Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

. В эпоху протекционизма и господства идей национальной экономики единство валюты стало догмой для правительств европейских стран. Россия не выглядит в этом ряду исключением. Особенным является лишь то значение, которое придавалось денежному регулированию в национальной политике и строительстве «единой и неделимой» России.

Заключение

Представим, что перед нами стоит задача сформулировать стратегию успешного ведения «хозяйства империи». Главная задача управляющего финансами этого «предприятия» будет состоять в том, чтобы создать систему правил взаимодействия и распределения ресурсов между многочисленными участниками, имеющими разные интересы, и причем таких правил, которые не противоречили бы общей задаче экономического роста и сдерживали бы центробежные тенденции. Эти правила должны были бы стать основой для складывания институциональной структуры и в то же время служить идеологии единства. Согласование экономических интересов элит и властей национальных окраин и центра, целей внутреннего социального прогресса и геополитики – такова была задача имперских правительств.

Далеко не всегда это удавалось. Герберт Матиц в своей программной статье «Основные тенденции австрийской экономической политики 1848–1918 годов»

отмечает, что одной из главных характеристик экономической политики после компромисса 1867 года было отсутствие осознанной стратегии. Будучи заложником лоббирующих национальных и региональных групп, правительство не могло выбрать: либо концентрировать инвестиции в очагах индустриального роста, либо обеспечить равномерный экономический рост и стремиться к сглаживанию региональных различий. «К несчастью, эти базовые стратегии развития не были обсуждаемы и иерархизированы в зависимости от приоритетов»: они были подвержены влиянию повседневных политических дискуссий, в которых экономические требования использовались «как аргументы, но не как цели». К такому же выводу об отсутствии осознанной экономической политики равномерного развития пришел и венгерский историк Георгий Ранки. «Хуже того, – пишет он, – в борьбе за национальную гегемонию (автор имел в виду межнациональное соперничество в империи. – Е.П.) экономические соображения часто уступали место политическим»

.

Современники также понимали, что национальное соперничество сужает перспективы экономического роста для всех наций. В 1902 году глава австрийского правительства Эрнст фон Кербер предложил план создания экономической инфраструктуры, отвечающей интересам нескольких национальных территорий (предусматривалось среди прочего строительство железных дорог и водных путей сообщения). Этот план, по оценке Эрнста Брюкмюллера и Романа Сандгрубера, был единственным средством против национальной дезинтеграции

. По словам Дэвида Гуда, более оптимистично оценивавшего результаты правительственной политики в Австро-Венгрии, железнодорожное строительство, а также таможенное объединение «разбили барьеры, разделявшие местные и региональные рынки разваливавшегося многонационального образования»

. Эта же стратегия создания единого экономического пространства применялась и в других государствах: классическим примером является германский таможенный союз Zollverein, который способствовал экономической интеграции немецких земель вокруг Пруссии, что предшествовало политическому объединению

.

Существовала ли подобная регионально ориентированная комплексная программа экономического развития в России? Политику Эрнста фон Кербера с легкой руки Александра Гершенкрона часто сравнивают с экономической программой Сергея Юльевича Витте. Будучи поклонником концепции национальной экономики Фридриха Листа – одного из идеологов экономического объединения Германии, Витте осуществлял политику государственной индустриализации, которая несомненно способствовала экономической интеграции Российской империи. Железнодорожный бум конца XIX века не только связал окраины с центром, но и создал межрегиональные экономические связи типа «польские текстильщики – туркестанские хлопководы». Развитие телеграфа позволило расширить сеть кредитных учреждений. В это время завершился и процесс формирования единого таможенного пространства: к началу Первой мировой войны за его пределами оставалась только Финляндия

. Консолидации экономического пространства империи способствовало развитие средств связи, почты и других средств коммуникации.

Вместе с тем нельзя сказать, что экономическая и финансовая программа правительства была продумана с точки зрения согласования экономического развития частей (территорий) и целого (империи). Осознанной и согласованной стратегии взаимодействия с регионами у российского правительства не было. Министерство финансов бралось за этот вопрос спорадически, бессистемно. Сказывалось и отсутствие института объединенного правительства, которое могло совместно обсуждать все – финансовые и политические – стороны экономической региональной политики. В результате правительство, инициируя программы развития инфраструктуры окраин (строительство железных дорог, связь и т. д.), потом обвиняло те же окраины в убыточности.

В итоге финансовые взаимоотношения с окраинами не определялись четкой концепцией финансовой системы империи, а в первую очередь зависели от позиции правительства по одному из «вопросов» – «польскому», «финляндскому» и т. д., а также от общих тенденций развития политической ситуации. Упрек в отсутствии стратегии не является, как мне кажется, экстраполяцией современных представлений о принципах экономической политики. Вспомним, что в России не было даже специальных законов или институтов, занимающихся этой проблемой, тогда как в Британии и Франции система финансовых отношений с колониями была предметом особой сферы законодательства и администрирования.

