Противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ

Правительство Российской Федерации все в большей мере осознает разрушительные экономические и социальные последствия для общества незаконного оборота наркотиков и злоупотребления ими. Россия является участницей всех основополагающих конвенций ООН по наркотикам:

– Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1972 г.;

– Конвенции о психотропных веществах 1971 г.;

– Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.

В России в настоящее время ведется работа по модернизации законодательства в области контроля над наркотиками. Стремительная трансграничная экспансия организованной преступности, особенно в период, когда акцент делается на либерализацию торговли и развитие экономической интеграции, делает крайне важным принятие эффективных законодательных мер и их выполнение.

Дефицит такого рода мер на национальном уровне в дополнение к угрозе, которую это несет национальной безопасности и экономическому развитию, негативно скажется и на международном сотрудничестве, нанесет ущерб предпринимаемым в настоящее время усилиям и сыграет на руку преступным группировкам. В то же время гармонизация национального законодательства является одним из главных факторов, который позволит, как минимум, сверить ход скоординированных национальных усилий, если не сократит значительно наркопреступность в России. Благодаря международным договорам удалось прекратить утечку законных наркотиков в незаконные каналы сбыта, и масштабы роста наркомании никогда не достигали эпидемических уровней XIX в. или начала XX столетия в некоторых странах[114 - Доклад Международного комитета по контролю над наркотиками за 1998 год. Информационная служба ООН. Пресс-релиз № 3. Вена, 1999. С. 2.]. Проанализируем учреждения Организации Объединенных Наций по контролю над наркотиками.

– Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций состоит из представителей всех государств – членов Организации, является органом, с помощью которого Организация Объединенных Наций принимает резолюции, конвенции и протоколы, утверждает порядок финансирования деятельности и выполняет функции форума, на котором правительства отдельных стран высказывают свои мнения.

– Уставные обязанности (преамбула к Уставу): утверждение веры в достоинство и ценность человеческой личности.

– Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) состоит из 54 членов Организации, отвечает за разработку общей политики Организации Объединенных Наций в области борьбы со злоупотреблением наркотиками, за координацию мероприятий по контролю над наркотиками со всеми экономическими и социальными программами Организации Объединенных Наций и за доведение до правительств соответствующих рекомендаций. В этой работе Совет опирается на помощь и консультации одной из своих функциональных комиссий – Комиссии по наркотическим средствам.

– Уставные цели: Экономическому и Социальному Совету поручено рассматривать международные вопросы в области экономики, социальной жизни, культуры, образования и здравоохранения и подобные вопросы. Для эффективного выполнения своих функций Совет, в соответствии со ст. 68 Устава, создал различные функциональные комиссии, одной из которых является Комиссия по наркотическим средствам.

– Комиссия по наркотическим средствам была создана в 1946 г. в качестве одной из функциональных комиссий ЭКОСОС. Она является главным директивным органом системы Организации Объединенных Наций, отвечающим за рассмотрение всех связанных с наркотиками вопросов, анализ положения со злоупотреблением наркотиками в мире и разработку предложений по усилению международного контроля над наркотиками. Важные функции Комиссии по наркотическим средствам предусмотрены также в Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г., Конвенции о психотропных веществах 1971 г. и Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.

Комиссия, состоящая из представителей 53 государств-членов, проводит ежегодные сессии, в работе которых в качестве наблюдателей принимают также участие многие страны, специализированные учреждения и неправительственные организации. В 1946 г. в состав Комиссии входили 15 государств, в 1961 г. он возрос до 21 государства и в 1991 г. – до 53 государств, что отражает необходимость расширения представительской базы Комиссии, чтобы иметь возможность бороться с распространением проблемы злоупотребления наркотиками во всем мире.

Комиссия выполняет также административные и бюджетные функции, порученные ей Генеральной Ассамблеей.

Мандаты и соответствующие функции Комиссии определяются международными договорами по контролю над наркотиками, а также такими законодательными органами, представляющими международное сообщество, как Генеральная Ассамблея, Экономический и Социальный Совет, Комиссия по наркотическим средствам. Учитывая эти мандаты, можно выделить три основные категории функций.

А. Функции, основанные на договорах a) Рассмотрение любых изменений, которые, возможно, требуется внести в существующий механизм международного контроля над наркотиками.

По рекомендации либо Всемирной организации здравоохранения, либо Международного комитета по контролю над наркотиками Комиссия принимает решение о том, на какие вещества должны быть распространены меры международного контроля, что связано с внесением поправок в Конвенции 1961 г., 1971 г. или 1988 г. Комиссия на регулярной основе проводит также обзор собственного функционирования и функционирования своих вспомогательных органов. Как было отмечено выше, на протяжении срока существования Комиссии происходило расширение ее членского состава с целью обеспечить более широкое отражение региональных позиций, поскольку проблема злоупотребления наркотиками стала актуальной для всех регионов мира.

b) Принятие на себя других функций, связанных с международным контролем над наркотиками, в соответствии с решениями ЭКОСОС.

