Финансовый мониторинг. Том I

И, наконец, третий уровень занимают организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, а именно – субъекты финансового мониторинга»[121 - См.: Кондрат Е.Н. Указ. соч.]. С таким видением данной проблемы можно было бы согласиться при наличии двух условий. Во-первых, если бы это касалось в целом ПОД/ ФТ, а не финансового мониторинга. Во-вторых, если бы все надзорные органы в сфере ПОД/ФТ были поднадзорны исключительно Росфинмониторингу.

§ 3. Система надзорных, правоохранительных органов и финансовый мониторинг

Система надзорных, правоохранительных органов и Росфинмониторинг – это одна институциональная подсистема в национальной системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма. Есть и другие подсистемы. О них скажем подробнее для того чтобы было понятно какое место занимает финансовый мониторинг в этой более широкой системе.

3.1. Подсистемы в национальной системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма

Национальная система противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма включает несколько подсистем:

– нормативная подсистема, которая включает нормы Конституции РФ, состоит из соответствующих норм международного права, федерального законодательства и подзаконных нормативных актов в данной сфере общественных отношений;

– институциональная подсистема государственного мониторинга, которая включает государственный финансовый мониторинг (Росфинмониторинг), надзорные и правоохранительные органы;

– негосударственная институциональная подсистема, которая включает субъекты Закона № 115 (лица, осуществляющие операции с денежными средствами и имуществом);

– информационная подсистема (информационные технологии и базы данных, которые применяются в целях противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма).

3.2. Институциональная подсистема в системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма

Из материала предыдущего параграфа мы уже знаем, что финансовый мониторинг в нашей стране, с одной стороны, является частью российской финансовой системы, а с другой – он тесно связан с системой правоохранительных органов государства.

Такая ситуация характерна не только для России. В этом нашел свое отражение зарубежный опыт ПОД/ФТ.

Как правильно отмечают М.М. Прошунин и М.А. Татчук, «в настоящее время в мире доминируют ПФМ административно-финансового типа, что в полной мере соответствует основной задаче ПФМ – созданию буфера между финансовыми институтами и правоохранительными органами, расследующими преступления»[122 - См.: Прошунин М.М., Татчук М.А. Указ. соч. С. 133.]. Этот момент важен, поскольку речь идет об оптимальном правовом статусе ПФР. На наш взгляд, это образное выражение весьма точно отражает суть вопроса.

Если бы, допустим, Росфинмониторинг был чрезмерно включен в банковскую, и в целом – в финансовую систему, то, учитывая два уровня реализации ПОД/ФТ и специфику гражданского права, он бы отвечал за действия банков и других лиц, исполняющих обязанности норм ПОД/ФТ. Тогда он не смог бы выполнять надзорные функции, да и разведывательные полномочия. Потому что надзор, регулируемый административным правом, как уже говорилось, осуществляется в отношении неподчиненных организаций.

Но суть не только в буфере, а и в том, что, к примеру, Росфинмониторинг по определению теснее, чем другие федеральные органы власти, связан с финансовыми институтами российского общества.

Кроме того, Росфинмониторинг обладает в этом и в другом отношении (финансово-информационным) большим научным, образовательным[123 - Напомним, что в Указе Президента РФ № 103 перед Росфинмониторингом поставлена новая задача: организовать и обеспечить научную и научно-исследовательскую деятельность в области ПОД/ФТ.] и практическим потенциалом для исследования сделок и операций, которые совершаются на финансовых рынках, и, условно говоря, его кадровый и информационно-аналитический ресурс позволяет отфильтровать те из них, которые в дальнейшем потребуют внимания со стороны правоохранительных органов.

Поэтому целесообразность той организационной системы ПОД/ФТ и правового статуса Росфинмониторинга, которая введена законами, Положением о Федеральной службе финансового мониторинга и успешно принята практикой, – очевидна.

