение чрезвычайного положения, решение вопросов войны и мира, решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил Кыргызской Республики за ее пределами, установление воинских званий, дипломатических рангов, классных чинов и иных специальных званий, учреждение государственных наград и почетных званий, издание актов об амнистии, заслушивание посланий и заявлений Президента, ежегодных докладов Конституционного суда и Омбудсмена, ежегодных отчетов Генерального прокурора, председателя Национального банка, председателя Счетной палаты[145 - См.: Там же. Ст. 58.].

Как видно из представленного перечня, в результате принятия новой редакции Конституции статус Жогорку Кенеша заметно повысился, в системе разделения властей он становится достаточно важным, а в некоторых вопросах ведущим институтом государственной власти, его полномочия разнообразны и весомы. Однако они не абсолютны. Некоторые из них он может осуществлять совместно с Президентом, Правительством, а другие ограничены системой «сдержек» и «противовесов». Например, зависимость Жогорку Кенеша от Президента в законодательном процессе достаточно велика. Президент, помимо права законодательной инициативы, определяет законопроекты, подлежащие рассмотрению во внеочередном порядке, по его предложению созываются внеочередные сессии, он может возвратить принятый закон со своими замечаниями для повторного рассмотрения. Определенные рычаги воздействия на Жогорку Кенеш имеются у Правительства.

Важной является норма Конституции о возможности досрочного роспуска Жогорку Кенеша. Он может быть досрочно распущен в порядке самороспуска по решению, принятому большинством не менее двух третей от общего числа депутатов, а также распущен Президентом соответственно: по результатам референдума; в случае трехкратного отказа дать согласие на назначение Премьер-министра; в случае иного кризиса, вызванного непреодолимыми противоречиями с другими ветвями государственной власти. Однако он не может быть распущен во время чрезвычайного или военного положения; в период рассмотрения вопроса об отрешении Президента от должности; в случае, когда до истечения полномочий Президента остается меньше шести месяцев[146 - См.:Там же. Ст. 63.]. Наличие в Конституции таких норм должно побуждать депутатов к серьезному и ответственному отношению к своим обязанностям, обеспечивать обуздание ненужных страстей.

Таким образом, история Жогорку Кенеша за годы независимости Кыргызской Республики была сложной и неоднозначной. Заняв после выборов в 1990 г. в целом прогрессивные позиции, приняв Декларацию о независимости и провозгласив независимость Кыргызстана, он стал затем оказывать серьезное сопротивление наметившимся демократическим преобразованиям. Учреждение в его составе двух палат при том, что установленное Конституцией в 1993 г. общее число депутатов не изменилось, что определило сравнительно малочисленный состав палат (сначала 35 и 70, а потом 60 и 45 депутатов), отрицательно сказалось на его интеллектуальном потенциале и внутренней прочности. Конституция в редакциях 1996 и 1998.гг. значительно ограничила полномочия Жогорку Кенеша, снизила его роль в государственной жизни.

Новая редакция Конституции расширила полномочия Жогорку Кенеша, повысила его роль и более сбалансировано определила взаимоотношения с другими ветвями власти, в первую очередь с Президентом. Новая редакция Конституции установила множество норм, которые регулируются законами Кыргызской Республики. Такие законы в большинстве случаев были уже приняты Жогорку Кенешем на основе Конституции в редакции 1996 г. Но они не всегда соответствуют новым конституционным нормам и подлежат пересмотру. Это обстоятельство накладывает на Жогорку Кенеш дополнительные обязанности, повышает его роль и ответственность.

Следует надеяться, что новый статус Жогорку Кенеша положительно скажется на его политическом авторитете и практической работе, будет содействовать стабилизации внутриполитической обстановки в Кыргызстане, укреплению демократических принципов в государственной и общественной жизни и успешному продвижению к демократии.

3.4. Трансформация исполнительной власти в Кыргызской Республике

Исходя из этимологии слова «исполнительный» можно было бы предположить, что компетенция исполнительной власти ограничивается исполнением Конституции и законов. Однако это не совсем так, исполнительная власть занимается также распорядительной деятельностью, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями и иногда выходят за рамки исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, органы исполнительной власти издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни.

Обычно к числу органов государственной исполнительной власти относят главу государства, правительство, министерства и ведомства, местные государственные администрации.

В отличие от представительных и судебных органов система исполнительной власти составляет единую вертикаль: нижестоящие органы и должностные лица подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только законы, но и указания вышестоящих органов и должностных лиц; акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.

Структура исполнительных органов в разных странах может отличаться в зависимости от формы правления. Так, в монархических странах с авторитарными режимами (преимущественно страны Ближнего Востока) монарх сосредоточивает в своих руках всю полноту исполнительной власти. Во многих монархических странах с демократическими режимами (Великобритания, Испания, Норвегия, Япония и др.) монарх лишен полномочий исполнительной власти; оставаясь формально главой государства, он выступает скорее как символ единства нации. Что касается президентов, то в последние десятилетия, как отмечает В. Чиркин[147 - См.: Чиркин В.С. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С. 267.], стала прослеживаться тенденция отделения их от исполнительной власти, зачастую выдвигается идея особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим ветвям и институтам государственной власти. Эти идея и норма, впервые реализованные во французской конституции 1959 г., оказали влияние на многие другие страны, особенно постсоциалистические (Россия, Казахстан, Белоруссия, Украина и др.). Должность премьер-министра обособляется от должности президента, хотя фактически последний остается главным руководителем правительства. Довольно часто при этом ключевые министерства (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.) подчиняются непосредственно президенту или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству и президенту.

В общем понимании исполнительная власть – одна из трех ветвей государственной власти, призванная организовывать и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику государства, обеспечивать выполнение воплощенной в законах воли общества, охрану прав и свобод человека. Исполнительная власть охватывает всю государственную деятельность, не относящуюся к законодательной и судебной властям, представляет собой широкую совокупность государственных органов и учреждений, осуществляющих властно-политические и властноуправленческие функции в соответствующих сферах и обеспечивающих реализацию принятых законов и решений на всей территории страны.

Высшим органом исполнительной государственной власти в Кыргызской Республике, как устанавливает Конституция, является Правительство Кыргызской Республики[148 - См.: Конституция Кыргызской Республики. Ст. 70.]. За годы перестройки, а затем независимости, в процессе трансформации политической системы место правительства в системе органов государственной власти Кыргызстана и его роль, ответственность и подотчетность, порядок определения структуры и сама структура, порядок формирования, полномочия и др. претерпели существенные изменения.

Конституция Киргизской ССР 1978 г. устанавливала, что правительство – Совет Министров Киргизской ССР – является высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти в республике, правомочно решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Киргизской ССР, поскольку они не входили в компетенцию Верховного Совета и Президиума Верховного Совета Киргизской ССР[149 - См.: Конституция Киргизской ССР. Ст. 115, 118.].

Совет Министров был ответствен за свою работу перед Верховным Советом и ему подотчетен, в период между сессиями – ответствен перед Президиумом Верховного Совета, которому был подотчетен[150 - См.: Там же. Ст. 117.]. Президиум Верховного Совета наделялся правом отменять постановления и распоряжения Совета Министров.