С середины 60-х гг. Комиссии регулярно предлагается изучать пути повышения эффективности осуществления конвенций о контроле над наркотиками. Благодаря решениям Комиссии, часто основанным на рекомендациях Международного комитета по контролю над наркотиками, удалось значительно усилить предусмотренные в договорах меры контроля, особенно в отношении психотропных веществ. Комиссия выполняла функции подготовительного органа Международной конференции по борьбе со злоупотреблением наркотическими средствами и их незаконным оборотом, которая была проведена в 1987 г., а также организовала проведение многочисленных совещаний правительственных экспертов в рамках подготовки Конвенции 1988 г. С тех пор Комиссии предлагалось принять ряд мер в целях содействия осуществлению этой Конвенции, в частности в том, что касается взаимной юридической помощи, борьбы с отмыванием денег, контроля над прекурсорами и незаконного оборота на море.

с) Консультирование Совета по всем вопросам, касающимся контроля над наркотиками, и подготовка проектов международных конвенций.

Помимо той деятельности, о которой говорилось выше, Комиссия, опираясь на глубокие специальные знания и опыт своего секретариата, подготовила проекты всех четырех последних международных договоров о контроле над наркотиками, а именно Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г., Конвенции о психотропных веществах 1971 г., Протокола 1972 г. о поправках к Единой конвенции и Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.

В. Функции по наблюдению а) Оказание Совету помощи в наблюдении за применением международных конвенций и соглашений о наркотиках.

Комиссия оказывает Совету помощь путем проведения обзоров и анализа мирового положения в области контроля над наркотиками на основе сбалансированного подхода к решению взаимосвязанных проблем незаконного спроса, предложения и оборота наркотиков; осуществления наблюдения за применением международных конвенций, касающихся наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров; внесения рекомендаций в целях усиления, при необходимости, международной деятельности в области контроля над наркотиками; придания направленности научным исследованиям и организации обмена информацией. В этой связи Комиссия ежегодно представляет Совету доклады о принятых и планируемых мерах. Комиссия имеет право решать вопрос о включении новых наркотических средств или химических веществ в списки или же об исключении из списка какого-либо наркотического вещества или переносе его в другой список.

b) Обзор осуществления Всемирной программы действий, принятой Генеральной Ассамблеей на ее XVII специальной сессии.

В 1990 г. она представляет собой план работы, предусматривающий принятие правительствами мер в различных секторах в целях решения проблемы злоупотребления наркотиками на национальном, региональном и международном уровнях. В 1991 г. Комиссии было поручено осуществлять контроль за прогрессом в деле осуществления Всемирной программы действий, в соответствии с п. 97 которой она от имени Генерального секретаря готовит ежегодные доклады Генеральной Ассамблее о ходе осуществления этой программы.

c) Обзор разработки и осуществления Общесистемного плана действий Организации Объединенных Наций по борьбе со злоупотреблением наркотиками.

Общесистемный план действий призван служить практическим руководством в отношении мандатов и деятельности организаций и учреждений системы Организации Объединенных Наций в области борьбы со злоупотреблением наркотиками, а также средством координации такой деятельности. Общесистемный план действий был принят Генеральной Ассамблеей в конце 1989 г. незадолго до того, как была согласована Всемирная программа действий. В 1991 г. Комиссии было поручено осуществлять функции по наблюдению, и в настоящее время она проводит обзоры принятых или планируемых мер и представляет свои замечания по ним.

С. Административные функции a) Осуществление директивного руководства и контроля за деятельностью международного комитета по контролю над наркотиками.

b) Утверждение бюджета по программам Фонда и бюджета административных и вспомогательных расходов, за исключением расходов, покрываемых за счет регулярного бюджета Организации Объединенных Наций.

Эту функцию Комиссия выполняет с 1992 г. Помимо утверждения бюджета Комиссия дает руководящие указания в отношении того, какие подходы и методологии следует использовать. Чтобы Комиссия могла выполнять эту функцию, она была уполномочена проводить свою возобновленную сессию один раз в два года в декабре перед началом двухгодичного периода.

Международный комитет по контролю над наркотиками (МККН) был создан в соответствии с Единой конвенцией о наркотических средствах 1961 г. в качестве преемника таких существовавших прежде органов по международному контролю над наркотиками, как Постоянный центральный комитет по наркотическим средствам, который был создан на основании второй Международной конвенции по опию (Женева, 1925 г.), и Контрольный орган по наркотическим средствам, который был создан на основании Конвенции об ограничении производства и регламентации распределения наркотических средств (Женева, 1931 г.).