Отсутствие единой концепции региональной экономической политики может показаться парадоксальным, поскольку именно в России государство играло особенно большую роль в регулировании экономического развития. Претензии правительства на централизованное управление финансами, казалось бы, должны были свидетельствовать как раз о стремлении проводить рациональное бюджетно-финансовое регулирование. Но в этом случае мы сталкиваемся с одной из характерных особенностей функционирования российской государственной системы: институциональной слабостью, иначе говоря, несоответствием между претензией на роль главного регулятора и институциональными возможностями. Организация финансового управления на окраинах, проведение налоговых реформ и создание кредитной системы – чрезвычайно трудоемкие и затратные мероприятия. Одно только камеральное описание и межевание земель окраинных территорий составляло подчас неразрешимую проблему для центральных и местных администраций. Организация эффективной системы налогообложения требовала создания налоговых органов, укомплектованных обученными чиновниками, развития системы государственного кредита. Таким образом, финансовая централизация парадоксальным образом сочеталась с «недоуправляемостью» финансов окраин.

Таким образом, проблема «империи» в экономическом смысле правительством не была решена. Можно ли сказать в таком случае, что «фактор империи» был тормозом или наоборот, катализатором экономического развития? Вопрос этот далеко не праздный – не только из-за того, что он неожиданно стал актуален в начале XXI века, когда империи «вошли в моду» (не только как объект изучения, но и как модель, предлагаемая в современной геополитике для построения властных отношений между «государствами-лидерами» и остальным миром). Он важен также и с академической точки зрения, как бы ни старались историки избегнуть оценочности в анализе империй.

Окраины, несомненно, многим обогащали экономику империи – прежде всего, разнообразием ресурсов, производимых товаров и продуктов сельского хозяйства. Очевидным фактором роста было и то, что необходимость освоения окраин стимулировала развитие некоторых отраслей – например, железнодорожного строительства, являвшегося катализатором развития тяжелой промышленности. Многонациональность и поликультурность отразилась в существовании разнообразных национальных сообществ предпринимателей, внесших, бесспорно, большой вклад в развитие экономики.

Но, как показывает анализ дискурса «цены империи», для российского общества территориальное расширение представляло альтернативу концентрации, сосредоточения внутренних ресурсов для индустриализации и социальной модернизации. Империя росла вширь, запаздывая развиваться внутренне и не успевая «переваривать» ресурсы новых территорий. Эти ресурсы потенциально могли служить резервом развития и роста. Но институциональная слабость, недостаток профессиональных управленцев и денег не позволяли превратить в резерв развития окраины, висевшие камнем на шее.

В этом, наверное, состояла и логика функционирования имперского хозяйства. Как только окраина начинала проявлять признаки роста, одновременно возникали и признаки центробежных тенденций. Поддерживая асимметрию экономического развития, империя сдерживала эти тенденции. Таким образом, политическая система империи сама по себе создавала пределы для ее экономического роста.

Трудно удержаться от того, чтобы не заглянуть в период, последовавший за распадом империи. После 1917 года проблемы распределения ресурсов и согласования целей национальной политики с целями экономического развития были унаследованы советским правительством. В борьбе за ресурсы между республиками и центром практически повторялся сценарий конфликта между окраинами и Министерством финансов, а дискуссии вокруг проектов закона «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик» с начала 1920-х годов до начала 1930-х поразительно напоминают описанные мной баталии вокруг проблем бюджетного устройства империи. Теоретики экономической науки и чиновники наркомфинов республик и Союза пытались найти формулу, позволяющую концентрировать ресурсы для «общегосударственных нужд» (обороны, индустриализации и т. д.), и в то же время оставить хоть какой-то простор для самостоятельной экономической политики территорий.

Советское правительство, как ранее и имперское правительство, не могло игнорировать значения экономических связей для поддержания единства Союза и, с другой стороны, не желало превращать республики в финансовое бремя центра. Но, как оказалось, не было ни приемлемой теории, ни тем более позитивного опыта бюджетного регулирования и формирования стратегии роста в государстве с ярко выраженной экономической асимметрией и потенциальной (реальной или сконструированной) угрозой сепаратизма. Своеобразным, полностью соответствующим советской политической системе решением проблемы стало введение практики планирования. Государственный план развития хозяйства, таким образом, стал едва ли не первым опытом выстраивания стратегии территориальной экономической политики. На его основе и должен был строиться бюджет Союза и республик. Концепция централизации политической власти, лежавшая в основе советской федерации, в экономическом смысле подразумевала централизацию бюджетного планирования и концентрацию основных источников доходов в ведении центра.

Неожиданное продолжение после 1917 года получила и дискуссия о распределении бремени имперских расходов. В 1917–1918 годах Правительство РСФСР вело переговоры с Польшей и Украиной о разделе долга бывшей империи. Таким образом, вопрос о том, кто сколько давал и получал из имперского бюджета приобрел практическое значение. Если ранее в течение многих лет дискуссия о бремени империи являлась частью политических споров о власти и правах, то теперь речь шла о деньгах в прямом смысле. Обсуждая, как делить долги и имущество, стороны вспоминали о том, кто больше платил в имперский карман.

Участники Польского экономического и расчетного совещания пытались доказать свое право на участие не только в уплате долга, но и в разделе имущества: польское население платило налоги, на которые строились железные дороги в Сибири. «Совершенно ясно, что деньги, собранные в Царстве, шли не на его нужды, а на расходы в средней и восточной России», в частности, на истощавшую в равной степени европейские и польские губернии политику Витте на Дальнем Востоке. Что же касается расходов империи в Польше, то они не отвечали нуждам края, а были направлены на его русификацию

. Автор записки о принципах расчетов между Польшей и Россией предлагал поделить имущество и золотой запас в соответствии с долей уплачивавшихся налогов, а долг поделить в соответствии с величиной территории. В пользу территориального принципа был приведен такой аргумент: «Представим себе, что России удалось перенести на Польшу часть общего долга, а затем та же Россия продает Камчатку за 20 миллиардов рублей. Если бы продажа произошла до договора с польским государством, то мы получили бы часть этой суммы, и долг наш был бы меньше… А теперь представим, что российское государство берется за эксплуатацию своих северных лесов, с которых с легкостью можно получить хотя бы несколько десятков миллиардов рублей. Это уже не продажа территории, а только использование естественных богатств. Польша таких ресурсов иметь не будет. Отделясь от России и приняв на себя часть долгов, мы можем быть финансово подкошены»

. К этим сомнительным аргументам прилагались впечатляющие расчеты стоимости «польско-российско-го» имущества, вклада Польши в российский бюджет и расчеты разных вариантов участия Польши в погашении общего долга бывшей империи: в зависимости от разных принципов дележа и времени, с которого Польша могла считаться финансово независимой от России.

В переговорах с Украиной фигурировали аналогичные расчеты. Украинская сторона особенно активно настаивала на справедливом разделе имущества. При этом украинцы почти буквально повторяли аргументы польской Ликвидационной комиссии, утверждая, что они «чуть не триста лет» «охраняли» северные леса и рудники. Автор отчета российской делегации на переговорах в Киеве

отметил, что украинцы основывали свои претензии на расчетах «англичан», в соответствии с которыми «одних лишь лесов хватило бы России на покрытие всего ее долга… следовательно… получив часть этих лесов плюс других богатств [примечание: «в виде денежного эквивалента»] России, она (Украина – Е.П.) не только совершенно освободилась бы от участия в задолженности России, но могла бы на последней даже изрядно заработать»

.

Вопрос о разделе долга решился иначе: РСФСР отказалась выступать в качестве преемницы по долгам империи, а бывшим окраинам была предоставлена возможность воспользоваться декларированным правом на самоопределение. В 1920–1921 годах были подписаны договоры с Польшей, Эстонией, Латвией и Литвой, содержавшие отказ России от каких-либо финансовых притязаний. Страны освобождались от ответственности по долгам и обязательствам империи. Более того, они получили компенсации, чем признавалось значение бывших окраин в экономическом развитии Российской империи.

Но даже после заключения договоров с новыми независимыми государствами и после образования СССР расчеты взносов бывших имперских окраин и общегосударственных расходов не были забыты. С одной стороны, оказавшиеся в эмиграции экономисты вычисляли, как они поделят долг в случае падения советской власти и восстановления прежних обязательств империи

. С другой стороны, возможность принятия долга не отрицалась и в Москве.

В 1925 году Финансово-экономическое бюро при Наркомате финансов СССР представило расчет доходности территорий союзных республик по данным 1913 года

. Автор доклада «Государственный бюджет России в 1913 г. в границах современных союзных республик» Д.М. Лебедев в своих расчетах основывался на издании Н.П. Яснопольского «О географическом распределении доходов и расходов в России». Доклад сопровождался отзывом сына Яснопольского, тоже известного экономиста, Л.Н. Яснопольского, который подчеркивал практическую и теоретическую важность подобных расчетов, на которых «быть может, в будущем будут не только строиться общие соображения, но и определяться денежные уплаты отдельных территорий (напр., распределение доли довоенных долгов России, падающей на отошедшие области и на отдельные республики СССР)». Таким образом, в возвращении к старым расчетам был еще один смысл. Они должны были послужить дополнительным аргументом в споре о распределении доходов и расходов уже между советскими республиками и центром.

