Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О защите конкуренции»

5) условия проведения конкурсных процедур доступа на товарный рынок, на котором осуществляют деятельность хозяйствующие субъекты, указанные в абзаце первом настоящей части, при наличии экономической, технологической или иной возможности, если иные процедуры доступа на товарный рынок не предусмотрены законодательством Российской Федерации;

6) существенные условия договоров и (или) типовые договоры о предоставлении доступа на товарный рынок и (или) к товарам хозяйствующих субъектов, указанных в абзаце первом настоящей части;

7) порядок определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, установления минимального уровня их обеспечения и очередности предоставления доступа на товарные рынки и (или) к товарам в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом и (или) реализуемом хозяйствующими субъектами, указанными в абзаце первом настоящей части, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей;

8) условия доступа на товарный рынок, и (или) к товарам, и (или) к объектам инфраструктуры хозяйствующих субъектов, указанных в абзаце первом настоящей части, а в установленных случаях требования об осуществлении технологических и (или) технических мероприятий, в том числе при подключении (технологическом присоединении);

9) требования к характеристикам соответствующего товара, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

4. Требования настоящей статьи не распространяются на действия по осуществлению исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ или услуг.

5. В случае выявления факта злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением, установленного вступившим в законную силу решением антимонопольного органа, в целях предупреждения создания дискриминационных условий правила недискриминационного доступа к товарам, производимым и (или) реализуемым хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение и не являющимся субъектом естественной монополии, доля которого на соответствующем товарном рынке составляет более семидесяти процентов, устанавливаются актом Правительства Российской Федерации (правила недискриминационного доступа к услугам финансовых организаций, поднадзорных Центральному банку Российской Федерации, утверждаются федеральным антимонопольным органом по согласованию с Центральным банком Российской Федерации). Указанные правила должны содержать:

1) перечень товаров, к которым предоставляется недискриминационный доступ;

2) перечень информации, позволяющей обеспечить возможность сопоставления участниками соответствующего товарного рынка условий обращения товаров на товарном рынке, а также иной необходимой для доступа на товарный рынок и (или) обращения товаров на товарном рынке существенной информации;

3) порядок раскрытия информации, предусмотренной пунктом 2 настоящей части, в том числе о товарах, стоимости этих товаров или принципах определения цены товара и его оплаты, возможном объеме производства или реализации этих товаров, технических и технологических возможностях предоставления этих товаров;

4) существенные условия договоров и (или) типовые договоры о предоставлении доступа к товарам;

5) порядок определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, установления минимального уровня их обеспечения и очередности предоставления доступа к товарам в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

6. Предусмотренные частью 5 настоящей статьи правила могут содержать условие об обязательной продаже товара на торгах.

7. Правила недискриминационного доступа к услугам, оказываемым оператором национальной системы платежных карт, операторами услуг платежной инфраструктуры национальной системы платежных карт, оператором платежной системы Центрального банка Российской Федерации, оператором услуг платежной инфраструктуры платежной системы Центрального банка Российской Федерации, определяются в порядке, установленном Федеральным законом «О национальной платежной системе».

1. Часть 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции посвящена одному из видов запрещенной Законом деятельности – злоупотреблению хозяйствующим лицом своим доминирующим положением на товарном рынке.

Как видно из названия комментируемой статьи, данное нарушение антимонопольного законодательства, в отличие от других разновидностей монополистической деятельности, характеризуется наличием особого субъекта – лица, занимающего доминирующее положение (доминанта). Подобное «сужение» субъектного состава обусловлено тем фактом, что наличие доминирующего положения, хотя и правомерно по существу, позволяет оказывать существенное влияние на условия обращения товаров и на состояние конкурентной среды на рынке. Необходимо отметить, что в ряде случаев наряду с общим статусом лица, занимающего доминирующее положение на рынке, имеет значение также специальный статус такого лица. Так, к доминирующим субъектам, одновременно являющимся субъектами естественной монополии, не применяются более льготные меры ответственности за нарушения, которые не привели к ограничению конкуренции, – с таких лиц взыскивается «оборотный» штраф вне зависимости от наступивших последствий.