В соответствии с Единой конвенцией Комитет является квазисудебным контрольным органом, общей обязанностью которого является наблюдение за функционированием механизмов международного контроля над наркотиками, включая систему исчисления потребностей в наркотических средствах и систему статистических сведений, в целях обеспечения выполнения правительствами положений Конвенции. Следует отметить, что ранее действие системы международного контроля над наркотиками распространялось лишь на наркотические средства, включенные в четыре списка Конвенции 1961 г.

Работа Комитета финансируется ООН, но в существенных вопросах он функционирует независимо от правительств и ООН. МККН стремится обеспечить поставки достаточного количества наркотиков для медицинских и научных целей и предотвратить их утечку из законных источников в незаконный оборот. В то же время он стремится к выявлению слабых мер в национальном и международном контроле над наркоманией.

Задачи Комитета, включая подготовку его ежегодного доклада, регламентируются международными договорами о контроле над наркотиками. Его 13 членов избираются Экономическим и Социальным Советом сроком на 5 лет, причем трое из них избираются из списка, указанного Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), а 10 членов избираются из списка лиц, указанных правительствами.

В соответствии с п. 4 ст. 9 Единой конвенции мандат Комитета состоит в том, чтобы «…ограничить культивирование, производство, изготовление и использование наркотических средств достаточным количеством, необходимым для медицинских и научных целей, обеспечить их наличие для таких целей и предотвратить незаконное культивирование, производство, изготовление и использование наркотических средств и незаконный оборот наркотических средств».

В связи с принятием Конвенции о психотропных веществах 1971 г. аналогичные обязанности были возложены на Комитет и в отношении психотропных веществ. Затем в Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. Комитету было поручено оказывать правительствам помощь в предотвращении утечки прекурсоров из законных каналов в сферу незаконного изготовления наркотиков.

Порядок функционирования Комитета определен в ст. 9, 10 и 11 Конвенции 1961 г. с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1972 г.

При избрании членов Комитета «Совет, учитывая должным образом принцип справедливого географического представительства, принимает во внимание важность включения в состав Комитета в справедливом численном соотношении лиц, обладающих знанием положения с наркотическими средствами как в производящих и изготавливающих, так и в потребляющих наркотики странах и связанных с такими странами» (п. 3 ст. 9 Конвенции 1961 г.).

Члены Комитета могут быть переизбраны, при открытии вакансий они должны заполняться, по возможности, в кратчайший срок. ЭКОСОС по рекомендации Комитета может отстранить от должности любого члена Комитета.

В соответствии с п. 2 ст. 11 Единой конвенции Комитет проводит не менее двух сессий в год – одну весной и одну осенью.

Порядок работы сессий, на которых необходимый кворум в соответствии с п. 3 ст. 11 Конвенции 1961 г. составляют 8 членов Комитета, регулируется Правилами процедуры Комитета, которые первоначально были утверждены на его первой сессии (Женева, 4–8 марта 1961 г.) на основании п. 2 ст. 11 Конвенции 1961 г.

Сессии Комитета, как правило, проходят в рамках закрытых заседаний, участвовать в которых могут лишь члены Комитета и, при необходимости, сотрудники его секретариата, а также другие соответствующие сотрудники. Вместе с тем при рассмотрении вопросов, непосредственно затрагивающих правительства, в соответствии с положениями ст. 14 Единой конвенции, Комитет предлагает заинтересованным правительствам присутствовать на соответствующих заседаниях.

Международный комитет по контролю над наркотиками (МККН), учрежденный в 1968 г. в соответствии с Единой конвенцией является независимым квазиюридическим контрольным органом по применению конвенций Организации Объединенных Наций в области контроля над наркотиками. Он заменяет собой предыдущие международные договорные органы в области контроля над наркотиками, выполняя задачи в следующих двух широких областях.

В отношении законного производства наркотиков и законной торговли наркотиками Комитет принимает меры к обеспечению достаточных поставок для медицинских и научных целей и недопущению утечки наркотиков в незаконный оборот. С этой целью он применяет «систему исчислений» для наркотических средств, а также добровольную систему оценок в отношении психотропных веществ и контролирует культивирование и производство наркотиков и торговлю ими через систему представления статистических сведений. Комитет также следит за применяемыми правительствами мерами контроля в отношении химикатов, используемых при законном производстве наркотиков, и оказывает государствам помощь в предотвращении утечки этих химикатов в незаконный оборот.

Комитет определяет слабые стороны систем национального и международного контроля над наркотиками и содействует принятию мер к исправлению положения.