Место и роль финансового мониторинга в правоохранительной системе

Понятие правоохранительной системы и такой же термин применяются и в науке, и в практике начиная с 1991 года[124 - См.: Братко А.Г. Правоохранительная система (вопросы теории). – М.: Юридическая литература, 1991.]. Правоохранительная система включает две подсистемы:

– система правоохранительных норм;

– система правоохранительных органов, правоохранительных организаций.[125 - Там же.]

Таким образом, правоохранительная система состоит из двух подсистем. Первая – это нормативная охранительная система (например, нормы административного права, которые предусматривают санкции за совершение правонарушений, нормы уголовного права, в частности – предикатных правонарушений, уголовно-процессуального права, регламентирующие предварительное расследование и рассмотрения уголовных дел в судах.

Вторая подсистема – это подсистема правоохранительных органов и правоохранительных организаций. Например, полиция является правоохранительным органом. Пример правоохранительных организаций – адвокатура и нотариат. Отличие в том, что правоохранительный орган вправе применять меры государственного принуждения. Правоохранительная организация таким правом не наделена.

Охрана прав и законных интересов личности, общества и государства является функцией правового государства. Выполнение данной функции обеспечивается специально создаваемыми правоохранительными органами, а деятельность этих органов по реализации данной функции именуется правоохранительной. Мне думается, что правоохранительную функцию в той или иной мере осуществляют все органы государственной власти. Но не только они. Правоохранительную функцию в широком смысле слова осуществляют все органы государства. Просто для некоторых из них она не является основной. А вот те органы государственной власти, для которых эта функция является основной и которые вправе применять уголовно процессуальные нормы, – как раз они-то и есть правоохранительные органы государства.

Правоохранительная деятельность и финансовый мониторинг

Правоохранительная деятельность – это урегулированная охранительными нормами права деятельность государства в лице его специально уполномоченных органов по защите прав и свобод человека и гражданина, охране прав и законных интересов общества, государства, общественных и иных объединений граждан, борьбе с преступностью и другими правонарушениями, оказанию гражданам в случае необходимости квалифицированной юридической помощи и обеспечению доступа к правосудию.

Таким образом, поскольку финансовый мониторинг урегулирован охранительными нормами административного права, то он является составной частью правоохранительной системы государства. Но при этом Росфинмониторинг не является правоохранительным органом. Это государственный орган, который осуществляет финансовый надзор в сфере ПОД/ФТ и тем самым осуществляет правоохранительную деятельность, выполняя правоохранительную функцию. Его взаимодействие с другими органами надзора, например с Банком России, в сфере ПОД/ФТ и с правоохранительными органами (прокуратурой, полицией, ФСБ, Следственным комитетом России и другими правоохранительными органами) регулируется подсистемой правоохранительных норм. Повторим: правоохранительная система состоит из подсистемы правоохранительных норм и подсистемы правоохранительных органов и правоохранительных организаций. Получается, что Росфинмониторинг взаимодействует с органами финансового надзора и правоохранительными органами прежде всего через реализацию подсистемы правоохранительных норм, которая как раз и предусматривает все необходимые механизмы такого взаимодействия.

На наш взгляд, ПФР в большинстве стран не являются правоохранительными органами, так как им в большинстве своем не предоставлено право проведения оперативно-розыскной работы и уголовно-правового расследования. Однако они созданы для правоохраны. И в этом смысле их можно считать правоохранительными организациями. По сути, это спецслужбы – органы финансово-аналитической разведки. Элитные структуры, которые используют современные информационные технологии для поиска активов и для защиты национальных интересов страны в сфере финансовых интересов общества и граждан. Во многих случаях, как это видно из тех примеров, которые приводились в первом параграфе данной главы ПФР, в большинстве стран занимаются не только финансовой разведкой, но и информационным обслуживанием надзорных и правоохранительных органов государства. Помимо этого у них, как правило, имеются функции финансового надзора в сфере ПОД/ФТ, что, кстати сказать, соответствует рекомендациям ФАТФ. Еще один важный момент – международное сотрудничество ПФР. Международное взаимодействие между ПФР как раз и сильно тем, что они по своей природе в первую очередь являются аналитическими разведками.