Однако такой вид монополистической деятельности, как злоупотребление доминирующим положением, предусмотренный комментируемой статьей Закона, не следует отождествлять со злоупотреблением правом, предусмотренным ст. 10 ГК РФ. Следует отметить, что подобное отождествление может возникнуть из толкования нормы п. 1 ст. 10 ГК: «не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом). Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке».

Норма ст. 10 Закона о защите конкуренции содержит свой правовой инструментарий, позволяющий квалифицировать действия (бездействие) хозяйствующих субъектов. Например, такие специальные запреты для доминирующего хозяйствующего субъекта, как установление монопольно высоких или монопольно низких цен, отказ от заключения договора, навязывание невыгодных условий договора, создание препятствий доступу на рынок или выходу с рынка и др., применяются непосредственно, без необходимости доказывать, что управомоченное лицо (доминант), обладая конкретным субъективным правом, злоупотребило им, т. е. вышло за допустимые пределы осуществления права. При этом следует учитывать, что квалификацию злоупотребления правом осуществляет исключительно суд, а не антимонопольный орган.

Таким образом, при квалификации конкретных запретов, предусмотренных ст. 10 Закона о защите конкуренции, не требуется доказывать, что доминирующий хозяйствующий субъект злоупотребил своим конкретным субъективным правом. К тому же доминирующее положение субъекта на рынке не является субъективным правом, а свидетельствует об определенной экономической ситуации на рынке (доминирования).

Злоупотребление правом по ст. 10 ГК РФ является общим запретом, особым типом гражданского правонарушения[161 - См.: Грибанов В.П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. М.: Изд-во МГУ, 1972.]. Санкцией за данное правонарушение является отказ в защите права и возмещение убытков (п. 2 и 3 ст. 10 ГК). Если же конкретные запреты предусмотрены специальной нормой, нет необходимости в применении общей нормы[162 - По данному вопросу см.: Садиков О. Злоупотребление правом в Гражданском кодексе России // Хозяйство и право. 2002. № 2. С. 40–42.].

Следует отметить, что субъекты гражданского права, как занимающие доминирующее положение, так и не занимающие, могут злоупотребить своими гражданскими правами и к ним может быть применена общая норма ст. 10 ГК РФ, но при отсутствии специальной нормы (специального запрета), позволяющей квалифицировать их противоправное поведение.

Разумеется, следует признать, что в основе специальных запретов на злоупотребление доминирующим положением, предусмотренных ч. 1 комментируемой статьи, лежит общеправовой принцип добросовестности участников гражданского оборота, предусмотренный ст. 10 ГК РФ. В Постановлении Пленума ВАС РФ № 30 указывается на то, что при оценке определенного действия (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением следует учитывать положения ст. 10 ГК РФ, ч. 2 ст. 10, ч. 1 ст. 13 Закона о защите конкуренции и, в частности, определять, были совершены данные действия в допустимых пределах осуществления гражданских прав либо ими налагаются на контрагентов неразумные ограничения или ставятся необоснованные условия реализации контрагентами своих прав. Однако «учет положений статьи 10 ГК РФ» не означает, что антимонопольные органы вправе устанавливать факт злоупотребления правом по ст. 10 ГК РФ, поскольку это прерогатива судебных органов. А суды также руководствуются принципом: специальная норма имеет приоритет перед общей нормой, если специальная норма не противоречит закону.

2. В ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, кроме конкретных запретов, имеется также общий запрет на злоупотребление доминирующим положением: «запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей». Это означает, что перечень конкретных запретов не является исчерпывающим и при отсутствии специальных запретов может применяться указанный общий запрет.

Кроме того, следует констатировать, что данный общий запрет, направлен прежде всего на защиту правопорядка в сфере конкуренции, защиту товарных рынков (т. е. публичного порядка). Запрет распространяется на действия (бездействие), результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции. Новеллой Четвертого антимонопольного пакета является уточнение последствий в виде ущемления интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей. При этом возможно наступление указанных последствий как в совокупности, так и независимо друг от друга.