Международный комитет по контролю над наркотиками (МККН) подчеркивает, что согласованные действия государств приносят успех. Комитет отмечает, что, благодаря выявленным подозрительным обстоятельствам или другим отклонениям от норм, были сорваны попытки организовать утечку прекурсоров, конфисковано большое количество химических веществ и прекращены, приостановлены или добровольно отменены их поставки. Если бы эти химические вещества попали в руки торговцев наркотиками, то их хватило бы для изготовления значительной доли мирового объема производства незаконных наркотиков.

Что касается растворителей, используемых при незаконной переработке кокаина, то их количества, конфискованного или изъятого в Южной Америке или при поставке в Южную Америку, хватило бы на производство 200–250 т кокаина для незаконного рынка. По оценкам МККН, в Южной Америке ежегодно незаконно производится приблизительно 800 т кокаина. В одной лишь стране, а именно в Соединенных Штатах Америки, было приостановлено 15 подозрительных поставок растворителей в Латинскую Америку в количестве, достаточном для производства более 100 т наркотика (приблизительно 500 млн доз). В начале 1997 г. в Колумбии обнаружена и демонтирована крупная лаборатория по производству примерно 300 т гидрохлорида кокаина в год; обнаруженные там химические вещества были изъяты[115 - Доклад Международного комитета по контролю над наркотиками за 1998 г. Информационная служба ООН. Пресс-релиз № 5. Вена, 1999. С. 2.].

Во всех имевших место в последнее время случаях утечки и попыток организовать утечку ангидрида уксусной кислоты, используемого для незаконного преобразования морфина в героин, речь также шла об очень больших количествах этого вещества. В 1996 г. благодаря мерам, принятым правительствами, были приостановлены поставки, произведены изъятия или предотвращена утечка в общей сложности около 360 т ангидрида уксусной кислоты, предназначавшихся для использования при незаконном изготовлении героина. Этого количества было бы достаточно для производства почти 150 т героина для незаконного рынка, в то время как общемировой объем незаконного производства героина, согласно оценкам, составляет 430–530 т[116 - Доклад Международного комитета по контролю над наркотиками за 1998 г. Информационная служба ООН. Пресс-релиз № 5. Вена, 1999. С. 2.].

До недавнего времени поступало мало информации об утечке и обороте прекурсоров, необходимых для незаконного изготовления стимуляторов амфетаминового ряда. Это положение изменилось в 1997 г., когда Комитет получил сообщения о нескольких случаях утечки, попыток осуществить утечку и изъятий больших количеств Ф-2-П и МДФ-2-П. Было сообщено о двух случаях контрабандного ввоза большого количества прекурсоров из Китая в Нидерланды. В одном из этих случаев в Нидерландах было изъято 3000 л Ф-2-П, предназначенных для незаконного изготовления амфетамина. Во втором случае, вновь в Нидерландах, было изъято 1000 л МДФ-2-П, которые контрабандным путем были доставлены из Специального административного района Китая Гонконга для незаконного изготовления наркотика «экстази». Еще 3000 л этого химического вещества, являющихся частью того же заказа, были изъяты таможенными органами в Специальном административном районе Китая Гонконге после того как было принято соответствующее законодательство[117 - Доклад Международного комитета по контролю над наркотиками за 1998 г. Информационная служба ООН. Пресс-релиз № 5. Вена, 1999. С. 2.].

В том же 1997 г. был выявлен целый ряд случаев утечки и попыток организовать утечку Ф-2-П и МДФ-2-П, имеющих отношение к нескольким европейским странам (включая Германию, Португалию, Румынию, Соединенное Королевство и Швейцарию). В большинстве случаев поставки предназначались для Бельгии и Нидерландов. В Европу предполагалось импортировать в общей сложности 24 т Ф-2-П индийского происхождения. Не менее 11 т этого вещества были ввезены в Европу и, предположительно, использованы для незаконного изготовления наркотиков[118 - Доклад Международного комитета по контролю над наркотиками за 1998 г. Информационная служба ООН. Пресс-релиз № 5. Вена, 1999. С. 2.].

Следует вновь отметить значительное количество прекурсоров, утечку которых удалось предотвратить. Например, была приостановлена поставка 10 т Ф-2-П, которых было бы достаточно для изготовления 5 тонн амфетамина (что эквивалентно 500 млн реализуемых в розницу доз), а также предотвращена ежемесячная утечка 5 т МДФ-2-П, которых было бы достаточно для годового производства почти 25 т «экстази» (что эквивалентно приблизительно 250 млн реализуемых в розницу доз)[119 - Доклад Международного комитета по контролю над наркотиками за 1998 г. Информационная служба ООН. Пресс-релиз № 5. Вена, 1999. С. 3.].