В современном мире в условиях информатизации всей общественной жизни людей и применения цифровых технологий становится в принципе невозможной автаркия, в какой бы форме она ни применялась в сфере экономики и финансов. Экс-председатель ФРС, известный во всём мире финансист Алан Гринспен пишет, что вектор глобализации в мире может измениться, но это всё равно не приведет к изоляционизму[126 - Гринспен А. Эпоха потрясений: проблемы и перспективы мировой финансовой системы / Пер. с англ. – М.: Альпина Бизнес Букс, 2008. – С. 350.]. А раз так, то в любом случае объективно необходимо международное сотрудничество, которое в условиях использования преступниками возможностей Интернета, цифровых технологий, виртуальных денежных систем требует взаимодействия органов финансового надзора вообще и ПФР в частности.

Как уже говорилось, само понятие «правоохранительный орган» не закреплено законом в виде легального определения. В российском законодательстве нет легального (закрепленного в законе) определения «правоохранительный орган». Однако такое определение сформулировано в научной литературе как доктринальное понятие и определение посредством обобщения признаков конкретных правоохранительных органов, которые характерны для тех законов, которые их регулируют.

В зарубежном законодательстве называются конкретные правоохранительные органы, перечисляются и раскрываются их функции, однако в нормативных актах по общему правилу не закрепляются определения «правоохранительный орган». Такое определение и в зарубежных правопорядках может использоваться наукой и применяться практикой как научное обобщающее, то есть доктринальное понятие, и не более того.

Впрочем, встречаются зарубежные правопорядки, в которых имеется легальное (закрепленное в законе) определение правоохранительного органа. Например, в Испании. Органический закон Испании от 13.03.2/1986 «О правоохранительных органах» закрепляет определение правоохранительного органа. В преамбуле этого Закона закреплено положение о том, что через правоохранительные органы осуществляется монополия государственной власти на институциональное использование мер юридического принуждения, что наделяет сотрудников полиции правом применения оружия[127 - См.: Трофимец А.М., Трофимец И.А. Правовые основы применения огнестрельного оружия и специальных средств сотрудниками правоохранительных органов (обзор законодательства Испании) // Международное уголовное право и международная юстиция. – 2015. – № 5. – С. 23–26.]. Здесь, как мы видим, довольно гротескно выделен признак применения государственного принуждения. И этот признак государственного принуждения, в более мягком или более жестком варианте, действительно может быть отнесен к признаку определения правоохранительного органа. Причем вовсе не обязательно это касается полномочий правоохранительного органа на применение оружия. Такой признак характерен лишь для структур полицейского свойства. Есть правоохранительные органы, которые не обладают правом применения оружия, но при этом они, безусловно, являются правоохранительными органами. Например, судебные органы.

Анализ нашего законодательства позволяет сделать вывод о том, что Росфинмониторинг – это элемент российской правоохранительной системы, несмотря на то, что он не является правоохранительным органом.

Среди нескольких признаков доктринального определения правоохранительного органа, которые приводятся в специальной литературе, самый характерный и существенный признак правоохранительного органа – это его право применять государственное принуждение. Этот признак присутствует во всех доктринальных определениях правоохранительного органа.

Причем важно не путать государственное принуждение и насилие. Государственное принуждение, во-первых, может быть применено только при наличии оснований, которые прямо и точно предусмотрены в законе. Во-вторых, одних только оснований недостаточно, так как закон регламентирует процесс применения государственного принуждения. Например, в России, прежде чем наложить административный штраф за невыполнение лицом норм ПОД/ФТ, уполномоченный орган должен составить правоприменительный документ – протокол, постановление.

В некоторых случаях применять государственное принуждение (в виде штрафа или других санкций, предусмотренных законом) могут не только правоохранительные органы, но и такие федеральные органы исполнительной власти, которые по другим признакам (их отсутствию) к правоохранительным органам не относятся. И не только федеральные органы исполнительной власти, но и Банк России. Потому что он, не будучи органом государственной власти, осуществляет банковское регулирование и банковский надзор в банковской системе. И по этой причине государство делегировало ему некоторые властные полномочия.