Как следует из законодательной формулировки понятия «потребитель», данным субъектом является юридическое или физическое лицо, приобретающее товар не только для целей осуществления предпринимательской деятельности, но и для собственных бытовых нужд.

Поэтому результатом злоупотребления доминирующим положением может являться ущемление коллективного интереса неопределенного круга лиц как хозяйствующих субъектов – предпринимателей, так и физических лиц, не осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Помимо этого, существует исключительный случай, при котором в результате злоупотребления доминирующим положением защита нарушенных прав физических лиц, не осуществляющих предпринимательскую деятельность, может быть обеспечена только посредством антимонопольного регулирования. Речь идет об ущемлении интересов в результате установления монопольно высокой цены, что не регулируется никакими иными отраслями законодательства. Сохранение у антимонопольных органов полномочий по защите коллективного интереса потребителей позволит не оставить физических лиц, приобретающих товар для использования в личных (бытовых) нуждах, без защиты в случае установления на него монопольно высокой цены, если антимонопольный орган установит, что такое нарушение ущемило либо могло ущемить их интересы.

В свою очередь из сферы антимонопольного регулирования исключены частные интересы лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями[163 - Следует отметить, что введение данной нормы продолжает логику законодателя по снижению количества антимонопольных дел, возбуждаемых по индивидуальным жалобам граждан, ранее реализованную посредством исключения из сферы антимонопольного регулирования дел о злоупотреблении доминирующим положением в форме отказа от заключения с физическим лицом договоров технологического присоединения к электрическим сетям и договоров энергоснабжения (речь идет о так называемой «проблеме дачников»), и их рассмотрения в рамках административного производства по делам о нарушениях ст. 9.21 КоАП РФ.]. Не признаются злоупотреблением доминирующим положением действия доминирующего хозяйствующего субъекта, которые приводят или могут привести к ущемлению интересов физических лиц, не осуществляющих предпринимательскую деятельность. Защита интересов индивидуальных потребителей (непрофессиональных участников рынка) в их договорных взаимоотношениях с предпринимателями, в том числе обладающими рыночной властью, не относится к предусмотренной Законом о защите конкуренции компетенции антимонопольного органа, а находится в ведении других органов, в первую очередь Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзора), и регулируется законодательством о защите прав потребителей.

Примером, не относящимся к запрещенному Законом о защите конкуренции злоупотреблению доминирующим положением, приводящему не к ограничению конкуренции, а исключительно к ущемлению интересов индивидуального физического лица, могут являться действия субъектов естественной монополии[164 - У которых, как описано выше, согласно ст. 5 Закона о защите конкуренции, презюмируется наличие доминирующего положения.] или иных лиц, занимающих доминирующее положение, по отказу в предоставлении товара либо в доступе к собственным мощностям индивидуальному физическому лицу (т. е. лицу, которое не является субъектом предпринимательской деятельности).

Вместе с тем формулировка нормы ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции оставляет открытым вопрос о том, должны ли рассматриваться в качестве участников «неопределенного круга потребителей» только потребители товара, на рынке которого совершено нарушение, либо регулятор может рассматривать влияние действий доминантов на потребителей, функционирующих на нижестоящих (downstream) рынках. Ответ на этот вопрос, по всей видимости, будет дан правоприменительной практикой.

Названное разграничение типов последствий, возникающих в результате злоупотребления доминирующим положением, играет важную роль при определении и назначении административных санкций за соответствующее нарушение.

В том случае, если совершенное нарушение не привело к ограничению конкуренции (т. е. привело только к ущемлению прав и законных интересов третьих лиц), согласно ст. 14.31 КоАП РФ, с компании-нарушителя взыскивается штраф в размере от 300 тыс. до 1 млн руб.

Если же результатом злоупотребления доминирующим положением явилось реальное или потенциальное ограничение конкуренции, то меры административной ответственности существенным образом ужесточаются и за совершение такого нарушения с доминанта в подавляющем большинстве случаев[165 - Полный перечень административных санкций, применяемых к компаниям-нарушителям и их должностным лицам, содержится в ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ.] взыскивается «оборотный» штраф, размер которого привязан к объему выручки (либо расходов) нарушителя (см. ст. 14.31 КоАП РФ).

Подобное разделение размера ответственности выглядит разумным, поскольку оно отражает степень вреда, причиняемого общественным отношениям, регулируемым антимонопольным законодательством. Таковыми, прежде всего, являются защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (более подробно об этом см. комментарий к ст. 3 Закона о защите конкуренции), нежели защита интересов отдельных лиц.

Вместе с тем формулировка общей нормы ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции классифицирует последствия нарушения также и по такому критерию, как реальность наступления неблагоприятных последствий.

Злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением сформулировано законодателем таким образом, при котором последствия совершения нарушения могут наступать вследствие действий, составляющих злоупотребление доминирующим положением, или в результате совершения нарушения может создаваться реальная угроза наступления неблагоприятных последствий[166 - См., напр.: постановления ФАС ЗСО от 14 октября 2013 г. по делу № А27-18801/2012; ФАС ПО от 6 августа 2013 г. по делу № А06-6372/2012.].

Следовательно, для правильного применения рассматриваемой статьи необходимо различать наступление и возможность наступления вышеуказанных последствий.

Наступлением последствий признается непосредственное причинение вреда нормальным конкурентным экономическим отношениям либо интересам отдельных лиц в сфере предпринимательской деятельности или интересам неопределенного круга лиц.

В свою очередь под возможностью наступления негативных последствий следует понимать реальную и объективную вероятность наступления данных последствий, т. е. ситуацию, при которой осуществление противоправных деяний на момент их выявления не привело к подобным последствиям, но при отсутствии вмешательства антимонопольного органа привело бы к ним[167 - См., напр.: постановления 4 ААС от 16 мая 2016 г. по делу № А19-15884/2015; 4 ААС от 27 апреля 2016 г. по делу № А19-15617/2015.]. Так как данный вопрос, очевидно, носит оценочный характер, то в рамках антимонопольного расследования такая причинно-следственная связь должна быть всесторонне исследована.

Кроме того, что надлежащее исследование антимонопольным органом вопроса о реальности наступления последствий имеет важное значение при установлении и доказывании наличия нарушения как такового, подобная классификация играет важную роль и при определении административных санкций. Так, в практике арбитражных судов имеются случаи, когда установленная антимонопольным органом возможность наступления неблагоприятных последствий (при отсутствии их фактического наступления) квалифицировалась судами в качестве основания малозначительности совершенного деяния[168 - См., напр.: постановления ФАС ВВО от 21 июля 2009 г. по делу № А79-8314/2008; 7 ААС от 17 декабря 2013 г. по делу № А27-12320/2013.].

Например, при рассмотрении дела № 1-10-123/00-05-14 о нарушении антимонопольного законодательства в отношении АО «Бахчисарайский комбинат «Стройиндустрия» Комиссией антимонопольного органа было установлено, что действия АО «Бахчисарайский комбинат «Стройиндустрия» по повышению ранее установленных цен на цемент в период с апреля по май 2014 г. могли привести к ограничению конкуренции на смежных товарных рынках. В обоснование своих доводов Комиссия привела следующее: повышение цен на цемент могло привести к ограничению конкуренции на смежном товарном рынке – рынке бетона. Потребителями цемента являются предприятия, изготавливающие сборные железобетонные конструкции и изделия, а также предприятия, изготавливающие товарный бетон, строительный раствор, асбестоцементные изделия, население. Соответственно, рост цен на цемент мог привести к росту стоимости бетона с последующим ростом цен на товары, для производства которых используется бетон (железобетонные изделия и конструкции, строительство зданий и сооружений)[169 - Официальный сайт ФАС России: http://solutions.fas.gov.ru/ca/upravlenie-kontrolya-promyshlennosti/ats-3743-15.].

Толкование формулировок общей нормы ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции позволяет сделать вывод о том, что для квалификации деяния в качестве злоупотребления доминирующим положением на рынке антимонопольному органу необходимо установить и доказать следующее:

– наличие у лица доминирующего положения на рассматриваемом рынке на момент совершения предполагаемого нарушения[170 - Правила определения у лица доминирующего положения установлены Порядком анализа товарных рынков. Нормы п. 1.1–1.3 Порядка в их совокупности с нормами ст. 5, 10 Закона о защите конкуренции устанавливают по данной категории дел обязательность проведения анализа состояния конкурентной среды на соответствующем рынке для определения наличия у лица доминирующего положения.];

– факт злоупотребления таким лицом своим положением на рынке, т. е. использования принадлежащих ему гражданских прав либо имеющейся у него рыночной власти в целях недопущения, ограничения либо устранения конкуренции на соответствующем товарном рынке и (или) ущемления законных интересов других лиц;

– запрещенных Законом о защите конкуренции последствий как результата противоправной деятельности такого лица, а именно недопущения, ограничения, устранения конкуренции на соответствующем товарном рынке и (или) ущемления законных интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей.

По общему правилу бремя доказывания всех элементов состава нарушения, предусмотренного общей нормой ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, лежит на антимонопольном органе. Однако (как более подробно будет описано ниже) из общего числа возможных деяний, квалифицируемых в качестве злоупотребления доминирующим положением, законодателем в описываемой статье специально выделены 11 составов, в отношении которых применяется отличный от описанного выше общего запрета метод регулирования – так называемый запрет per se (лат. «сам по себе»), распространяющий свое действие на такие деяния, совершение которых с гораздо более высокой степенью вероятности приводит к возникновению неблагоприятных последствий для конкуренции либо иных участников рынка, нежели другие возможные формы злоупотребления доминирующим положением, регулируемые общим запретом.

С практической точки зрения сущность запрета per se состоит в том, что при совершении доминантом охватываемых им деяний наличие либо угроза наступления обозначенных в ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции последствий предполагается и не требует доказывания антимонопольным органом[171 - Презумпция наличия либо угрозы наступления вредных последствий была прямо сформулирована в Постановлении Пленума ВАС РФ № 30. Также см., напр.: постановления Президиума ВАС РФ от 18 февраля 2014 г. по делу № А40-121924/11-130-794; ФАС ДО от 25 июня 2014 г. по делу № А73-11451/2013.].

В то же время презумпция наличия либо угрозы наступления вредных последствий не означает презумпции противоправных действий доминанта. В данном случае речь идет только о перераспределении бремени доказывания данных обстоятельств с антимонопольного органа на ответчика, что не лишает хозяйствующего субъекта права «преодолеть» данную презумпцию и доказывать отсутствие наличия либо угрозы наступления негативных последствий собственного деяния[172 - Основанием данной обязанности антимонопольного органа служат нормы ч. 2 ст. 10 Закона о защите конкуренции, ч. 5 ст. 200 АПК РФ. К такому толкованию законодательных норм обязывает и п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ № 30, и на практике оно поддерживается судами (см., напр.: постановления 13 ААС от 5 октября 2009 г. по делу № А26-1874/2009; 13 ААС от 8 октября 2009 г. по делу № А21-2953/2009).].

Каждый из указанных составов обладает особенностями, описание и исследование которых изложено ниже в комментарии к соответствующим пунктом ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции.

3. Виды специальных запретов. Специальные запреты налагают на лицо, занимающее доминирующее положение на рынке, обязанности не совершать конкретных действий (бездействий) на рынке. Данные запреты могут быть классифицированы по различным основаниям: по установлению цен на рынке, по созданию дискриминационных условий, в том числе при заключении договоров. При этом, как уже упоминалось, перечень специальных запретов не является исчерпывающим.