Аналогичные расчеты довоенного взноса Украины в имперский бюджет были проведены украинским Госпланом и опубликованы под названием «Материалы для определения роли Украины в общегосударственном бюджете СССР в 1913,1922/23, 1923/24 и 1924/25 гг.». Публикация этих материалов украинским плановым ведомством далеко не случайна: именно Украина выступала главной сторонницей децентрализованной модели построения союзного бюджета и передачи республикам большей части доходов, поступающих на их территориях. Основной вывод, к которому пришли составители сборника А.К. Шмидт и М.И. Шафир, заключался в том, что «доля Украины в общей сумме республиканских бюджетов всего Союза должна соответствовать тому значению, которое она имеет в общей экономике Союза, и, с другой стороны, той роли, какую Украина призвана играть в будущем»

. Таким образом, публикация материалов должна была послужить важным аргументом в споре о бюджетных правах и полномочиях и о распределении доходов между центром и республиками.

Аналогии с имперским прошлым можно обнаружить и в дальнейшей истории развития бюджетно-финансовых отношений в СССР до 1991 года, а также в Российской Федерации до сегодняшнего дня. Впрочем, вряд ли современные политики найдут в опыте империи достойные заимствования образцы гармоничного согласования национальных и региональных, культурных, геополитических и экономических целей. Эпоха империй прошла, и, к счастью, между империей и современной многонациональной федерацией существует больше различий, чем сходных черт. Политическая система империй обрекла их на исчезновение, а централизация власти в сочетании с национализмом создали неблагоприятные условия для экономического развития. Анализ функционирования имперской экономики показывает, что империи как экономические системы дают мало примеров успеха.

С другой стороны, не стоит игнорировать имперский опыт строительства финансовых отношений между центром и регионами: преемственность проблем национальной и экономической политики в Российской империи, СССР и современной Российской Федерации может оказаться значительно более глубокой, чем это кажется на первый взгляд. Формирование единой и в то же время децентрализованной стратегии экономического развития государства в целом и его регионов, согласование общегосударственных, национальных, региональных и местных интересов и внимание к национально-культурной специфике экономического быта являлись необходимыми условиями существования империй и должны учитываться при формировании современной экономической политики многонационального государства.

Приложение

Публикуемые здесь данные о доходах и расходах некоторых регионов Российской империи могут служить иллюстрациями к описываемым дискуссиям вокруг проблем бюджета и распределения средств между территориями. Главным источником сведений для авторов изданий, публиковавших эти данные, являлись кассовые отчеты Государственного контроля. В графу доходов вносились суммы денег, полученные местными казначействами, в графу расходов – соответственно перечисленные туда из центра средства.

Незначительные корректировки в кассовые отчеты были внесены лишь Н.П. Яснопольским. Он пытался высчитать, сколько каждая территория приносила денег в казну, учитывая не только кассовые поступления, но и те доходы, которые формально числились по другим территориям, а не по источнику дохода (например, предположим, что на территории какой-либо губернии был произведен продукт, облагаемый налогом на потребление. Этот налог, взимаемый в других частях империи, по Яснопольскому, и являлся доходом, приносимым территорией – местом производства продукта). Впрочем, это оказалось возможным далеко не всегда и по отношению лишь к части облагаемых продуктов и услуг. Корректировка данных по расходам была минимальна: цифры составленных Яснопольским таблиц показывают, сколько государство уплатило по бюджету через свои территориальные кассы. Например, наиболее высокие цифры расходов приходятся на Санкт-Петербург, поскольку там ассигновались деньги на расходы центрального аппарата министерств и ведомств. Поправки в эти данные Яснопольский вносил лишь в том случае, когда по техническим причинам ассигнование денег по данной категории расхода произошло не по кассе места фактической выплаты.

Таким образом, публикуемые данные показывают лишь размеры кассовых выплат и сборов. Прежде всего они представляют интерес как источник формировавшихся в описываемый период представлений о финансовых отношениях центра и окраин.

Таблица 1

Доходы и расходы по Туркестанскому

ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВУ (ВКЛЮЧАЯ ВОЕННЫЕ), 1868–1881, РУБ.

Источник: Отчет ревизующего по выс. повелению Туркестанский край т. с. Гирса. СПб., 1885. С. 366.

Таблица 2

Доходы и расходы по сметам гражданского управления Закавказского края, 1855–1880, руб.

Источник: Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом. Тифлис, 1907. Т. 2. С. 306–307.

Таблица 3

Доля расходов по группам губерний от общей суммы внутренних расходов империи, 1968–1890, %