Банк России не является правоохранительным органом, но на основании статьи 74 Закона о Банке России в случаях, которые в ней перечислены, он может применить штраф к кредитной организации, а на основании статьи 20 Закона о банках – отозвать банковскую лицензию, если кредитная организация не исполняет требования норм в сфере ПОД/ФТ.

Напомним, что у Банка России нет полномочий осуществлять оперативно-розыскную деятельность и проводить расследования. И, как уже говорилось выше, его служащие по закону не являются государственными служащими (Банк России – это не государственный орган, а центральный банк, уполномоченный государством на эмиссию наличных денег, банковское регулирование и банковский надзор). Будь он правоохранительным органом, то он перестал бы быть эмиссионным банком. И тем не менее Закон № 115 предусмотрел для Банка России некоторые полномочия в сфере ПОД/ФТ[128 - Подробнее об этом см.: глава 6 учебного пособия.], и, соответственно, Банк России наделен правом применять к кредитным организациям санкции в случаях выявления нарушения ими требований Федерального закона № 115. В этом отношении важно изучать варианты соотношения и взаимодействия между функциями и компетенцией Росфинмониторинга и Банком России как мегарегулятором финансового рынка. По мнению П.В. Ливадного, требуется и дальше развивать и совершенствовать существующее взаимодействие в системе финансового надзора. В том числе было бы эффективнее осуществлять надзор на консолидированной основе и совместно с Банком России выявлять незаконные финансовые операции, чем поодиночке. Тогда, по мере очищения банковского сектора, случаи отзыва банковских лицензий должны стремиться к нулю[129 - См.: Интервью статс-секретаря – заместителя директора Федеральной службы по финансовому мониторингу П.В. Ливадного на радио «Вести FM» // Вести FM. 24 сентября 2014 http://www.fedsfm.ru/press/publications/1265 (http://www.fedsfm.ru/press/publications/1265)].

Развитие информационных технологий вполне будет и дальше оказывать влияние на банки, трансформировать формы финансовых отношений, а значит – усложнять те задачи, которые обязана решать система правоохранительных органов. Уже сегодня вполне очевидной становится проблема защиты финансовой системы страны от угроз расширения киберпреступности.

«Включенность» ПФР в финансовую систему как независимых от ее же регуляторов органов финансового надзора усиливает ресурс финансовой разведки и одновременно создает предпосылки для повышения эффективности ее взаимодействия с правоохранительными органами.

ПФР в той или иной стране, по сути, являются частью финансовой и одновременно – правоохранительной системы.

3.3. Функции системы ПОД/ФТ

Все модели ПОД/ФТ основаны на управлении этой системой. Синхронность действий всех элементов институциональных систем и их согласованность являются их функциями от усилий, которые прикладывают государственные органы, в том числе органы финансового мониторинга, надзорные органы и правоохранительные органы для сохранения нормального состояния денежно-кредитной, банковской и в целом – финансовой системы страны, для снижения уровня ОД и ФТ.

Анализ Закона № 115 и других федеральных законов, Положения о Росфинмониторинге, других нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что в национальной системе ПОД/ФТ/ ФРОМУ можно выделить как минимум несколько главных видов функций:

Функции финансового надзора:

– анализ и предварительная проверка информации о подозрительных сделках и лицах, их совершающих, которая поступает в Росфинмониторинг и надзорные органы от субъектов Закона № 115 на предмет их относимости к сфере ПОД/ФТ/ ФРОМУ;

– анализ финансовой отчетности субъектов Закона № 115 на предмет выявления в ней подозрительных сделок и операций, которые имеют отношение к целям и задачам ПОД/ФТ/ ФРОМУ;

– проверка соблюдения субъектами Закона № 115 требований ПОД/ФТ;

– направление Росфинмониторингом субъектам Закона № 115 требований об устранении выявленных нарушений норм ПОД/ФТ.

Функции финансовой разведки: